Pubblicato il 25/02/2026

N. 00366/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00333/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 333 del 2024, proposto da
Autorità di Bacino Distrettuale Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

contro

Comune di Cervinara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Balletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

all’esecuzione dell’Accordo di programma ex art. 15 della l. n. 241/1990, stipulato il 19 ottobre 2010.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cervinara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il dott. DO Di OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale (in appresso, Autorità di Bacino) agiva per la condanna del Comune di Cervinara all’esecuzione dell’Accordo di programma ex art. 15 della l. n. 241/1990, stipulato il 19 ottobre 2010 tra quest’ultimo e l’ex Autorità di Bacino dei Fiumi Liri – AN e RN per la “definizione di una strategia comune per la mitigazione del rischio idrogeologico ed il governo del territorio”, nonché al pagamento della somma di € 145.000,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria fino all’effettivo soddisfo.

2. Ad illustrazione e supporto dell’azione proposta, deduceva, in sintesi:

- di aver completato entro il 31 marzo 2014 tutte le attività previste dall’Accordo di programma e di aver, quindi, trasmesso, con nota in pari data, prot. n. 2866, gli elaborati di studio e di piano approvati dal proprio Comitato Istituzionale nella seduta del 24 luglio 2013 nonché gli elaborati geologici necessari alla redazione del Piano urbanistico comunale (PUC);

- di aver adottato, giusta delibera del proprio Comitato Istituzionale n. 2 del 3 luglio 2014 e previo parere favorevole espresso il 14 marzo 2014 dalla Conferenza Programmatica della Regione Campania, la "Variante al Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico – Rischio di frana relativamente al comune di Cervinara";

- che il Comune di Cervinara aveva corrisposto, in esecuzione dell’Accordo di programma, la somma di € 570.000,00;

- che, nonostante le diffide del 28 giugno 2013, prot. n. 5059, del 20 ottobre 2014, prot. n. 7841, del 31 marzo 2021, prot. n. 9002,e del 27 aprile 2021, prot. n. 11774, il medesimo ente locale risultava obbligato a versare ancora la residua somma di € 145.000,00.

3. Costituitosi in resistenza, l’intimato Comune di Cervinara eccepiva il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione a proporlo in capo all’Autorità di Bacino, nonché l’infondatezza dell’azionata pretesa creditoria, siccome concernente il rimborso di voci di spesa non contemplate dal paragrafo 8 del Disciplinare tecnico allegato all’Accordo di programma del 19 ottobre 2010.

4. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, la causa era trattenuta in decisione.

5. Venendo ora a scrutinare il ricorso, va ripudiata la sollevata eccezione di difetto giurisdizione dell’adito giudice amministrativo sulla presente controversia.

In argomento, giova rammentare che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, cod. proc. amm., «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo … le controversie in materia di … formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni».

E che, come statuito da Cass. civ., sez. un., 5 giugno 2024, n. 15673, «"si fonda, secondo la formulazione della stessa norma, sul consenso unanime delle amministrazioni interessate per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, ed ha la finalità di assicurare il coordinamento delle azioni, nonché di determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento". Si tratta, dunque, di uno strumento che "si sostanzia in un provvedimento amministrativo adottato dalle amministrazioni pubbliche e dai soggetti pubblici che vi partecipano - con esclusione quindi dei privati eventualmente coinvolti nella sua attuazione - al fine di assicurare l'azione integrata e coordinata di più amministrazioni per la realizzazione di un programma comune e determina nei soggetti destinatari e comunque interessati all'attuazione dell'accordo l'insorgere di un interesse legittimo per la tutela delle loro posizioni soggettive eventualmente lese dal cattivo uso del potere pubblicistico nei loro confronti" (Cass. civ., sez. un., 14 giugno 2005, n. 12725, in motivazione, ove i richiami a Cass. civ., sez. un., 4 gennaio 1995, n. 91, Cass. civ., sez. un., 3 marzo 1994, n. 2084 e a Cass. civ., sez. un., 9 luglio 1992, n. 8392). Dopo aver precisato che il rapporto tra tale fattispecie e quella delineata dall'art. 15 della L. n. 241 del 1990, che regola gli accordi tra pubbliche amministrazioni, si delinea come un rapporto di genere a specie, configurando quest'ultima disposizione un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all'accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo, le Sezioni Unite hanno precisato che, per effetto dell'espresso richiamo contenuto nel secondo comma del cit. art. 15, all'accordo ivi disciplinato è applicabile l'art. 11 della stessa legge (poi modificato dall'art. 7 della l. n. 15 del 2005), il quale dispone, al quinto comma, che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, "così delineando un'ipotesi di giurisdizione esclusiva di detto giudice correlata non ad una determinata materia, ma ad una specifica tipologia di atto, qualunque sia la materia che ne costituisce oggetto"; le stesse Sezioni Unite hanno richiamato, sul punto, la pregressa giurisprudenza, per la quale la nominata disposizione "nel presupposto che attraverso l'accordo l'amministrazione esercita una funzione pubblica, individua il criterio di attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell'accordo, così attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell'ambito dell'accordo" (Cass. civ., sez. un., 14 giugno 2005, n. 12725, cit., in motivazione; ivi ulteriori richiami alla giurisprudenza delle Sezioni Unite, tra cui Cass. civ., sez. un., 17 gennaio 2005, n. 732, Cass. civ., sez. un., 10 dicembre 2001, n. 15608 e Cass. civ., sez. un., 12 marzo 2001, n. 105). Il medesimo ordine di considerazioni è spendibile con riguardo alla disciplina odierna sul riparto di giurisdizione, la quale, per quanto qui interessa, riproduce quella di cui all'abrogato art. 11, comma 5, L. n. 241 del 1990: difatti, il cit. art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., al pari della norma che l'ha preceduta, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo "le controversie in materia di (...) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo". E queste Sezioni Unite, nel quadro della nuova disciplina, hanno dato giustamente continuità all'insegnamento di Cass. civ., sez. un., 14 giugno 2005, n. 12725 (cfr.: Cass. civ., sez. un., 29 luglio 2013 n. 18192; Cass. civ., sez. un., 7 gennaio 2016, n. 64 …; sul tema della richiamata giurisdizione esclusiva, più di recente: Cass. civ., sez. un., 5 febbraio 2021 n. 2738, in motivazione; Cass. civ., sez. un., 5 dicembre 2023 n. 33944 …)».

Sulla medesima linea risulta attestarsi TAR Lazio, Roma, sez. II, 20 settembre 2017, n. 9847, secondo cui «anche la domanda di risarcimento dei danni per l'inadempimento degli obblighi derivanti da un accordo di programma attiene alla fase di esecuzione dell'accordo e appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass., sez. un., sentenza 7 gennaio 2016, n. 64)».

Tanto chiarito, è innegabile che la presente controversia attiene ad una questione di esecuzione dell’Accordo di programma del 19 ottobre 2010, avente per oggetto il lamentato inadempimento, da parte dell’ente locale, dell’obbligo di finanziamento delle attività di studio, di indagine e di modellazione (topografiche, geologiche, geomorfologiche, geotecniche, idrauliche, idrologiche, idrogeologiche e urbanistiche) svolte dall’Autorità di Bacino nel territorio comunale di Cervinara e che, in base all’eccezione di merito sollevata dall’amministrazione resistente, il thema decidendum perimetrato dalle parti incorpora una questione di interpretazione e di corretta applicazione di una clausola dell’Accordo di programma (e cioè, precisamente, del paragrafo 8 del Disciplinare tecnico ad esso allegato).

Per declinare la giurisdizione esclusiva dell’adito amministrativo, non è, pertanto, invocabile la sentenza n. 305 del 6 febbraio 2023, pronunciata da questa Sezione e richiamata dal Comune di Cervinara: tale decisione si riferiva, infatti, ad una controversia in cui «non risultano contestazioni in essere tra le parti che ineriscano alla materia della “esecuzione dell’accordo”, ex art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., in quanto nessuna doglianza si fonda sulla applicabilità o meno ovvero sulla corretta esegesi di alcuna disposizione statutaria» (cfr. anche sent. n. 1208 del 24 maggio 2023, concernente un caso analogo).

6. Neppure accreditabile è la sollevata eccezione di difetto di legittimazione attiva della proponente Autorità di Bacino, in quanto amministrazione diversa rispetto a quella (Autorità di Bacino dei Fiumi Liri – AN e RN) stipulante l’Accordo di programma del 19 ottobre 2010.

L’evoluzione istituzionale in appresso compendiata sta, infatti, a indicare un fenomeno di successione tra enti, dove l’uno è subentrato nella titolarità delle situazioni attive e passive dell’altro e, quindi, anche nella legittimazione a tutelare le stesse in giudizio.

In particolare:

- l’Autorità di Bacino dei Fiumi Liri – AN e RN è stata istituita in virtù dell'art. 13 della l. n. 183/1989, nonché del d.p.c.m. 10 agosto 1989, quale autorità addetta alla gestione del bacino idrografico degli omonimi fiumi (Liri – AN e RN), suddiviso fra 450 Comuni appartenenti ad Abruzzo, Campania, Lazio, Molise, Puglia;

- col d.lgs. n. 152/2006 sono state soppresse le Autorità di Bacino di cui alla l. n. 183/1989 e sono state istituite, in ciascun distretto idrografico, le Autorità di Bacino Distrettuali;

- ai sensi dell'art. 64, comma 1, del citato d.lgs. n. 152/2006, come modificato dall'art. 51, comma 5, della l. n. 221/2015, il territorio nazionale è stato ripartito in 7 distretti idrografici, tra cui quello dell'Appennino Meridionale, comprendente i bacini idrografici nazionali Liri – AN e RN, i bacini interregionali Sele, Sinni e Noce, Bradano, Saccione, Fortore e Biferno, Ofanto, Lao, Trigno ed i bacini regionali della Campania, della Puglia, della Basilicata, della Calabria, del Molise;

- le Autorità di Bacino Distrettuali, dalla data di entrata in vigore del d.m. n. 294/2016, a

seguito della soppressione delle Autorità di Bacino Nazionali, Interregionali e Regionali, esercitano le funzioni e i compiti in materia di difesa del suolo, tutela delle acque e gestione delle risorse idriche previsti in capo alle stesse dalla normativa vigente nonché ogni altra funzione attribuita dalla legge o dai regolamenti;

- col d.p.c.m. 4 aprile 2018 – emanato ai sensi dell'art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 – è stata data definitiva operatività al processo di riordino delle funzioni in materia di difesa del suolo e di tutela delle acque.

7. Nel merito, il ricorso si rivela fondato.

Non è, infatti, contestata da parte resistente la dedotta circostanza che il Comune di Cervinara non ha versato all’Autorità di Bacino l’importo di € 145.000,00, rendicontato a titolo di rimborso dei costi di redazione degli elaborati di studio e di pianificazione, nonché degli elaborati geologici necessari alla redazione del PUC, nell’ambito della “definizione di una strategia comune per la mitigazione del rischio idrogeologico ed il governo del territorio”, divisata con l’Accordo di programma del 19 ottobre 2010.

Né vale addurre in contrario l’argomento – propugnato dalla difesa civica – secondo cui la somma richiesta dalla ricorrente non sarebbe rimborsabile, afferendo a voci di spesa (spese legali, incentivi al personale interno, spese varie) non contemplate dal paragrafo 8 del Disciplinare tecnico allegato all’Accordo di programma.

Ed invero, le voci di spesa contestate dall’amministrazione resistente risultano riconducibili, in quanto strumentali e connesse, alle attività di catalogazione ed analisi dei dati, di indagine e modellazione, di riperimetrazione a scala, di programmazione dell’elaborazione del Piano di protezione civile comunale, contemplate dal citato paragrafo 8 del Disciplinare tecnico allegato all’Accordo di programma. In particolare: - gli incarichi di consulenza legale sono da considerarsi pertinenti rispetto alle previste indagini urbanistiche; - gli incentivi al personale interno e le spese varie sono da considerarsi immanenti ai costi di redazione degli elaborati tecnici.

8. In conclusione, stante la sua ravvisata fondatezza va accolto, con conseguente condanna del Comune di Cervinara al pagamento, in favore dell’Autorità di Bacino, della somma di € 145.000,00, oltre interessi legali a decorrere dalla proposizione della domanda sino all’effettivo soddisfo, eventualmente incrementati del maggior importo spettante a titolo di rivalutazione monetaria.

9. Quanto alle spese di lite, la natura pubblica di entrambe le parti contendenti ne giustifica l’integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, condanna il Comune di Cervinara al pagamento, in favore dell’Autorità di Bacino, della somma di € 145.000,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria (nella misura in eventuale esubero rispetto ai primi) a decorrere dalla proposizione della domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER SS, Presidente

DO Di OL, Consigliere, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO Di OL	ER SS

IL SEGRETARIO