Pubblicato il 22/12/2025

N. 00592/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00508/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ai sensi dell’art. 117 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 508 del 2025, proposto da
TO RA, rappresentato e difeso dall’Avvocato Augusto Gruzza ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocato Filippo Ziveri in Parma, viale Mariotti n. 1, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bardi, non costituito in giudizio;

nei confronti

Istituto Comprensivo “Val Ceno”, in persona del Dirigente scolastico pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

del diniego e/o differimento del 4.08.2025 opposto dal Comune di Bardi all’istanza di accesso agli atti inviata in data 28.09.2025;

… nonché per l’accertamento …

del diritto di accesso del ricorrente alla integrale ostensione degli atti oggetto dell’istanza in relazione all’obbligo di libero accesso agli archivi storici;

… e per la condanna …

dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” e del Comune di Bardi a esibire e rilasciare copia dei documenti richiesti ex art. 116 comma 4 cod. proc. amm.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” e del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa ER RT e udito per la parte ricorrente il difensore, come specificato nel verbale;

Il sig. TO RA, odierno ricorrente, fondatore dell’Associazione culturale “ Walking in Fabula/Percorsi tra Natura e Teatro ”, ha curato l’ editing e i contenuti del libro “ Castagne sotto la neve. L’anno scolastico 1924-1925 raccontato attraverso i temi degli alunni della piccola scuola di Cassimoreno ”, un’opera di carattere storico-culturale e divulgativo che ricostruisce l’esperienza scolastica appenninica dell’inizio del Novecento attraverso fonti storiche primarie.

In ragione dell’interesse pubblico suscitato dall’opera in questione, il sig. TO RA ha deciso di rieditarla nell’anno 2026 con altra documentazione scolastica, ragion per cui ha proposto istanza di accesso alla documentazione custodita presso l’archivio storico dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” del Comune di Bardi.

Dopo un primo diniego dell’Istituto scolastico, comunicato via e-mail in data 10 aprile 2025, il ricorrente si è rivolto alla Soprintendenza Archivistica e Bibliografica dell’Emilia-Romagna, che con nota prot. 4188 del 9 luglio 2025 ha invitato il Dirigente Scolastico dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” ad “ accogliere favorevolmente l’istanza del signor RA ”.

Con comunicazione prot. 4223 del 16 luglio 2025, il Dirigente Scolastico dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” ha riscontrato negativamente l’invito della Soprintendenza, in ragione del fatto che con ordinanza del Sindaco del Comune di Bardi n. 4 del 3 aprile 2021 “ i locali dell'ex scuola media in cui sono custoditi gli archivi storici di questo Istituto sono stati dichiarati non accessibili (l'ordinanza indica il "divieto di accesso") ” e che “ questo istituto non ha il potere di derogare ad un'ordinanza emessa dalla autorità competente ”.

Il sig. TO RA, con pec del 28 luglio 2025, si è quindi rivolto al Comune di Bardi chiedendo di ottenere, in deroga all’ordinanza sindacale, l’autorizzazione all’ingresso nei locali in questione.

L’Assessore ai Lavori Pubblici del Comune di Bardi, con comunicazione via e-mail del 4 agosto 2025, ha così riscontrato la richiesta del ricorrente «(…) Le confermo che, in linea di principio, questa Amministrazione non ravvisa alcun motivo ostativo all'accoglimento della Sua legittima richiesta di consultazione dell'archivio storico dell'Istituto Comprensivo "Vai Ceno-Bardi". Tuttavia (…) la localizzazione del fondo archivistico all'interno di un immobile interdetto al pubblico con Ordinanza Sindacale n. 4/2021 per la presenza di materiali contenenti amianto, impone un approccio di massima cautela. (…) le dinamiche burocratiche necessarie a definire un protocollo di accesso in totale sicurezza sono complesse e richiedono un'istruttoria approfondita. Gli uffici competenti sono già stati incaricati di valutare le modalità operative più idonee per consentire la consultazione nel pieno rispetto della normativa vigente in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro e di gestione dei rischi specifici. (…) Sarà nostra cura aggiornarVi non appena avremo definito l'iter procedurale che Le consentirà di accedere all'archivio in condizioni di completa sicurezza per la Sua persona ».

Con successiva comunicazione via pec del 2 settembre 2025, il ricorrente ha sollecitato il Comune al rilascio dell’autorizzazione all’ingresso nei locali dell’archivio storico in deroga all’ordinanza sindacale, senza ottenere riscontro dall’Amministrazione comunale.

Ritenendo il mancato riscontro da parte del Comune di Bardi quale diniego di accesso agli atti, il sig. TO RA ha proposto ricorso ex art. 116 cod. proc. amm.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Istruzione e del Merito e l’Istituto Comprensivo “Val Ceno”, eccependo in via pregiudiziale il proprio difetto di legittimazione passiva, in ragione del fatto che il divieto di accesso ai locali dell’archivio storico è stato imposto con ordinanza del Sindaco del Comune di Bardi, non derogabile da parte dell’istituzione scolastica.

L’Avvocatura dello Stato, poi, sostiene che il ricorso in questione debba essere qualificato non come ricorso avverso il diniego di accesso agli atti ex art. 116 cod. proc. amm., ma quale ricorso avverso il silenzio-inadempimento del Comune di Bardi ai sensi dell’art. 117 cod. proc. amm.

Il Comune di Bardi non si è costituito in giudizio.

Alla camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

In via pregiudiziale, è fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno”, atteso che oggetto del presente giudizio, per come innanzi illustrato, deve ritenersi il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione comunale.

Il Collegio ritiene infatti che, nonostante l'atto introduttivo del presente giudizio risulti iscritto a ruolo come ricorso in materia di accesso ai documenti amministrativi ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., il gravame debba essere ricondotto al rito in materia di silenzio-inadempimento della pubblica Amministrazione ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., e, pertanto, provvede alla conversione del rito ai sensi dell'art. 32, comma 2, cod. proc. amm., ritenendone sussistenti tutti i presupposti di legge.

Viene infatti in rilievo, nel caso di specie, non il diniego di accesso alla documentazione amministrativa, ma il silenzio-inadempimento del Comune di Bardi a fronte della richiesta del ricorrente di ottenere una deroga all’ordinanza sindacale n. 4 del 3 aprile 2021, che vieta l’ingresso in alcuni locali dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” per ragioni di sicurezza legate alla presenza in quei locali di “ materiali contenenti amianto in matrice friabile e compatta ”.

Per ritenere la sussistenza del silenzio-inadempimento da parte dell’Amministrazione è necessaria e sufficiente la presentazione di una formale istanza e la scadenza del relativo termine, senza che sia intervenuto alcun pronunciamento definitivo da parte dell’Amministrazione.

Quando l’Amministrazione resta inerte non portando l’ iter procedimentale avviato su istanza di parte alla sua fisiologica conclusione mediante l’adozione di un provvedimento espresso, l’ordinamento tutela l’interesse pretensivo del privato mettendogli a disposizione l’azione avverso il silenzio (cfr., ex multis , T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 20 novembre 2025 n. 493).

In particolare, l’art. 31 cod. proc. amm. prevede che “ decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere ” (comma 1) e che “ l’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento ” (comma 2), precisando che “ è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti ” (comma 2).

È consolidato in giurisprudenza il principio per cui la funzione dell’azione avverso il silenzio è quella di ottenere l’accertamento dell’obbligo della pubblica Amministrazione di provvedere sull’istanza del privato adottando una decisione espressa sulla pretesa con la stessa avanzata, sicché la determinazione che vale ad interrompere l’inerzia è solo quella idonea a concludere il procedimento e non anche l’adozione di un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 13 luglio 2021 n. 5284).

Osserva il Collegio che nel caso di specie ricorrano i presupposti per la configurabilità del silenzio-inadempimento dell’Amministrazione.

Con comunicazione via pec del 28 luglio 2025, il sig. TO RA ha richiesto al Comune di Bardi l’autorizzazione ad accedere ai locali dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” in deroga all’ordinanza sindacale n. 4 del 3 aprile 2021, al fine di poter consultare l’archivio storico.

L’Assessore ai Lavori Pubblici del Comune di Bardi, con comunicazione via e-mail del 4 agosto 2025, ha riscontrato la richiesta del ricorrente, sostenendo l’insussistenza di motivi ostativi alla consultazione della documentazione custodita presso l’archivio storico, ma rappresentando la necessità del Comune di « valutare le modalità operative più idonee per consentire la consultazione nel pieno rispetto della normativa vigente in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro e di gestione dei rischi specifici », in ragione della presenza di amianto in alcuni locali dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno”. Con tale comunicazione l’Amministrazione comunale si è limitata a ribadire le criticità relative all’accesso in sicurezza nei locali dell’Istituto scolastico, senza tuttavia alcuna statuizione, né in senso positivo né in senso negativo, sull’istanza del ricorrente, quindi con un atto meramente interlocutorio.

Con successiva comunicazione via pec del 2 settembre 2025, il ricorrente ha sollecitato una risposta alla richiesta di accedere ai locali dell’archivio storico, senza ottenere riscontro dall’Amministrazione comunale.

In definitiva, deve ritenersi che l’Amministrazione comunale sia rimasta inerte, indi inadempiente, rispetto alla richiesta del ricorrente di ottenere una deroga all’ordinanza sindacale sì da poter accedere in sicurezza nei locali dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno”, non avendo, all’esito dell’opportuna attività istruttoria, concluso il procedimento con un provvedimento espresso che consentisse o denegasse la deroga all’ordinanza sindacale n. 4 del 3 aprile 2021 e, quindi, l’accesso ai locali in questione. Come è noto, infatti, l’obbligo di provvedere sussiste, oltre che nei casi espressamente previsti da una norma, anche in ipotesi ulteriori nelle quali si evidenzino specifiche ragioni di giustizia ed equità che impongano l’adozione di un provvedimento espresso, ovvero tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni amministrative, quali che esse siano (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 19 aprile 2024 n. 3539).

Alla luce delle suesposte considerazioni, disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo “Val Ceno” e ritenuti sussistenti i presupposti di legge per disporre la conversione del rito dell’accesso ex art. 116 cod. proc. amm. nel rito del silenzio ex art. 117 cod. proc. amm., il Collegio dichiara illegittimo il silenzio-inadempimento e condanna il Comune di Bardi a pronunciarsi sull’istanza del ricorrente entro trenta giorni dalla notificazione della presente sentenza, con la precisazione che la valutazione della possibilità di assentire l’ingresso in sicurezza nei locali dell’Istituto scolastico è rimessa al prudente apprezzamento dell’Amministrazione comunale.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dispone la conversione del rito processuale in giudizio ex art. 117 cod. proc. amm.;

- estromette dal giudizio il Ministero dell’Istruzione e del Merito e l’Istituto Comprensivo “Val Ceno”;

- accoglie il ricorso nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiarata l’illegittimità del silenzio-inadempimento, ordina al Comune di Bardi di concludere formalmente e in modo espresso, entro trenta giorni dalla notificazione della presente decisione, il procedimento introdotto con l’istanza presentata dal ricorrente in data 28 luglio 2025;

- condanna il Comune di Bardi alla rifusione delle spese del giudizio in favore del ricorrente, liquidandole complessivamente in € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo SO, Presidente

ER RT, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER RT	Italo SO

IL SEGRETARIO