Pubblicato il 12/02/2026

N. 00381/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00431/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 431 del 2024, proposto da
IA AR, rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuele Ghiotto, Giuseppe Giacon, Nicola Maragna, Eleonora Spiri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Avepa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del dirigente AVEPA prot. n. 9636/2024 del 22.01.2024 avente a oggetto “ Legge 234/2021 e decreto ministeriale n. 193915/2023 Intervento a sostegno delle imprese avicole che hanno subito danni indiretti dall'applicazione di misure sanitarie per il controllo dei virus dell'influenza aviaria. Domanda n. 5547866 – LU NC - CUAA [...] ”;

di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o comunque collegato e anche conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avepa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. SI ZA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il sig. IA AR gestisce un allevamento avicolo di tacchini nel Comune di Zimella, operante all'interno dell'area omogenea di accasamento n. 49, un sistema regionale che impone la sincronizzazione dei cicli produttivi e lo svuotamento simultaneo degli allevamenti della stessa area.

A causa dei focolai verificatisi nel Veneto, l'allevamento AR è rimasto fermo dal 1° gennaio al 28 giugno 2022. Sebbene le restrizioni sanitarie formali (ZUR) fossero state revocate dal Ministero della Salute il 30 aprile 2022, l'azienda ricorrente non ha potuto accasare nel mese di maggio per effetto dell'organizzazione dell'area omogenea: un altro allevamento della stessa area aveva già accasato in deroga il 1° marzo 2022, impedendo il rispetto della condizione, tecnicamente necessaria, dello svuotamento simultaneo.

Il ricorrente ha presentato quindi domanda n. 5547866 per il riconoscimento dell'indennizzo per danni indiretti, previsto dalla L. 234/2021 e regolato dal D.M. 193915/2023, chiedendo la copertura dell'intero periodo 1° gennaio - 31 maggio 2022.

AVEPA, all'esito dell'istruttoria, ha ritenuto indennizzabile soltanto il periodo fino al 30 aprile 2022, sostenendo che il danno indiretto potesse essere riconosciuto solo per il periodo di vigenza delle restrizioni sanitarie, ed ha adottato il decreto n. 9636/2024.

Ciò precisato, con il ricorso introduttivo del presente giudizio il ricorrente ha censurato la determinazione dell'AVEPA lamentando:

1. la violazione dell'art. 1 del D.M. 193915/2023 ed il travisamento del concetto di " periodo indennizzabile " in quanto la norma individua come periodo massimo di riferimento il 31 maggio 2022, senza collegare l'indennizzabilità alla sola durata formale delle restrizioni sanitarie;

2. il vizio di eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza in quanto AVEPA ha preteso che il ricorrente presentasse una " richiesta formale di accasamento " a maggio 2022, pur essendo tecnicamente impossibile procedere all'accasamento a causa della situazione dell'area omogenea;

3. la violazione dell'art. 10 bis L. 241/1990 in quanto le osservazioni del ricorrente al preavviso di rigetto non sarebbero state adeguatamente valutate nel provvedimento finale.

AVEPA si è costituita opponendosi all'accoglimento del ricorso.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 ed ivi trattenuta in decisione.

Il primo motivo di ricorso è fondato.

Il D.M. 193915/2023, attuativo dell'indennizzo per i danni indiretti derivanti dall'epidemia di influenza aviaria 2021-2022, individua come porzione temporale entro cui devono collocarsi i pregiudizi risarcibili il periodo dal 1° gennaio al 31 maggio 2022, senza operare alcuna distinzione tra danni subiti durante la vigenza formale delle misure sanitarie (ZUR) e danni che, pur verificatisi successivamente alla loro revoca, risultino causalmente riconducibili agli effetti dell'epidemia e alla peculiare organizzazione tecnicoproduttiva del settore avicolo.

La norma, nel fissare il 31 maggio 2022 quale limite massimo del periodo indennizzabile, non introduce alcun collegamento necessario tra la durata formale delle Zone Ulteriori di Restrizione - revocate il 30 aprile 2022 - e l'estensione del periodo indennizzabile. Il decreto non afferma che i danni indiretti siano riconoscibili soltanto sino alla permanenza delle ZUR, né subordina l'indennizzabilità al mantenimento di un divieto sanitario attuale. L'indicazione del 31 maggio non si presenta come una data " elastica " da modulare automaticamente sulla base dell'effettiva durata delle restrizioni, bensì come un confine oggettivo e predeterminato fissato dal legislatore per ricomprendere anche le conseguenze differite e persistenti dell'epidemia nei comparti produttivi più strutturati.

L'interpretazione prospettata da AVEPA - che circoscrive l'indennizzo al solo periodo di vigenza delle restrizioni sanitarie - si traduce, pertanto, in una lettura riduttiva e non conforme alla ratio della disciplina. Questa, infatti, è volta non soltanto a compensare l'impatto diretto dei divieti sanitari, ma anche il più ampio blocco funzionale della filiera, determinato dall'eccezionalità dell'evento epidemico e dalle misure emergenziali adottate per contenerlo.

Ed è proprio nel settore avicolo, e segnatamente nel sistema delle aree omogenee di accasamento, che tale fenomeno si manifesta con maggiore evidenza. In tali contesti, la possibilità di riprendere l'attività produttiva non è rimessa alla sola cessazione dei divieti formali, ma richiede la sincronizzazione dei cicli di allevamento e il rispetto del principio dello svuotamento simultaneo, elementi strutturalmente connessi alle esigenze di biosicurezza e al funzionamento della filiera. Ne consegue che la fine delle ZUR non determina automaticamente la possibilità per l'allevatore di procedere a un accasamento immediato.

Nel caso di specie, risulta documentalmente provato che:

l'allevamento del ricorrente ricade nell'area omogenea 49, soggetta al regime di sincronizzazione;

nell'area, un altro allevamento ha accasato in deroga il 1° marzo 2022, in costanza dell'emergenza;

tale accasamento derogatorio ha determinato un inevitabile sfasamento tra i cicli produttivi degli allevamenti dell'area;

la ricostituzione della sincronia - condizione tecnica imprescindibile per la ripresa dell'attività - non era, per ragioni obiettive, possibile nel mese di maggio 2022.

L'impossibilità di accasare nel mese di maggio non derivava da una mera difficoltà organizzativa o da carenza di materia prima, ma era determinata dal permanere di specifiche restrizioni sanitarie di carattere regionale. In particolare, la DGRV n. 623/2020, recante " Influenza aviaria. Misure di prevenzione e controllo in Regione del Veneto ", stabiliva espressamente che gli accasamenti nelle aree omogenee dovessero avvenire in modo sincrono e che dovesse essere garantito lo svuotamento completo dell'area contestualmente. Tale provvedimento, avente natura sanitaria e finalizzato alla prevenzione della diffusione dell'influenza aviaria, imponeva vincoli tecnici inderogabili che, nel caso di specie, rendevano giuridicamente impossibile l'accasamento fino alla conclusione del ciclo produttivo dell'allevamento n. 004VR001, già autorizzato in deroga il 1° marzo 2022.

Come risulta dalla documentazione prodotta, e segnatamente dalla comunicazione dell'AULSS 9 Scaligera, l'allevamento del ricorrente " non ha accasato a partire dall'entrata in vigore del dispositivo stesso in quanto un altro allevamento di tacchini da ingrasso con cod. aziendale 004VR001 ricadente nella stessa area omogenea (area n. 49), aveva già accasato in data 01/03/2022 con autorizzazione ministeriale ". Tale circostanza è stata ulteriormente confermata nel 2023, quando il ricorrente, presentando formale istanza di accasamento alla Regione Veneto, ha ricevuto il seguente riscontro: " rilevato che l’allevamento 098VR031 è attualmente impossibilitato ad accasare in quanto “bloccato” (ai fini della sincronizzazione delle tempistiche intra area 49) dagli allevamenti cod. 004VR001 e 092VR017, che hanno già accasato da oltre un mese, si rappresenta che l’accasamento dell’allevamento 098VR031 potrà avvenire non prima della conclusione del ciclo dei due suddetti allevamenti, che attualmente sono pieni ".

A ciò si aggiunge che, nelle immediate vicinanze dell'allevamento del ricorrente (a 50 metri), era presente un focolaio di aviaria (Az. Agr. De Marchi IG e AG NA), circostanza che di per sé avrebbe impedito qualsiasi accasamento in deroga. Il Dispositivo dirigenziale del Ministero della Salute del 31/03/2022 prot. 8464 stabiliva infatti che l'accasamento fosse possibile solo in assenza di altri allevamenti delle medesime categorie nel raggio di 1.100 metri. Nel caso di specie, oltre al focolaio a 50 metri, erano presenti nella medesima area omogenea n. 2 allevamenti di tacchini a 400 metri, n. 1 macello avicolo a 1.050 metri, n. 1 allevamento di polli a 300 metri e n. 1 allevamento di galline a 950 metri, circostanze tutte ostative alla concessione di una deroga.

Il mese di maggio non costituisce dunque un periodo di " inattività libera " dell'azienda né un'interruzione imputabile a scelte organizzative del ricorrente, ma rappresenta l'effetto immediato e diretto di una deroga emergenziale resa necessaria dall'epidemia e concessa ad altro operatore dell'area. Tale deroga, pur formalmente legittima, ha prodotto un effetto vincolante sugli altri allevamenti, comprimendone la possibilità di accasamento in modo non superabile mediante iniziative individuali.

In questo quadro, risulta evidente che la situazione di ritardo nell'accasamento non è riconducibile a condotte materialmente imputabili all'allevatore (es.: mancata presentazione di tempestive istanze di deroga, ritardi organizzativi interni). Qui, al contrario, il ricorrente non avrebbe potuto accasare neppure mediante istanza formale, poiché la sincronia dell'area era stata compromessa da un evento eccezionale connesso all'epidemia, sul quale egli non aveva alcuna possibilità di intervento. Del resto, esigere dal ricorrente la presentazione di una formale istanza di accasamento - come prospettato da AVEPA - quando era oggettivamente certo, per le ragioni sopra esposte, che tale richiesta non avrebbe potuto essere accolta in virtù delle disposizioni normative vigenti, si tradurrebbe in una pretesa meramente formalistica, contraria ai principi di buon andamento dell'attività amministrativa e del giusto procedimento.

La protrazione dell'impossibilità di accasare sino al 31 maggio 2022 costituisce, dunque, una diretta conseguenza dell'emergenza aviaria e delle sue modalità di gestione, perfettamente aderente alla nozione di " danno indiretto " che il D.M. 193915/2023 intende compensare. Ne deriva che l'interpretazione restrittiva adottata da AVEPA, limitata al solo periodo di vigenza formale delle ZUR, risulta in contrasto con la lettera, la finalità e la struttura della disciplina, la quale include nel periodo indennizzabile anche i pregiudizi riconducibili agli effetti tecnici differiti dell'epidemia.

Risulta quindi erronea la tesi di AVEPA secondo cui, a seguito della revoca delle ZUR il 30 aprile 2022, non vi sarebbe stato alcun provvedimento sanitario restrittivo che avrebbe precluso l'accasamento. Al contrario, come dimostrato, la DGRV n. 623/2020 - provvedimento di natura eminentemente sanitaria, emanato proprio per la prevenzione e il controllo dell'influenza aviaria - continuava a produrre effetti vincolanti, impedendo oggettivamente l'accasamento fino alla conclusione del ciclo produttivo dell'allevamento già autorizzato nella medesima area omogenea.

La fondatezza del primo motivo di ricorso risulta, di per sé sola, dirimente ai fini dell'esito del giudizio. In effetti, l'erronea delimitazione del periodo indennizzabile - come sopra accertata - incide sul presupposto stesso dell'atto impugnato, determinandone la illegittimità. Per tale ragione, l'esame delle ulteriori censure dedotte dal ricorrente risulta superfluo, trattandosi di doglianze che non potrebbero comunque condurre a un risultato più favorevole di quello che già consegue dall'accoglimento del primo motivo di ricorso.

Le spese, eccezionalmente, vanno compensate, attesa la peculiarità della controversia e la novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida RA, Presidente

SI ZA, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI ZA	Ida RA

IL SEGRETARIO