Pubblicato il 02/03/2026

N. 00273/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00508/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 508 del 2020, proposto da -OMISSIS- S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ciro Testini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Barletta-Andria-Trani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

“per il risarcimento dei danni

conseguenti alla revoca in autotutela dell'intera procedura di gara, ai sensi dell'art. 21 quinquies Legge n. 241/90, aggiudicata in via definitiva alla -OMISSIS- per i lavori urgenti del rischio connesso alla vulnerabilità non strutturale presso l'Istituto '-OMISSIS-' disposta dalla Provincia di Barletta Andria Trani con determinazione dirigenziale -OMISSIS-del 16.1.2020 e per la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'indennizzo spettante ai sensi dell'art. 21 quinquies Legge n. 241/90, nonché, ove necessario, per l'accertamento dell'illegittimità della determinazione dirigenziale -OMISSIS-del 16.1.2020 nella parte in cui non ha riconosciuto il diritto al risarcimento dei danni e non ha quantificato l'indennizzo ex art. 21 quinquies Legge n. 241/90”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Barletta-Andria-Trani;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il dott. AB LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Nel ricorso si riferisce che La -OMISSIS- S.a.s. ha partecipato alla procedura di gara per l'affidamento dei lavori urgenti di riduzione del rischio connesso alla vulnerabilità non strutturale della sede dell'istituto -OMISSIS- in -OMISSIS- a -OMISSIS-, bandita dalla Provincia Barletta Andria Trani. Con il verbale del 28.4.2016 la società è stata dichiarata aggiudicataria provvisoria. Esperiti positivamente i controlli, con la successiva nota della Provincia, Settore III, prot. n. -OMISSIS- del 20.2.2017 è stata dichiarata aggiudicataria definitiva, con termine dilatorio per la stipula del contratto 27.3.2017. È stata richiesta la produzione della cauzione definitiva, l'integrazione alla cauzione definitiva e ogni necessaria documentazione, ma la ricorrente non è stata più convocata per la stipula del contratto di appalto, né ha ricevuto alcuna comunicazione in merito. Essa ha, quindi, presentato una diffida l’11.10.2017 affinché la Provincia procedesse all'adozione degli atti consequenziali all'aggiudicazione definitiva. Non ricevendo alcun riscontro, ha proposto ricorso dinanzi a questo T.A.R. per la dichiarazione di illegittimità del silenzio formatosi per violazione dell'art. 11 del decreto legislativo n. 163/2006, che, nella sua formulazione ratione temporis vigente, prevedeva: “Divenuta efficace l'aggiudicazione definitiva, e fatto salvo l'esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti, la stipulazione del contratto di appalto o di concessione ha luogo entro il termine di sessanta giorni, salvo diverso termine previsto nel bando o nell'invito ad offrire, ovvero l'ipotesi di differimento espressamente concordata con l'aggiudicatario”.

Nelle more del giudizio, la Provincia con nota prot. -OMISSIS- del 24.1.2018 ha invitato la ricorrente a voler sospendere le azioni legali intraprese, avendo richiesto ulteriori finanziamenti nell'ambito del fondo FESR, atteso che “l'edificio scolastico è in completo stato di abbandono, privo degli allacci ai pubblici servizi; l'eventuale esecuzione dei lavori al corpo palestra risulterebbero fine a sé stessi, atteso che pure a lavori eseguiti la palestra risulterebbe anch'essa non agibile e sicuramente oggetto di atti di vandalismo.” Per tali ragioni, il 21.3.2018, la ricorrente ha depositato in giudizio la predetta nota e ha chiesto un rinvio della camera di consiglio già fissata al fine di consentire alla Provincia di acquisire i detti finanziamenti. La camera di consiglio è stata rinviata al 27.6.2018 e, su istanza di parte, ulteriormente rinviata al 14.11.2018, per dare tempo all'Amministrazione di concludere il procedimento. Nessun riscontro, però, è mai pervenuto, sicché alla camera di consiglio del 14.11.2018 la causa è stata introitata per la decisione. Con sentenza n. -OMISSIS- questo T.A.R. ha ordinato alla Provincia di concludere il procedimento relativo alla gara aggiudicata in via definitiva alla ricorrente con un provvedimento espresso, nel termine di giorni 30. Con l’atto di diffida del 7.3.2019, la ricorrente ha chiesto all’Amministrazione di concludere il procedimento e di sottoscrivere il contratto di appalto. Nessun riscontro è pervenuto.

Per tali ragioni, ai sensi dell'art. 117, comma 3, del codice del processo amministrativo, la società ha proposto dinanzi a questo T.A.R. l’istanza di nomina del Commissario ad acta , che con sentenza n. -OMISSIS- è stato designato. Successivamente all'insediamento del Commissario, la Provincia di Barletta Andria Trani, Settore edilizia, con la nota prot. -OMISSIS- del 10.12.2019 ha comunicato l'avvio del procedimento di revoca in autotutela dell'intera procedura di gara ai sensi dell'art. 21- quinquies della legge n. 241/1990. Nella motivazione della comunicazione si legge: “In data 24.1.2018 la Stazione Appaltante provinciale, nella persona del dirigente del settore competente chiedeva alla ditta aggiudicataria la sospensione delle azioni legali intraprese presso il competente TAR, in attesa di conoscere l'esito della candidatura effettuata per l'istituto scolastico in questione, dichiarato inagibile e in completo stato di abbandono, per un importo totale di € 3.200.000,00 all'Avviso Pubblico “PON 2014/2020 - Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR)”, al fine della messa in sicurezza dell'edificio e conseguente dichiarazione di agibilità … Attesa la mancata acquisizione del finanziamento in questione, essendo l'edificio scolastico dismesso in quanto dichiarato inagibile, si ribadisce che, come già riportato nella nota prot. -OMISSIS- del 24/01/2018, l'eventuale esecuzione dei lavori al corpo palestra risulterebbero fine a se stessi, atteso che pure a lavori eseguiti la palestra risulterebbe anch'essa non agibile e sicuramente oggetto di atti di vandalismo.”

Con la nota via pec dell’11 dicembre 2019 la -OMISSIS- si è riservata ogni approfondimento in merito alla dichiarazione di inagibilità dell'edificio e, in particolare, “se tale inagibilità era verificabile sin dalla data di aggiudicazione definitiva della gara”, ma al contempo, ben potendo l'Amministrazione ai sensi dell'art. 21- quinquies della legge n. 241/1990 revocare i propri provvedimenti anche per una diversa valutazione dell'interesse pubblico originario, ha chiesto di indicare la documentazione necessaria per la liquidazione dell'indennizzo previsto da tale norma, nonché di convocare un incontro per valutare in contraddittorio le modalità di quantificazione dell'indennizzo.

L'Amministrazione ha ritenuto di non convocare alcun incontro, di non richiedere alcuna documentazione inerente alla liquidazione dell'indennizzo e, con la determinazione dirigenziale -OMISSIS-del 16.1.2020, ha revocato l'intera procedura di gara ai sensi dell'art. 21- quinquies della legge n. 241/1990. Nel provvedimento, non soltanto non è previsto alcun risarcimento dei danni, ma non è neanche prevista la liquidazione del previsto indennizzo.

Nel provvedimento impugnato si dà atto che la revoca della procedura di gara trova presupposto nella “inopportunità di dare seguito alla stipula del contratto di appalto dei lavori di cui all'oggetto, finanziati con fondi CIPE, a seguito di nuova e approfondita valutazione dell'interesse originario, anche a seguito della mancata acquisizione dell'ulteriore finanziamento di cui al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) sull'edificio scolastico in questione, al fine di evitare lo sperpero di denaro pubblico.” L'Amministrazione, pertanto, ha proceduto ad una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario e, ritenendo l'opera non più conveniente, ha revocato l'intera gara.

Nel ricorso, presumendo la citata determina -OMISSIS-del 16.1.2020 contenga un implicito diniego al risarcimento dei danni ovvero alla liquidazione dell'indennizzo (nella parte in cui si richiama il bando di gara e il disciplinare di gara), si chiede di voler accertare l'illegittimità della determina in tale parte. Sono a tal fine proposti i seguenti motivi di diritto.

Primo. Violazione dell'art. 1337 c.c. - Violazione e falsa applicazione del bando di gara - Eccesso di potere - erroneità dei presupposti - difetto di istruttoria - carenza di motivazione - illogicità e irragionevolezza manifesta.

Si sostiene che la responsabilità precontrattuale sia configurabile anche in ipotesi di legittima revoca della gara, dovendo la P.A. improntare il proprio comportamento a buona fede nelle trattative preliminari alla stipula di un contratto.

Nel caso di specie, sarebbe infatti configurabile la colpa grave se non il dolo nella condotta. L'esecuzione di lavori esclusivamente sul corpo palestra, infatti, non avrebbe determinato l'agibilità dell'edificio scolastico. Tali circostanze erano conoscibili e conosciute dalla Provincia non solo prima dell'aggiudicazione, ma addirittura prima della procedura di gara, considerato che la dichiarazione di inagibilità è risalente al 2001 e l'esecuzione di interventi di riduzione della vulnerabilità esclusivamente sulla palestra avrebbe reso agibile solo tale porzione della struttura e non anche il corpo aule.

La responsabilità sarebbe aggravata dalla circostanza che la revoca in autotutela dell'intera procedura si è verificata circa tre anni dopo l'aggiudicazione definitiva e dopo che la ricorrente ha dapprima diffidato la Provincia, poi proposto ricorso avverso il silenzio, poi presentato istanza di nomina del commissario ad acta e, infine, fatto insediare il Commissario designato.

I danni cagionati sarebbero quantificabili in euro 54.124,96.

Secondo. Violazione e falsa applicazione dell'art. 21 quinquies Legge n. 241/90 - Eccesso di potere - difetto di istruttoria - sviamento.

In via subordinata, la ricorrente chiede la condanna dell'Amministrazione alla liquidazione dell'indennizzo previsto dall'art. 21- quinquies, comma 1, ultimo periodo, della legge n. 241/1990 (“Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo”), liquidato in misura pari alla somma sopra riportata, ovvero al domandato risarcimento del danno.

Si è costituita per resistere la Provincia di Barletta Andria Trani, difendendosi con documenti e memorie.

All’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

Il ricorso va accolto nei termini seguenti.

Il primo motivo di ricorso va disatteso, in quanto non è stata irragionevole la scelta dell’Amministrazione provinciale di tentare di abbinare al finanziamento CIPE relativo alla palestra, già accordato, anche il finanziamento PON/FESR 2014-2020 con la finalità di recuperare tutto l’edificio scolastico.

I tre anni circa passati tra aggiudicazione hanno trovato giustificazione nel tentativo di accedere al fondo FESR per recuperare non solo la palestra, ma anche l’intero edificio scolastico. Il fatto che non sia stato possibile percepire anche il secondo contributo non è addebitabile a colpa della Provincia. L’intervento sulla palestra costituiva un primo lotto funzionale autonomo, finanziato e cantierabile, che l’Ente ha appaltato per non perdere le risorse CIPE già assegnate. A questo si sarebbe dovuto aggiungere il secondo intervento finanziario, che tuttavia, per effetto del carattere concorrenziale del bando FESR, non si è concretizzato.

La complessa vicenda che ne è scaturita elide la configurabilità della colpa grave da parte della Provincia, né si può sostenere che l’Ente abbia agito con finalità dolose, ossia con l’intento di procurare un danno alla parte ricorrente. Non è infatti configurabile alcun vantaggio in capo all’Ente derivante dal nocumento agli interessi della società.

Il secondo motivo di doglianza, proposto in subordine, viceversa, va condiviso.

Ai sensi dell’art. 21- quinquies, comma. 1, della legge n. 241/1990, è nella facoltà della P.A. di effettuare una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario e di revocare il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole (salvo che per le autorizzazioni o per le attribuzioni di vantaggi economici, qui non in rilievo). Tuttavia se tale revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo legale di provvedere al loro indennizzo.

Nella specie, la parte ricorrente era stata destinataria dell’aggiudicazione definitiva di una commessa, a cui però, come visto, non era seguita la stipula del contratto. Il pregiudizio cagionato dalla revoca consiste nella perdita della possibilità di realizzare la commessa, con effetti negativi sul curriculum dell’impresa e sul suo conto economico, che non ha potuto incamerare il profitto ritraibile dall’esecuzione dei lavori.

Deve ribadirsi che “per costante giurisprudenza (tra le tante, Cons. Stato, V, 21 aprile 2016, n. 1600), l’indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 non spetta in caso di revoca di atti ad effetti instabili od interinali (quale è l’aggiudicazione provvisoria), ma solamente in caso di revoca di atti definitivamente attributivi di vantaggi, e dunque ad effetti durevoli (id est, aggiudicazione definitiva) (Consiglio di Stato, sezione quinta, 21 maggio 2018, n. 3025)” (T.A.R. per la Puglia, sez. I, 24/9/2024, n. 1000, non appellata).

Va, quindi, accertato l’illegittimo diniego dell’indennizzo ex lege previsto, che non può essere escluso dalle previsioni del bando di gara, che al punto VI.3, lettera u), prevedeva che “l’Ente si riserva il diritto di annullare la gara [...] o di non procedere all’aggiudicazione, in qualsiasi momento a suo insindacabile giudizio, senza che i concorrenti possano avanzare pretese di qualsiasi genere”. Tale effetto preclusivo non discende neppure dal disciplinare di gara, che pure stabiliva che “la stazione appaltante si riserva di differire, spostare o revocare il presente procedimento di gara, senza alcun diritto dei concorrenti a rimborso spese o quant’altro”.

Infatti, il bando e il disciplinare si riferiscono all’annullamento o alla revoca della gara, non alla revoca dell’aggiudicazione, che è ciò che specificamente causa l’obbligo di indennizzo.

Quanto alla quantificazione dell’indennizzo, tuttavia, non può essere condivisa la liquidazione effettuata da parte ricorrente, che la fa coincidere con il danno quantificato ai fini della domanda risarcitoria. Come noto, il risarcimento è dovuto per atti illeciti e mira a reintegrare integralmente il patrimonio leso. L'indennizzo compensa, invece, un pregiudizio derivante da atti leciti, previsti (in questo caso) dalla legge, senza colpa del danneggiante.

Il Collegio ritiene equo liquidare l’indennizzo (commisurato alle spese sostenute per la partecipazione alla gara, dichiarate in € 7.162,71, cfr. pag. 20 del ricorso) in euro 10.000,00 (diecimila/00), già comprensivi di interessi e rivalutazione.

Saranno dovuti, altresì, gli interessi legali calcolati su tale somma, dalla data della sentenza al soddisfo.

In conclusione nei termini esposti il ricorso va accolto.

Le spese seguono la soccombenza con liquidazione nel dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi in motivazione e per l’effetto, accertato l’illegittimo diniego della corresponsione dell’indennizzo ex art. 21- quinquies della legge n. 241/1990, condanna l’Amministrazione resistente al pagamento di tale indennità a favore della società ricorrente, quantificata in euro 10.000,00 (diecimila/00) già comprensiva di rivalutazione e interessi. Saranno dovuti, altresì, gli interessi legali calcolati su tale somma, dalla data della sentenza al soddisfo.

Condanna la Provincia di Barletta-Andria-Trani al pagamento delle spese di lite a favore di parte ricorrente quantificate in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori e rimborso del contributo unificato se e in quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

US AD, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

AB LF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB LF	US AD

IL SEGRETARIO