Pubblicato il 13/03/2026

N. 00533/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00272/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 272 del 2025, proposto da
IE DD, rappresentata e difesa dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

BE IR, rappresentato e difeso dagli avvocati Rita Dedola, Francesco Cocco Ortu, Giulio Steri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

del diritto edificatorio - nel rapporto 1:1 mq/mc, per l’intera superficie del lotto che sinora il comune ha riconosciuto di dimensioni inferiori a quelle reali - e di conseguente annullamento di atti comunali ostativi all’edificazione in seguito meglio citati (pareri preventivi e rigetti), con riferimento all’area già ricompresa nel vecchio mappale 60 del Foglio 2 sita in Cagliari – Pirri, località Barracca Manna Fg. D/2, (mappali 3560, 3767, 3769, 3770, in precedenza 2103; 2475; 2107; 2474) appartenenti in quota alla ricorrente IE DD.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari e di BE IR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. GA ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente DD IE ha esposto:

a) di essere proprietaria di un terreno sito nella frazione Pirri del Comune di Cagliari, in località Barracca Manna, attualmente identificato catastalmente al Foglio D/2, mappale 3767 che rientra nell’ambito del Piano di Risanamento Urbanistico (PRU) approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 40 dell’11.06.1992, che attribuisce un indice edificatorio uniforme pari a 1 mc/mq, applicabile a tutti i lotti, a prescindere dalla loro origine o composizione al momento dell’approvazione del piano;

b) i comproprietari dell’originario mappale 60, da cui genera quello della odierna ricorrente, erano DD NI (classe 1928), DD NI (classe 1950), DD ZO (classe 1947) e DD ZO (classe 1952) e solo alcuni di essi (NI DD classe 1950, IU IS, IU Agus) presentarono, in data 23.06.1999 (Prot. 10379) presentarono una proposta planivolumetrica per i mappali 60, 61 e 62, che ricevette parere favorevole dalla Commissione Edilizia in data 30.09.1999 (pratica 4197/P.1), la quale, mai approvata dal competente organo comunale, prevedeva una suddivisione in sub-lotti (A, B, C + D, E, F);

c) in particolare, la ricorrente è divenuta proprietaria dell’area come segue:

c1) con atto notarile del 23 dicembre 2004, i comproprietari DD NI (classe 1928), DD NI (classe 1950), DD ZO (classe 1947) e DD ZO (classe 1952) del mappale 60 procedettero alla divisione formale della proprietà comune, cedendo una porzione al sig. Sunda per la realizzazione delle strade di accesso;

c2) con atto pubblico del 25.02.2010, NI DD (classe 1928) trasferì alla IE DD un terreno di circa 1.050 mq, ricompreso nei mappali 2845, 2085 e 3560;

c3) in data 22.05.2012 la ricorrente cedette 300 mq e relativi 300 mc di volumetria al sig. IO IS, con il quale stipulò anche un accordo per future pratiche edilizie, conservando perciò una superficie residua pari a 750 mq e una corrispondente volumetria edificatoria di 750 mc.

d) il dante causa della ricorrente DD NI (classe 1928) non sottoscrisse, né aderì formalmente alla proposta planivolumetrica, che pertanto non è giuridicamente vincolante nei suoi confronti, né può avere effetti dispositivi sulla sua quota di proprietà, mentre, sostiene la ricorrente, “ il Comune di Cagliari ha fatto riferimento a tale elaborato per rilasciare concessioni edilizie a terzi e, al contrario, ha rigettato le istanze edilizie della ricorrente, privandola illegittimamente del diritto edificatorio previsto dal PRU ” (p. 3 ricorso).

2. Su tali basi la ricorrente ha proposto l’odierna azione di accertamento in ordine alla sussistenza del diritto edificatorio - nel rapporto 1:1 mq/mc, per l’intera superficie del lotto che sinora il comune ha riconosciuto di dimensioni inferiori a quelle reali - e di conseguente annullamento di atti comunali ostativi all’edificazione in seguito meglio citati (pareri preventivi e rigetti), relativi all’area di sua proprietà.

2.1. Premessa la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ha evidenziato in diritto Violazione dell’art. 9.2 - Zone Rcb, Completamento Residenziale delle NTA del Piano di Risanamento del Comune di Cagliari PRU – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento , in quanto il planivolumetrico del 1999 può avere esclusivamente una funzione descrittiva e conformativa dell’assetto planimetrico dei lotti, utile eventualmente a disciplinare le posizioni degli edifici, le distanze, gli arretramenti e gli altri parametri urbanistici interni al comparto. Esso, tuttavia, non può incidere né limitare in alcun modo il diritto edificatorio che discende direttamente dal PRU e dalle sue previsioni generali.

In assenza di una convenzione formalmente sottoscritta da tutti i proprietari, il planivolumetrico del 1999 non può e non poteva produrre effetti vincolanti o modificativi dei diritti edificatori dei singoli, che restano regolati in via esclusiva dalle previsioni del PRU.

2.2. In via istruttoria, ha richiesto l’acquisizione di documentazione nonché l’espletamento di una CTU o verificazione.

3. Resiste in giudizio il Comune di Cagliari nonché il controinteressato IR BE, che hanno richiesto l’inammissibilità dell’azione di accertamento per omessa tempestiva impugnazione degli atti autoritativi lesivi già adottati nei confronti della ricorrente e, nel merito, il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. È infondata l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione degli atti già adottati dal Comune sulla vicenda per cui è causa, in quanto gli stessi non hanno natura definitiva, seppur assumono rilevanza alcune considerazioni ivi espresse.

5.1. Infatti, da un lato, l’atto del Comune di Cagliari del 9 maggio 2011 è un preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990 (doc. 7), a cui non risulta essere seguito un provvedimento definitivo lesivo e, d’altro conto, con nota prot. 73313 del 27 marzo 2017, è stato adottato un altro preavviso di rigetto ex art. 10 bis sulla “ richiesta di parere preventivo presentato dal Sig.ra DD IE, in data 11.02.2016 ed acquisita al protocollo con il n. 33114 ” ai sensi dell’art. 15 del Regolamento edilizio del Comune di Cagliari (doc. 10).

5.2. A tale preavviso di rigetto ha fatto seguito un provvedimento, nota prot. 124951 del 30 maggio 2017 (doc. 11), con cui è stata definitivamente rigettata tale richiesta della ricorrente volta a richiedere la “ disciplina della utilizzazione volumetrica di una porzione del lotto urbanistico sito nel quartiere di Barracca Manna nelle vie G. Ungaretti e A. Moravia e contrassegnato nel planovolumetrico con la lettera F, al fine di acquisire la certezza di poter successivamente presentare la progettazione esecutiva per il conseguimento dei permessi di costruire necessari a realizzare alcuni immobili con tipologia edilizia del tipo unifamiliare ”.

Ora tuttavia, tale nota non può essere considerata lesiva, trattandosi di parere preventivo (da ultimo cfr. T.a.r. Toscana, sez. III, 10 giugno 2025, n. 1027).

5.3. Vale comunque sin d’ora esporre come, in tale nota, si legge che le osservazioni procedimentali presentate dalla ricorrente ex art. 10 bis non fossero sufficienti a superare le ragioni ostative già evidenziate, determinando perciò il rigetto della domanda, in quanto:

“ nella documentazione a corredo dell'istanza viene dichiarata una superficie reale del lotto maggiore rispetto alla superficie dichiarata nei precedenti plani volumetrici;

il precedente piano volumetrico presente nella pratica 47 97/P. 2. risulta firmato anche dall'attuale richiedente, la quale ha riconosciuto la volumetria assegnata in origine al sub-lotto "F" attualmente interessato;

nella richiesta di parere preventivo richiesto ai sensi dell‘art. 1 5 del R.E. vengono indicati dei mappali di cui la sig.ra DD IE non ha titolarità;

per il riconoscimento nel sub-lotto F2 di volumetrie diverse da quelle riportate nei plano volumetrici approvati sarò necessario presentare nuova proposta di plano volumetrico a firma di tutti i proprietari del lotto urbanistico e perizia giurata attestante il rispetto degli scostamenti e/o difformità rispetto alla consistenza catastale, all‘interno delle tolleranze previste dalla normativa vigente (nel caso in cui siano tali da eccedere rispetto alla tolleranza prevista dovrà essere dimostrata la proprietà) e nel rispetto delle norme del P.R.U.;

la proposta inoltre presenta numerose incongruenze rispetto allo stato di fatto del lotto e rispetto alla situazione catastale, nello specifico: identificativi catastali inesistenti, superfici reali/superfici catastali difformi, ditte intestatarie incongruenti dalle visure, tracciato viabilità difforme dalla cartografia di P.R.U.;

la volumetria di mc 395,69 riportata nella richiesta di parere "di parere preventivo, ai sensi dell’art. 15 R.E., per il progetto di utilizzazione volumetrica di una porzione di lotto urbanistico sito nelle vie G. Ungaretti e A. Moravia nel quartiere di Barrocca Manna" è in esubero per mc 192,65 (mc 395,69 - mc 203,04), rispetto alle volumetrie residue sul sub-lotto interessato di mc 203,04 ”.

6. Ciò posto, ad avviso del Collegio la domanda di accertamento è infondata nel merito, come risulta sin dalla stessa motivazione del provvedimento di diniego del 30 maggio 2017, sopra riportata, che è condivisibile.

In particolare, appare al Collegio dirimente, anche prescindendo dalla questione dell’applicabilità del planovolumetrico del 1999, che:

- la ricorrente ha venduto, in data 22/05/2012, parte del sub. lotto F della superficie complessiva di 300 mq per una cubatura di mc. 300 per accordo tra le parti come riportato nell'atto di compravendita rep. n. 67404 registrato al n. 1490 del 01/06/2012 al sig. IS IO riducendo la potenzialità edificatoria da mc 503,04 a mc 203,04;

- in data 08/06/2015 viene rilasciata alla sig. IS IO il permesso di costruire n. 60/2015C per la realizzazione di un fabbricato residenziale unifamiliare per una cubatura di mc 299,99 (sub. lotto F1) rif. pratica 4197/P.12;

- proprio in tale pratica n. 4197/P.12 (Permesso di Costruire n. 60/2015 del 08/06/2015), il sub Lotto F, come si evince nella tavola progettuale 1 “Planivolumetrico” (doc. 4), è stato ulteriormente frazionato in sub Lotto F1 e sub Lotto F2, assumendo, rispettivamente, il numero mappali 3767 e mappali 3766 + 3768 ed esso è stato sottoscritto dalla ricorrente.

Orbene, la ricorrente, con l’odierna azione e già l’originaria domanda di parere preventivo, pretenderebbe di porre nel nulla tali atti e contratti, attraverso i quali ha peraltro conseguito un vantaggio economico dall’alienazione del sub. lotto F1, riacquisendo una piena disponibilità volumetrica per il proprio lotto sub. F2, che, come già rilevato nel 2017, “ è in esubero per mc 192,65 (mc 395,69 - mc 203,04), rispetto alle volumetrie residue sul sub-lotto interessato di mc 203,04 ”.

Peraltro, in senso contrario a quanto preteso dalla parte ricorrente, il Comune nelle proprie memorie ricostruisce chiaramente come “ il Sig. NI DD ha acquisito la proprietà esclusiva del sub lotto F derivante dal frazionamento dei mappali 60 e 61, ricadenti, rispettivamente, in zona Rca e Rcb1 ” (p. 5 replica), per cui non appare condivisibile la replica del ricorrente ove afferma che il Comune riconoscerebbe che il mappale 60 non ricadrebbe interamente in zona Rca, ma anche in zona Rcb1, poiché al contrario il Comune ritiene proprio che il mappale 60, rilevante nel caso che occupa, ricada interamente in zona Rca, né avrebbe dovuto provare alcunché di ulteriore sul punto.

Per cui, appare corretta altresì l’affermazione conseguente del Comune circa l’applicabilità non dell’art. 9.2. delle NTA del PRU, ma dell’art. 9.1, lett. a), che disciplina le zone interessate dalla presenza di edifici da condonare, secondo cui “il rapporto tra volume da condonare e lotto di pertinenza viene assunto come indice fondiario di riferimento non modificabile nell'attuazione del P.R.U; qualora tale indice sia inferiore a 1 mc/mq è consentito un incremento volumetrico sino a raggiungere complessivamente la densità di 1 mc/mq sull'intero lotto ”.

7. Su tali basi, si appalesa perciò irrilevante ai fini del decidere la consulenza tecnica d’ufficio richiesta dalla ricorrente sin dal ricorso introduttivo.

8. In conclusione, l’azione proposta con l’odierno ricorso deve essere rigettata siccome infondata.

Le spese del giudizio, stante la peculiarità fattuale sottesa alla controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio NT, Presidente FF

GA ER, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GA ER	Antonio NT

IL SEGRETARIO