Pubblicato il 17/03/2026

N. 01284/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00737/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 737 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Impresa SA CA & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Invernizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Assunta Banza, Stefano Fabrizio Boeche, Paola Giovanna Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Valaguzza, Eugenio Pizzaghi, Marco Zambetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione del Consiglio comunale (“d.C.c”) 21.2.2022 n. 9, di “approvazione del piano finanziario relativo alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani” per il periodo regolatorio “2022/2025” pubblicata nell'albo pretorio dal 25.2.2022 (ibidem, p. 12), oltre a ogni altro provvedimento a essa presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi gli allegati alla d.C.c. (“Allegato 1 – PEF 2022-2025”, “Relazione di accompagnamento - Allegato 2”, “Dichiarazione di veridicità - Allegato 4” , “Allegato 1 – TOOL AR MTR-2 compilato" , nonché quello o quegli ulteriori provvedimenti comunali di cui la d.C.c. 9/2021 fornisce indizio in calce, ma tuttora ignoti an e quomodo dell'esistenza, non constandone avvenuta la pubblicazione prevista dalla legge o in base alla legge;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Impresa SA CA & C. S.r.l. il 1/9/2022:

impugnazione per l'annullamento

oltre che degli atti impugnati con il ricorso introduttivo (deliberazione del Consiglio comunale [“d.C.c”] 21.2.2022 n. 9, di “approvazione del piano finanziario relativo alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani” per il periodo regolatorio “2022/2025” [doc 1] pubblicata nell'albo pretorio dal 25.2.2022 (ibidem, p. 12), oltre a ogni altro provvedimento a essa presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi gli allegati alla d.C.c. (“Allegato 1 – PEF 2022-2025” [doc 1.a], “Relazione di accompagnamento - Allegato 2” [doc 1.b], “Dichiarazione di veridicità - Allegato 4” [doc 1.c], “Allegato 1 – TOOL AR MTR-2 compilato" [doc 1.d]), nonché quello o quegli ulteriori provvedimenti comunali che la d.C.c. 9/2021 menziona [doc 1, p. 9, in calce, con la criptica dicitura “PROPOSTA PARZIALMENTE ESAMINATA PROSECUZIONE DELLA TRATTAZIONE RINVIATA AD ALTRA SEDUTA”]) della nota comunale 1.6.2022 prot. n. 104043 (doc 13) recante “Comunicazione ex art. 28 MTR-2”, e della d.C.c. 24.2.2022 n. 12, di “approvazione del piano finanziario relativo alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani” per il periodo regolatorio “2022/2025” (doc 14) allegata alla nota stessa (doc 13, p. 5), oltre a ogni provvedimento a essa presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi gli allegati alla d.C.c. citata (“Allegato 1 – PEF 2022-2025” [doc 14.a], “Relazione di accompagnamento - Allegato 2” [doc 14.b], “Dichiarazione di veridicità - Allegato 4” [doc 14.c], “Allegato 1 – TOOL AR MTR-2 compilato" [doc 14.d]);

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Impresa SA CA & C. S.r.l. il 3/11/2022:

oltre che degli atti impugnati con i ricorsi introduttivo e primo per motivi aggiunti, delle note comunali 1.9.2022 prot. n. 156558 (doc 16) di “Indicazione in merito al Corrispettivo Massimo Annuale nel periodo regolatorio 2022-25”, 14.9.2022 prot. n. 164245 (doc 17) sul medesimo tema, 28.9.2022 prot. n. 172187 (doc 18) e 20.10.2022 prot. n. 186857 (doc 19) inerenti alla fatturazione del servizio, nonché, occorrendo, del certificato di regolare esecuzione 5.9.2022 inerente al mese di agosto (doc 20) e del certificato di regolare esecuzione 6.10.2022 relativo al mese di settembre (doc 21) nelle parti ove si riferiscono a un canone d'appalto illegittimamente decurtato, nonché di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso,

nonché per l'accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN all'adeguamento del corrispettivo come infra indicato nell'an e nel quantum,

e per la condanna

del Comune a pagare i compensi stessi come correttamente adeguati, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Impresa SA CA & C. S.r.l. il 17/1/2023:

oltre che degli atti impugnati con i ricorsi introduttivo e con i primi due aggiunti, delle note comunali 17.11.2022 prot. n. 204315 (doc 25) e 30.12.2022 prot. n. 231737 (doc 26) inerenti alla fatturazione del servizio che, confermando le precedenti note comunali afferenti a un canone d'appalto illegittimamente decurtato, richiedono l'emissione di note di credito per le fatture pagate a AN per i canoni di ottobre e novembre del servizio, nonché di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi, ove occorra, dei certificati di regolare esecuzione riferite agli stessi mesi (docc 27, 28),

nonché per l'accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN al mantenimento allo stato del canone contrattuale in atto,

e per la condanna

del Comune a pagare le somme afferenti al canone contrattuale stesso, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Impresa SA CA & C. S.r.l. il 13/3/2023:

oltre che degli atti impugnati con i ricorsi introduttivo e diverse serie di motivi aggiunti, del provvedimento comunale 26.1.2023 prot. n. 15536 (doc 31) recante il “Corrispettivo Massimo Annuo per il 2023” illegittimamente decurtato, nonché delle note comunali 18.1.2023 prot. n. 9829 (doc 32) e 1.3.2023 prot. n. 37614 (doc 33) inerenti alla fatturazione del servizio che, confermando le precedenti note comunali afferenti alla compressione del canone d'appalto, richiedono l'emissione di note di credito per le fatture pagate a AN per i canoni di dicembre e gennaio del servizio, nonché di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi, ove occorra, dei certificati di regolare esecuzione riferite agli stessi mesi (docc 34, 35),

nonché per l'accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN al mantenimento allo stato del canone contrattuale in atto,

e per la condanna

del Comune a pagare le somme afferenti al canone contrattuale stesso, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Impresa SA CA & C. S.r.l. il 5/5/2023:

impugnazione per l'annullamento oltre che degli atti impugnati con i ricorsi introduttivo e diverse serie di motivi aggiunti, delle note comunali 22.3.2023 prot. n. 55675 (doc 36) e 24.4.2023 prot. n. 77174 (doc 37) inerenti alla fatturazione del servizio che, confermando le precedenti note comunali afferenti alla compressione del canone d'appalto, richiedono l'emissione di note di credito per le fatture pagate a AN per i canoni di febbraio e marzo del servizio, nonché di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi, ove occorra, dei certificati di regolare esecuzione riferite agli stessi mesi (docc 38, 39),

nonché per l'accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN al mantenimento allo stato del canone contrattuale in atto,

e per la condanna

del Comune a pagare le somme afferenti al canone contrattuale stesso, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da RE AN CA & C. S.R.L. il 1\7\2024:

oltre che dei provvedimenti impugnati con i ricorsi introduttivo e cinque per motivi aggiunti, della deliberazione del Consiglio comunale (“dCc”) 29.4.2024 n. 20, di “APPROVAZIONE DEL PIANO FINANZIARIO RELATIVO ALLA GESTIONE DEL CICLO DEI RIFIUTI URBANI PER GLI ANNI 2024-2025 (PEF 2024-2025)” (doc 40), con tutti i suoi allegati (doc 40 p 10: “Allegato 1 – Piano economico finanziario (PEF 2024-2025)” [doc 40a], “Allegato 2” formato dalle “Considerazioni Preliminari PEF 2024-2025 Comune di Monza” [doc 40b] e dalle note a “Supporto attività di validazione PEF 2024-2025 Comune di Monza” [doc 40c] rese da Utiliteam Co. Srl [“Utiliteam”], “Allegato 3 Documentazione del Gestore Comune di Monza: Relazione di Accompagnamento” e “Dichiarazione di veridicità” [doc 40d], “Allegato 4 Documentazione del Gestore Impresa SA S.r.l.: Relazione di Accompagnamento” [doc 40e]), pubblicata in albo pretorio dal “03/05/2024” al “17/05/2024” (doc 41, p 1), oltre a ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, inclusi i verbali degli incontri Comune-AN 28.11.2023 (doc 42) e 14.3.2024 (doc 43, con le note annesse: doc 43a e 43b), la nota comunale 17.4.2024 prot. n. 72602 (doc 44), e le note sindacale 17.4.2024 prot. n. 73078 (doc 45) e comunale 24.5.2024 prot. n. 97725 di “Invio dati per la fatturazione” (doc 46),

nonché per l’accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN all’adeguamento allo stato del canone contrattuale in atto alla luce del metodo tariffario rifiuti (“MTR”) AR,

e per la condanna

del Comune a pagare le somme afferenti al canone contrattuale stesso, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da RE AN CA & C. S.R.L. il 17\6\2025 :

oltre ai provvedimenti impugnati con i ricorsi introduttivo e precedenti per motivi aggiunti (docc 1, 13-14, 16-21, 25-28, 31-35, 36-39 e 40-46), della deliberazione del Consiglio comunale (“dCc”) 7.4.2025 n. 23 con oggetto “TASSA RIFIUTI ANNO 2025: APPROVAZIONE TARIFFE” (doc 59), di tutti i suoi allegati (“ALLEGATO 1 – TASSA SUI RIFIUTI – TARI 2025” [doc 59a], “ALLEGATO 2 – deliberazione tariffe tari anno 2025” [doc 59b]), in albo pretorio dal “16/04/2025” al “30/04/2025” (doc 60), oltre a ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso,

nonché per l’accertamento e la declaratoria

ex art. 133 c. 1 lett. p) cpa del diritto di AN all’adeguamento a oggi del canone contrattuale in atto alla luce del metodo tariffario rifiuti (“MTR”) AR,

e per la condanna

del Comune a pagare le somme afferenti al canone contrattuale stesso adeguato come da MTR AR, oltre accessori di legge, anche ex dlgs 231/2002.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Monza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. CA RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’impresa SA CA & C. s.r.l. (di seguito «SA») svolge dal 1.6.2021 il servizio di «raccolta dei rifiuti urbani e assimilati, di trasporto e di spazzamento dei RU classificato come “verde” ai sensi dei criteri del d.m. del 13/02/2014. CIG. N. 7632510281» nel Comune di Monza.

Il contratto di affidamento del servizio prevede che il corrispettivo annuo dovuto dal Comune a SA, determinato applicando il ribasso offerto in gara (del 9,69%), è pari ad Euro 12.219.546,98, IVA esclusa, per i servizi base, al netto dei costi di trattamento, dei relativi tributi e degli oneri per la sicurezza da interferenze (articolo 7 del contratto).

In qualità di gestore del servizio, SA, con nota p.g. n. 232161 del 22.12.202, ha inoltrato al Comune di Monza la documentazione relativa al Piano Economico Finanziario 2022-2025 e i relativi allegati contenenti i documenti redatti sulla base degli schemi tipo approvati da AR con determinazione n. 2/drif/2021 del 4.11.2021 in relazione al secondo periodo regolatorio di cui alla delibera AR 3.8.2021 n. 363 (MTR-2).

Con delibera n. 9 del 21.2.2022, il Consiglio Comunale del Comune di Monza ha vagliato la validazione del PEF relativo alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani per gli anni 2022-2025 ai sensi del MTR-2, senza metterla ai voti.

Con delibera n. 12 del 24.2.2022 il Consiglio Comunale del Comune di Monza ha poi validato, con modificazioni, il PEF per gli anni 2022-2025 e i relativi allegati, predisposti dall’Amministrazione e dal Gestore sulla base degli schemi tipo approvati da AR.

Con ricorso datato 22.4.2022, SA ha impugnato la delibera n. 9 del 21.2.2022, inclusi tutti gli allegati, affidando il gravame a quattro motivi di ricorso.

Con il primo motivo deduce l’arbitraria applicazione della delibera MTR-2 da parte del Comune che, nella «relazione di accompagnamento» al PEF, ha asserito di aver richiesto al gestore di modificare le modalità di calcolo della componente CGG («costi generali gestione») in quanto il gestore avrebbe inserito nel PEF grezzo «oltre ai costi risultanti nell’offerta del bando di gara, un ulteriore importo calcolato sulla base dei costi consuntivi risultanti dalle fonti contabili obbligatorie (bilancio al 31 dicembre 2020) e attribuendo al Comune di Monza una quota parte di essi, imputata sulla base di un driver specifico “costo/assorbimento perimetro Arera” e un driver generale basato sui ricavi delle vendite e delle prestazioni (voce A1) rispetto al totale». Il Comune ha tuttavia omesso di compiere i necessari approfondimenti istruttori sull’esistenza di un c.d. double counting, né ha informato il gestore sugli esiti delle valutazioni effettuate.

Con il secondo motivo lamenta l’illegittima applicazione della delibera MTR-2 nella definizione dei coefficienti QLa PGa, i quali determinano «maggior riconoscimento di costi al gestore, in parallelo alla crescita dei suoi costi che va di pari passo alla crescita qualitativa del servizio». Nel determinare tali costi il Comune «per non superare il limite da esso stesso arbitrariamente determinato, ha arbitrariamente deciso di non coprire costi ammissibili di AN per € 571.254,00».

Con il terzo motivo lamenta il mancato riconoscimento dei «costi d’uso capitale riferiti a beni di proprietà di soggetti terzi utilizzati dal gestore a fronte del pagamento di un corrispettivo». Il Comune ha altresì errato nella determinazione del «parametro in base al quale è modulato il fattore di sharing dei proventi derivanti dai corrispettivi riconosciuti da sistemi di compliance ex art. 221 c. 3 TUA a copertura degli oneri per la raccolta differenziata dei rifiuti di pertinenza. … Il parametro è fattore moltiplicativo di detti ricavi e volge a ridurre i costi che devono pareggiare le entrate tariffarie». Il vizio di eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta è rinvenibile proprio nella stima effettuata dal Comune circa i coefficienti che compongono il suindicato parametro, avendo attribuito al coefficiente relativo «agli obiettivi di raccolta differenziata» una valutazione «non soddisfacente», mentre a quello relativo «all’efficacia dell’attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo» la valutazione «soddisfacente».

Con il quarto motivo deduce l’irragionevolezza della motivazione del provvedimento di validazione del PEF che ha ritenuto la modifica superata «in ragione dell’offerta economica presentata dallo stesso nel bando di gara». Tuttavia, il Comune ha omesso di considerare che l’offerta è stata formulata «sulla base di logiche di costo diverse da quelle sottese alla tariffazione», ha arbitrariamente determinato i diversi coefficienti di calcolo e ha detratto la somma di € 570.254 dai CGG alterando l’equilibrio economico-finanziario della gestione.

Con nota, prot. n. 104043 del 1.6.2022, il Comune di Monza ha comunicato all’impesa SA l’esito delle «Verifiche e Scelte effettuate dall’ETC in merito a Rettifiche di Validazione» e le «Indicazioni in merito al Corrispettivo Massimo Annuale nel periodo regolatorio 2022-2025» evidenziando, in particolare, che «per l’anno 2022 occorre: a) uniformare il Canone mensile a quanto risultante dall’applicazione del MTR-2 (ai sensi degli artt. 7 e 9 del Contratto n° 513/2021 di Rep. del 29/04/2021), nell’importo mensile di 959.868,28 € (oltre IVA) a partire dal Canone del mese di Maggio 2022; b) concordare una modalità di conguaglio a favore dell’Amministrazione Comunale (ETC) per la differenza di importi già calcolati a base dei canoni mensili già corrisposti per le mensilità di Gennaio, Febbraio, Marzo, Aprile 2022 (al lordo delle eventuali penalità applicate) che assomma a 247.280,68 € (oltre IVA). A tal fine si propone un tavolo tecnico – legale per affrontare il tema, proponendo da subito che detta cifra possa essere suddivisa per le prossime 8 mensilità (30.910,09 €/mese), portando la base del canone mensile, per conseguenza, a 928.958,19 € (oltre IVA)».

Con primo ricorso per motivi aggiunti, l’Impresa SA ha impugnato la nota del 1.6.2022 e la delibera n. 12 del 24.2.2022 deducendo, oltre alle censure oggetto del ricorso introduttivo, anche l’omessa comunicazione degli esiti delle valutazioni, avendo il Comune agito in danno del Gestore in evidente «eccesso di potere per sviamento dalla causa dei poteri esercitati e financo da minimi canoni di giustizia sostanziale». Contesta inoltre che il Comune ha illegittimamente rigettato, in completo difetto di motivazione, la richiesta di «linearizzazione» del corrispettivo del PEF 2022-2025, ritenendo che «la “linearizzazione” sarebbe impraticabile a causa del “tool di Arera” che “non permette la linearizzazione retroattiva”». È pertanto evidente come il comportamento del Comune non tenda al mantenimento dell’«equilibrio economico finanziario della gestione, bensì solamente preoccupato di addivenire a un valore totale del PEF 2022-25 che non superi il valore indicato nell’offerta economica di gara».

A seguito degli incontri del 28.6.2022 e 31.8.2922, il Comune di Monza, con nota prot. n. 156558/2022 del 1.9.2022, ha inoltrato all’Impresa SA nuove «Indicazioni in merito al Corrispettivo Massimo Annuale nel periodo regolatorio 2022-2025», disponendo «per l’anno 2022: a) il Canone mensile a quanto risultante dall’applicazione del MTR-2 (ai sensi degli artt. 7 e 9 del Contratto n° 513/2021 di Rep. del 29/04/2021), è rideterminato nell’importo mensile di 959.868,28 € (oltre IVA) a partire dal Canone del mese di Agosto 2022 (di ciò si informa formalmente la D.E.C. Esper); b) si dispone una modalità di conguaglio a favore dell’Amministrazione Comunale (ETC) per la differenza dei canoni mensili già corrisposti per le mensilità da Gennaio a Luglio 2022 (al lordo delle eventuali penalità applicate) che assomma a 432.741,20 € (oltre IVA). A tal fine si propone che detta cifra possa essere suddivisa per le prossime 3 rate mensili a compensazione (144.247,07 €/mese), portando la base del canone mensile (mensilità di Agosto, Settembre, Ottobre) per conseguenza, a 815.621,21 € (oltre IVA). In alternativa si propone una un'unica compensazione da 432.741,20 € (oltre IVA), da risolvere entro il mese di Settembre 2022, mediante emissione di apposito atto contabile».

Con certificato di regolare esecuzione del 5.9.2022 il DEC ha attestato che con riferimento ai servizi svolti nel mese di agosto 2022 al canone ordinario mensile pari a € 959.868,28 devono essere sottratte penalità pari ad € 3.900,00 in quanto «il servizio di spazzamento meccanizzato è svolto con metodologia tradizionale», non in conformità quindi con quanto offerto dall’impresa («inadempienza “strutturale”»).

Con nota, prot. n. 164245 del 14.9.2022, il Comune di Monza ha comunicato all’Impresa SA l’impossibilità di liquidare per intero («base canone 1.018.295,58 € oltre OOSS 3.392,85 €, in luogo del rideterminato importo di 959.868,28 €») la fattura n. 883 del 31.8.2022 (Canone del Mese di Agosto 2022).

Con nota, prot. n. 172187 del 28.9.2022, il Comune ha avanzato richiesta di emissione della nota di credito per la fattura n. 883 del 31.8.2022, liquidata parzialmente, per la somma di € 68.002,16.

Con certificato di esecuzione del 6.10.2022, il DEC ha certificato che, «con riferimento ai servizi attivati nel mese di settembre 2022» al canone ordinario pari ad € 815.621,21 va sottratta la penalità di € 6.500,00 per «inadempienza “strutturale”».

Con nota, prot. n. 0186857 del 20.10.2022, è stata chiesta l’emissione della nota di credito per la fattura n. 1063 del 30.9.2022 per la somma di € 226.673,94.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti, SA ha impugnato: i) le note prot. n. 156558 del 1.9.2022 e n. 164245 del 14.9.2022 di «indicazione in merito al Corrispettivo Massimo Annuale nel periodo regolatorio 2022-25»; ii) le note di fatturazione del servizio n. 172187 del 28.9.2022 e n. 186857 del 20.10.2022; iii) il certificato di regolare esecuzione del 5.9.2022 relativo al mese di agosto e quello del 6.10.2022 relativo al mese di settembre «nelle parti ove si riferiscono a un canone d’appalto illegittimamente decurtato», deducendo, oltre alle censure già sollevate con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, altresì la violazione dei principi di buon andamento, collaborazione e buona fede. Lamenta che il Comune, ignorando la vincolatività delle delibere AR, in particolare quelle sui contratti in essere per i periodi successivi all’introduzione del regime tariffario, ha ritenuto che il corrispettivo dovuto al Gestore può essere inferiore, ma mai superiore all’importo offerto a base di gara.

Il Comune di Monza ha poi chiesto con note prot. nn. 204315 del 17.11.2022 e 231737 del 30.12.2022 l’emissione della nota di credito per le fatture n. 1175 del 31.10.2022 per l’importo di € 226.673,94 e n. 1276 del 30.11.2022 per l’importo di € 226.673,94.

Con terzo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato le predette note del 17.11.2022 e del 30.12.2022 proponendo le censure formulate con ricorso introduttivo e motivi aggiunti (motivi dal n. 1 a 10).

Con nota prot. n. 15536 del 26.1.2023 il Comune di Monza ha disposto che «il Canone mensile a quanto risultante dall’applicazione del MTR-2 (ai sensi degli artt. 7 e 9 del Contratto n° 513/2021 di Rep. del 29/04/2021), è rideterminato nell’importo mensile di 991.973,02 € (oltre IVA) a partire dal Canone del mese di Gennaio 2023».

Con successive note prot. nn. 9829 del 18.1.2023 e 37614 del 1.3.2023 il Comune di Monza ha chiesto l’emissione della nota di credito rispettivamente per le fatture nn. 1411 del 31.12.2022 per l’importo di € 68.001,98 e 90 del 31.1.2023 per l’importo di € 32.686, 95.

Con quarto ricorso per motivi aggiunti, SA ha proposto anche avverso tali ultime note i motivi di ricorso già sollevati con ricorso introduttivo e precedenti motivi aggiunti (motivi dal n. 1 a 10).

Con note prot. nn. 55675 del 22.3.2023 e 77174 del 24.4.2023 il Comune di Monza ha chiesto l’emissione della nota di credito rispettivamente per le fatture nn. 218 del 28.2.2023 per l’importo di € 32.686,95 e 289 del 31.3.2023 per l’importo di € 32.686, 95.

Con quinto ricorso per motivi aggiunti, SA ha proposto avverso tali note i motivi di ricorso già sollevati con ricorso introduttivo e precedenti motivi aggiunti (motivi dal n. 1 a 10).

Con delibera n. 20 del 29.4.2024 il Comune di Monza ha approvato, ai sensi della delibera AR n. 389/2023 (c.d. aggiornamento biennale del MTR-2) l’aggiornamento del PEF per gli anni 2024-2025 «per un importo complessivo, per l’anno 2024, di € 20.575.891,00, di cui € 7.810.695,00 per Costi Variabili ed € 12.765.196,00 per Costi Fissi ed un importo complessivo per l’anno 2025 di € 21.289.676, di cui € 8.235.834,00 per Costi Variabili ed € 13.053.842,00».

Con sesto ricorso per motivi aggiunti, SA ha impugnato la delibera n. 20 del 29.4.2024 e i relativi allegati e documenti, deducendo la violazione del MTR-AR sotto ulteriori profili. Allega che il Comune, in ragione degli «importi contrattuali», non ha riconosciuto quasi tutte le voci di costo efficiente dovute al Gestore, omettendo quindi di verificare il «rispetto dell’equilibrio economico finanziario». La verifica di tale ultimo presupposto è necessaria per procedere al taglio delle voci dei costi efficienti indicati dal gestore nella proposta del PEF. Né del resto può ritenersi che «se i servizi gestiti dal gestore-Comune di Monza sono in equilibrio economico finanziario nonostante i tagli» allora il medesimo equilibrio sarà riscontrabile «in capo al diverso gestore- AN, in relazione a diversi servizi ambientali». Osservando la stima della crescita dei costi, contesta che il Comune «ha beneficiato di una crescita dei propri costi riconosciuti addirittura superiore al tasso di inflazione medio (15% contro il 13% di indice ISTAT-FOI), mentre la crescita dei costi riconosciuti a AN si attesta su parametri ben inferiori». Inoltre, il Comune avrebbe errato anche nella definizione dei coefficienti afferenti ai «maggiori oneri sostenuti per il servizio integrato di gestione negli anni 2022 e 2023 riconducibili alla dinamica dei prezzi dei fattori della produzione» e al «limite alla crescita delle tariffe», in quanto, essendo direttamente proporzionali alla crescita inflattiva, la stessa disciplina predisposta da AR prevede che «le entrate tariffarie non solo siano determinate in base a dati desumibili da fonti contabili obbligatorie, ma anche che la dinamica per la loro definizione sia soggetta a un limite di crescita, differenziato anche in ragione dell’incidenza degli effetti inflattivi relativi ai prezzi dei fattori della produzione». Il Comune ha altresì negato lo stralcio dei costi relativi al recupero dell’inflazione sull’anno 2023 ex art. 3.3 det. AR 1/DTAC/2023, in ragione del quale a SA sarebbe spettato un conguaglio pari ad € 521.890 poiché tale componente di costo è «calcolata con una modalità non conforme a MTR-2 e, in secondo luogo, poiché non concordata con l’ETC».

Con delibera n. 23 del 7.4.2025, il Comune di Monza ha infine approvato le tariffe della Tassa sui rifiuti (TARI) per l’anno 2025 stabilendo, in particolare, che: i) «il Piano economico finanziario relativo al 2025, determina un costo del servizio pari ad € 21.289.676,00»; ii) «il costo complessivo del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti da coprire con la TARI è stimato nell’anno 2025 per un importo di €. 21.289.676,00 (IVA compresa), al lordo delle agevolazioni regolamentari a carico del bilancio comunale».

Con settimo ricorso per motivi aggiunti, l’Impresa SA ha impugnato la delibera n. 23 del 7.4.2025 e i relativi allegati, riproponendo i motivi di ricorso dal n. 1 al n. 14 proposti già con ricorso introduttivo e motivi aggiunti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Monza eccependo in rito: i) l’inammissibilità del ricorso e di tutti i motivi aggiunti in quanto «la ricorrente … contesta l’illegittimità delle delibere di Consiglio Comunale di validazione del PEF, ai sensi della normativa MTR, che il Comune ha trasmesso ad AR e che quest’ultima non ha ancora valutato…Ne deriva che se il TAR entrasse nel merito di quanto dedotto dalla ricorrente finirebbe per sovrapporre proprie valutazioni al potere, non ancora esercitato, di AR, che potrebbe confermare o modificare i contenuti dei PEF oggetto del contendere»; ii) il difetto di giurisdizione del secondo, terzo, quarto, quinto e settimo ricorso per motivi aggiunti atteso che manca l’esercizio di un pubblico potere «trattandosi di atti che si limitano a portare a conoscenza del gestore la quantificazione del corrispettivo del servizio sulla base della validazione dei PEF, e dunque nemmeno immediatamente lesivi». Nel merito ha puntualmente replicato alle censure avversarie.

Le parti si sono scambiate articolate memorie di replica.

All’udienza dell’11.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

È bene premettere quale sia il quadro normativo relativo al riparto di giurisdizione sulle cause oggetto del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

La controversia si compone di un ricorso introduttivo con cui si impugna la delibera n. 9/2022 riguardante la validazione del PEF 2022-2025 e di sette ricorsi per motivi aggiunti riguardanti: i) il primo la delibera di validazione, in via definitiva, del PEF 2022-2025; ii) il secondo le note di «indicazione in merito al corrispettivo massimo annuale», quelle inerenti alla fatturazione del servizio e i certificati di regolare esecuzione relativi al mese di agosto e settembre; iii) il terzo, quarto e quinto le note inerenti alla fatturazione del servizio; iv) il sesto la delibera di validazione dell’aggiornamento del PEF per gli anni 2024-2025; v) il settimo la delibera di approvazione della tassa sui rifiuti TARI per l’anno 2025.

Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. l), c.p.a. sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudie amministrativo «le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati […] dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas».

Nel caso di specie oggetto del contendere è il procedimento di validazione del PEF da parte degli «organi competenti».

Tale sub-procedimento rientra nel più ampio procedimento di competenza di AR avente ad oggetto l’approvazione delle entrate tariffarie per l’erogazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani relative al secondo periodo regolatorio 2022-2025 (MTR-2).

Il procedimento di approvazione delle entrate tariffarie, ai sensi dell’art. 7 della delibera AR 363/2021 si compone di due distinti segmenti.

Il primo segmento prende avvio con la predisposizione del PEF da parte del gestore che lo trasmette all’ETC per la validazione (ossia l’ETC verifica la completezza, la coerenza e la congruità dei dati e delle informazioni fornite dal gestore, necessari alla elaborazione del piano economico finanziario) e si conclude con la validazione del PEF predisposto. Tale fase è di competenza degli «organi competenti».

Il secondo segmento prende avvio con la trasmissione del PEF validato dall’ETC ad AR per la sua approvazione e si conclude appunto con l’approvazione del PEF validato. Tale fase è di competenza di AR.

Fino all’approvazione da parte dell’Autorità si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti.

Il procedimento di approvazione del PEF, benché distinto in due sub-procedimenti, ha natura unitaria e si conclude con l’approvazione di AR in quanto è la stessa delibera sul MTR a prevedere espressamente che AR, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa e in caso di esito positivo lo approva (art. 7.7 della delibera n. 363/2021)

La validazione del PEF costituisce quindi sub-procedimento del procedimento di approvazione e quest’ultimo si completa e perfeziona con l’approvazione di AR. Il provvedimento di approvazione costituisce il provvedimento definitivo del procedimento.

Rimane fermo che i provvedimenti assunti dagli «organi competenti» nell’ambito del proprio potere regolatorio esplicano una propria efficacia. Tale efficacia ha come destinatario diretto AR, la quale non può sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate, nell’ambito MTR, all’ETC sempre che questo abbia agito entro i coefficienti esterni (coefficienti, parametri, limiti) del proprio potere regolatorio.

Il procedimento fin qui descritto è analogo a quello che attiene all’aggiornamento biennale del metodo tariffario di cui alla delibera AR n. 389/2023.

Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti dal n. 1 al n. 5 riguardano il sub-procedimento di validazione del PEF 2022-2025 (in quanto vengono impugnate le delibere di validazione del PEF, i relativi allegati e le note concernenti la posizione creditoria/debitoria tra le parti in relazione al corrispettivo dovuto per il servizio reso), mentre il sesto motivo aggiunto riguarda il sub-procedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF 2024-2025.

Gli atti impugnati sono tutti volti all’approvazione tariffaria da parte di AR.

Ne discende che su tali controversie la giurisdizione appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. l), c.p.a..

Viceversa, la controversia concernente il provvedimento di approvazione della TARI rientra nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 c.p.a., in quanto con il settimo ricorso per motivi aggiunti si contesta l’esercizio del potere amministrativo di approvazione delle tariffe della TARI che si esprime tramite un atto amministrativo generale adottato dall’ente locale “in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio stesso” (art. 1, comma 683, legge n. 147/2013 e art. 3, comma 5-quinquies, del d.l. n. 228/2021, convertito in legge n. 15/2022).

Una volta precisato il riparto di giurisdizione, si può passare ad esaminare i singoli gravami.

L’eccezione di rito sub i) va accolta nei termini di seguito esposti.

Il Collegio intende conformarsi, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., alle recenti sentenze della Sezione (ex multis, n. 3109/2025, confermata da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 10318/2025; n. 3110/2025 confermata da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 65/2026 e n. 3111/2025 confermata da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 66/2026; 3335/2025 confermata da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 69/2026; n. 3337/2025 confermata da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 10316/2025) con le quali è stata affermata, in relazione al provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF, la non impugnabilità dell’atto di validazione quale atto avente natura endoprocedimentale e quindi «non già in quanto atto non lesivo, bensì in quanto atto non definitivo».

Nei precedenti richiamati si è in particolare evidenziato che «è indispensabile verificare se il provvedimento di validazione dell’aggiornamento tariffario disposto dall’ETC sia, o meno, un atto immediatamente lesivo.

Difatti, ove il provvedimento di validazione dovesse essere immediatamente lesivo esso andava impugnato a prescindere dalla conclusione del procedimento di approvazione da parte di AR. In questo caso non vi sarebbe necessità di attendere la conclusione del procedimento di approvazione, dal momento che questo secondo provvedimento non sarebbe di alcuna utilità per parte ricorrente la cui lesione rimonterebbe al primo atto. […]

Ad avviso del Collegio, il provvedimento di validazione, nella parte in cui è stato contestato da parte ricorrente, ossia in relazione al potere in concreto esercitato dall’ETC nell’ambito della regolazione tariffaria, non è un provvedimento immediatamente impugnabile in quanto, benché abbia portata lesiva, rappresenta il passaggio necessario per giungere alla successiva conclusione del procedimento di approvazione dell’aggiornamento tariffario. […]

Rimane fermo che i provvedimenti assunti dagli “organismi competenti” nell’ambito del proprio potere regolatorio esplicano una propria efficacia. Tale efficacia ha come destinatario diretto AR la quale non può sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate, nell’ambito MRT, all’ETC sempre che quest’ultimo abbia agito entro i confini esterni (coefficienti, parametri, limiti) del proprio potere regolatorio. [...]

Che il provvedimento di validazione dell’ETC abbia efficacia (interna) nei confronti di AR nell’ambito del procedimento di approvazione tariffaria, non equivale ad attribuire (anche) natura definitiva al provvedimento di validazione assunto dall’ETC.

Allo stesso modo, l’assunto contenuto nella delibera sul MTR – 2 secondo cui, nelle more della conclusione del procedimento di approvazione da parte di AR, “si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti” (art. 7.8), non equivale ad attribuire natura definitiva al provvedimento di validazione assunto dall’ETC.

Le due fattispecie hanno ambiti di rilevanza distinti.

Nel primo caso, il provvedimento dell’ETC ha valenza interna nel procedimento di approvazione di AR in quanto è diretto nei confronti di quest’ultima e comporta che l’Autorità deve astenersi dall’intervenire sul potere regolatorio dell’ETC ove correttamente esercitato.

Nel secondo caso, la previsione attribuisce al provvedimento dell’ETC sulla determinazione della tariffa efficacia esterna, ma transitoria ossia le delibera dell’Ente hanno efficacia verso gli utenti del servizio fino all’approvazione definitiva di AR. Tale previsione si pone in linea con la natura del servizio di igiene urbana che, quale servizio pubblico di durata, va prestato con continuità e senza interruzioni, rimanendo salvo il conguaglio in favore degli utenti di quanto corrisposto in base ad una tariffa provvisoria (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024).

In ordine all’impugnabilità dei provvedimenti dell’ETC, assunti nell’ambito del procedimento di approvazione tariffaria, in giurisprudenza sono state finora enucleate tre tesi (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024): a) autonoma impugnabilità, trattandosi di atto con efficacia esterna; b) non impugnabilità, trattandosi di atto endoprocedimentale; c) impugnabilità a seconda del tipo di potere in concreto esercitato dell’ETC.

Al fine di stabilire se i provvedimenti regolatori dell’ETC siano, o meno, impugnabili in via automa è utile precisare, in questa sede, quanto segue.

I provvedimenti dell’ETC, riconosciuti dalla disciplina sul metodo regolatorio, laddove siano espressione del potere regolatorio riconosciuto all’ETC di determinare, per quanto di competenza, alcune componenti del metodo tariffario o di riconoscere alcune voci di costo sostenute dal gestore (a cui corrispondono le entrate tariffarie), non possono ritenersi atti definitivi e quindi autonomamente impugnabili.

Tali poteri sono soggetti al successivo controllo regolatorio di AR che, come detto, “verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie” (art. 8.3 della delibera MTR – 2 e art. 7.7 per quanto riguarda l’approvazione ordinaria).

Tuttavia, laddove l’ETC, nell’esercizio del potere regolatorio di competenza, si pronuncia su questioni che, benché collegate alla tariffazione o alla regolazione (ad esempio la conformazione dei bacini), esulano dal campo del controllo regolatorio di competenza di AR, tali provvedimenti, ove lesivi, possano essere autonomamente impugnati senza attendere la conclusione del procedimento di approvazione tariffaria e quindi il successivo controllo regolatorio di AR.

La diretta impugnabilità degli atti dell’ETC dipende, va ribadito, dalla natura del potere che viene esercitato in concreto dall’ETC, potendosi impugnare, nelle more dell’approvazione di AR, solo i provvedimenti che non rientrano nel controllo regolatorio di AR».

Del resto, anche il Consiglio di Stato (Sez. II, nn. 10316/2025, 10318/2025, 65/2026, 66/2026 e 69/2026) ha recentemente affermato che «l’adozione di nuovi atti di validazione non determinerà l’avvio di un nuovo procedimento di approvazione…ma la mera sostituzione di un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento di approvazione già avviato, che deve comunque essere concluso da AR», sottolineando quindi la natura endoprocedimentale degli atti di validazione adottati dall’ETC.

I medesimi principi affermati con riguardo alla natura endoprocedimentale dell’atto di validazione dell’aggiornamento biennale del PEF possono essere riproposti anche in relazione all’atto di validazione del PEF.

Sulla base delle predette coordinate ermeneutiche, va dichiarata innanzitutto l’inammissibilità per carenza di interesse del ricorso introduttivo tramite il quale si impugna la delibera n. 9/2022.

Il provvedimento impugnato è infatti privo di lesività dal momento che il Comune con questo atto si è limitato ad esaminare la proposta del PEF, rinviandone la validazione ad una successiva delibera.

Mentre le delibere n. 12/2022 e n. 20/2024, con cui sono stati validati il PEF e il suo aggiornamento, sono atti sì lesivi, ma non definitivi e quindi non immediatamente impugnabili, la delibera n. 9/2022, oltre ad essere atto non definitivo, è altresì atto non lesivo in quanto non avente natura dispositiva.

Del pari va dichiarata l’inammissibilità dei motivi aggiunti, dal primo al sesto.

Con il primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto, motivi aggiunti, il gestore contesta il sub-procedimento di validazione del PEF e quello del suo aggiornamento di competenza del Comune che opera nell’ambito dell’esercizio del potere regolatorio, riconosciutogli dall’ordinamento, volto a determinare, per quanto di competenza, alcune componenti del metodo tariffario, incidendo così su alcune voci di costi sostenuti dal gestore a cui corrispondono le entrate tariffarie.

Tuttavia, gli atti del Comune, adottati in tale sede, in quanto sottoposti alla successiva e definitiva approvazione di AR, non sono atti definitivi e quindi non possono essere impugnati in via autonoma dall’interessato, dovendo questi attendere l’esito del procedimento di approvazione da parte di AR.

Occorre ora passare all’esame dell’eccezione sub ii) relativa al difetto di giurisdizione del settimo ricorso per motivi aggiunti avente ad oggetto la delibera di approvazione della tassa rifiuti 2025.

L’eccezione va respinta.

Nel caso di specie, è stata impugnata la determina di approvazione della TARI per l’anno 2025.

Tale provvedimento ha natura di atto amministrativo generale posto in essere dagli enti locali nell’esercizio del proprio potere discrezionale di approvazione delle tariffe della TARI ai sensi dell’art. 1, comma 683, legge n. 147/2013 e dell’art. 3, comma 5-quinquies, del d.l. n. 228/2021, convertito in legge n. 15/2022.

Ne discende che la presente controversia, riguardante l’impugnativa di un atto amministrativo generale, rientra nella giurisdizione generale di legittimità del giudizio amministrativo ai sensi dell’art. 7 c.p.a..

Nel merito il mezzo di ricorso è infondato.

La ricorrente ha posto a fondamento delle censure rivolte all’atto di approvazione della tassa rifiuti per l’anno 2025 l’illegittimità della validazione del PEF e del suo aggiornamento, riproponendo infatti tutti i motivi di ricorso (dal n. 1 al n. 14) aventi ad oggetto l’illegittimità del provvedimento di validazione del PEF.

La ricorrente non ha formulato invece censure concernenti vizi propri della delibera attinente all’approvazione della TARI.

Ne discende che l’inammissibilità dei gravami riguardanti la validazione del PEF e del suo aggiornamento comporta l’infondatezza del settimo ricorso per motivi aggiunti.

In conclusione, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti dal primo al sesto sono inammissibili per carenza di interesse; il settimo ricorso per motivi aggiunti è infondato nei sensi di cui in motivazione.

In considerazione della natura delle questioni giuridiche trattate e della peculiarità della controversia, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato con sette motivi aggiunti, così dispone:

- il ricorso introduttivo e i ricorsi motivi aggiunti dal primo al sesto sono inammissibili per carenza di interesse;

- il settimo ricorso per motivi aggiunti è infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

CA RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA RA	Marco RI

IL SEGRETARIO