Pubblicato il 04/05/2026

N. 08141/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04103/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4103 del 2026, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Cignitti, Raffaella Diana Di Tarsia Di Belmonte, Rosario Siciliano, Federico Nespega, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fondazione Enpaia – Ente Nazionale di Previdenza per gli Addetti e gli Impiegati in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bernardo Giorgio Mattarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ermoli Società Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avv. Valentina Matricardi;
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Patricelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Jdl S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Columba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera del Consiglio di Amministrazione della Fondazione PA n. 72/2025 del 21 ottobre 2025, avente ad oggetto l'approvazione della dismissione in blocco del compendio immobiliare sito in Roma, Via Gaetano Ermoli 18;

nonché, ove occorra:

della perizia di stima Kroll del 24 giugno 2025, richiamata nella delibera impugnata;

delle offerte della Cooperativa Ermoli del 31 luglio 2025 e del 16 settembre 2025;

della comunicazione della Cooperativa Ermoli del 02.02.2026 e dei relativi allegati (ivi incluso l’Allegato A – atto di manifestazione della volontà di acquisto e la tabella prezzi);

delle Linee Guida per l’alienazione degli immobili (delibera n. 66/2023);

della delibera n. 74 del 30 ottobre 2024 (Piano Triennale 2025-2027);

della delibera n. 28 del 9 aprile 2025 (affidamento perizia Kroll);

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusi gli avvisi PA del 21 marzo 2023, 22 novembre 2024, 29 ottobre 2025, 23 ottobre 2025, 1° dicembre 2025 e 16 dicembre 2025, ove lesivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, della Fondazione Enpaia, di Jdl S.r.l. e della Ermoli Società Cooperativa a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa DA SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. La Fondazione PA – Ente Nazionale di Previdenza per gli Addetti e gli Impiegati in Agricoltura – (d’ora in poi, per brevità, PA ) risulta proprietaria del complesso immobiliare ad uso residenziale sito in Roma, Via Gaetano Ermoli n. 18, acquistato nel 1988 dalla società FINVEST S.p.A. per un importo complessivo di € 10.186.326,50. L'edificio è composto da 156 appartamenti, 156 cantine, 74 posti auto coperti e 84 scoperti; attualmente risultano locati 106 appartamenti.

2. Con avviso del 21 marzo 2023 la Fondazione comunicava agli inquilini dello stabile che il compendio immobiliare non era inserito tra gli immobili di prevista alienazione di cui al Piano Triennale di Investimento 2023-2025.

3. Con delibera n. 75 del 30 ottobre 2024 il Consiglio di Amministrazione di PA approvava il Piano Triennale di Dismissione 2025-2027, includendovi anche tale compendio. Dell'adozione di tale piano veniva data comunicazione agli inquilini mediante plurimi avvisi affissi in portineria, tra cui quelli del 22 novembre 2024, del 29 ottobre 2025, del 1° dicembre 2025 e del 16 dicembre 2025. L'avviso del 29 ottobre 2025, in particolare, richiamava espressamente la delibera n. 72/2025 e dava notizia della decisione di vendere in blocco il compendio alla Cooperativa Ermoli a r.l.

4. Gli inquilini del compendio avevano nel frattempo costituito, nel luglio 2024, la Ermoli Società Cooperativa a r.l., al fine di acquisire la proprietà dell'immobile secondo le modalità previste dall'art. 10 delle Linee Guida per l'alienazione adottate da PA con delibera n. 66 del 31 ottobre 2023. La Cooperativa presentava due offerte, rispettivamente il 31 luglio 2025 e il 16 settembre 2025, entrambe per l'importo di € 19.000.000,00.

5. Con la delibera n. 72 del 21 ottobre 2025, oggetto di gravame in questa sede, il Consiglio di Amministrazione di PA accettava l'offerta della Cooperativa per € 19.000.000,00.

6. Con comunicazione del 2 febbraio 2026 la Cooperativa Ermoli a r.l. trasmetteva agli inquilini le condizioni per l'acquisto delle singole unità, fissando il termine essenziale del 27 febbraio 2026 per la manifestazione della volontà di acquisto.

7. Con ricorso notificato in data 1° aprile 2026 i ricorrenti, inquilini non aderenti alla Cooperativa, gravavano la delibera n. 72/2025 e gli atti connessi, deducendo sei motivi di diritto e formulando istanza cautelare.

8. In data 14 aprile 2026 due ricorrenti -OMISSIS- rinunciavano al ricorso, avendo aderito alla Cooperativa.

9. PA, Ermoli Società Cooperativa a r.l. e JDL S.r.l. si costituivano in giudizio e depositavano memorie difensive, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività del ricorso, la carenza di interesse e di legittimazione attiva, nonché l'infondatezza nel merito di tutte le censure.

10. All’udienza camerale del 29 aprile 2026 il Collegio, ritenuta la sussistenza dei presupposti per la definizione in forma semplificata ai sensi dell'art. 60, comma 1, c.p.a. e la non necessità di ulteriori approfondimenti istruttori, ha trattenuto la causa in decisione, previo avviso alle parti.

11. Le eccezioni di difetto di giurisdizione sollevate dalle parti resistenti e controinteressate sono fondate e assorbenti. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Occorre premettere che la Fondazione PA, originariamente ente di previdenza pubblico, è stata trasformata in ente previdenziale privatizzato ai sensi del d.lgs. n. 509 del 1994, con effetto dalla delibera fondativa del 23 giugno 1995. A seguito di tale trasformazione, essa è divenuta persona giuridica di diritto privato, ancorché sottoposta a forme di vigilanza pubblica (Ministero del Lavoro, MEF, Corte dei Conti, COVIP). Il patrimonio immobiliare di proprietà della Fondazione va, pertanto, qualificato come bene privato e non come bene pubblico in senso proprio.

12. Questa conclusione trova puntuale conferma nell’orientamento giurisprudenziale di questo Tribunale (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. III, 9 gennaio 2020, n. 156, resa in fattispecie analoga, relativa a una dismissione immobiliare di Inarcassa – ente del medesimo genus – in favore di un fondo comune di investimento), secondo cui la natura privatistica dell'ente previdenziale si riflette sulla qualificazione dei beni di sua appartenenza come beni privati, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine agli atti di dismissione del relativo patrimonio.

Né tale conclusione è scalfita dalla prospettazione dei ricorrenti secondo cui gli atti impugnati si collocano nella 'fase procedimentale' dell'alienazione, connotata dall'esercizio di poteri discrezionali.

Come chiarito dalla Corte di cassazione, Sezioni Unite, con la sentenza 5 marzo 2010, n. 5288, il criterio di riparto della giurisdizione in materia di dismissioni immobiliari pubbliche (art. 119, comma 1, lett. c), c.p.a.) fa riferimento alla fase propriamente 'amministrativa' in cui l'ente opera in posizione di supremazia, e non già agli aspetti privatistici del rapporto contrattuale di vendita. Nel caso di specie, tuttavia, anche la fase deliberativa è ascrivibile alla capacità di diritto privato della Fondazione, che ha agito iure privatorum nella gestione del proprio patrimonio immobiliare.

13. Sotto un distinto e concorrente profilo, va rilevato che la posizione giuridica soggettiva della cui tutela i ricorrenti si fanno portatori non è un interesse legittimo, bensì un diritto soggettivo: il (preteso) diritto a permanere nell'unità abitativa condotta in locazione sino alla naturale scadenza del contratto, nonché – conseguentemente – a non subire modificazioni del soggetto locatore. Tale posizione deriva in via esclusiva dal rapporto contrattuale di locazione e non dall'esercizio di prerogative pubblicistiche da parte della Fondazione.

Il petitum sostanziale attiene, pertanto, alla tutela di un diritto soggettivo, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario.

Va aggiunto che la giurisdizione del giudice amministrativo non sussisterebbe neppure con riferimento a una serie di atti espressamente impugnati dai ricorrenti, i quali sono privi di qualsiasi carattere provvedimentale: la perizia KROLL del 24 giugno 2025, le offerte della Cooperativa del 31 luglio e del 16 settembre 2025, la comunicazione della Cooperativa del 2 febbraio 2026 e i relativi allegati.

Tali atti sono mere dichiarazioni di volontà e proposte negoziali di soggetti privati, collocate nella fisiologica dinamica contrattuale, e come tali sottratti al sindacato giurisdizionale amministrativo.

14. In conclusione, deve dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell'art. 11, comma 2, del c.p.a., con rimessione al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

Il carattere assorbente di tale rilievo esime il Collegio dall'esame delle ulteriori eccezioni, in primis l’ulteriore questione di irricevibilità del ricorso per tardività della notifica, nonché dei motivi di merito.

15. Le spese di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in virtù della novità della questione trattata e della definizione in rito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, preso atto della rinuncia da parte della-OMISSIS-, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell'art. 11, comma 2, d.lgs. n. 104 del 2010.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR OI, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

DA SC, Primo Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
DA SC	AR OI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.