Pubblicato il 02/02/2026

N. 00319/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01042/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1042 del 2025, proposto dalla Villena S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nunzio Pinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

- il Comune di Lampedusa e Linosa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Armao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
- l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l'annullamento:

- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 in data 1/4/2025, pubblicata nei 4-19/4/2025, avente ad oggetto “ Revoca della delibera del Commissario ad acta con i poteri del Consiglio Comunale n. 03 del 11/3/2021 del Comune di Lampedusa e Linosa di adozione del P.R.G .”

- di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente, ancorché ignoto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 la dott.ssa NA FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, la società ricorrente – proprietaria di immobili siti sul territorio del Comune di Lampedusa e Linosa – è insorta avverso l’atto descritto in epigrafe con il quale il Comune ha revocato la delibera di adozione del P.R.G n. 3 del 11/3/2021, adducendo che il piano urbanistico in precedenza adottato, e poi ritirato, avrebbe assegnato un maggior vantaggio urbanistico alle sue proprietà rispetto alle norme attualmente tornate efficaci a seguito dell’atto di autotutela.

2. L’impugnazione è affidata ai seguenti motivi di doglianza.

2.1. “ Violazione dell’art. 78 T.U.O.E.L. n. 267/2000 e smi come vigente nella Regione Siciliana -violazione del principio del contrarius actus - violazione del principio di legalità e dei poteri sostitutivi regionali ”, attesa la situazione di conflitto di interesse in cui verserebbero sette consiglieri comunali di maggioranza. Due di questi verserebbero in una situazione di incompatibilità che li coinvolge direttamente, come già dichiarato in precedenti occasioni di astensione. Altri cinque verserebbero in una situazione di incompatibilità in ragione dei rapporti parenterali entro il quarto grado con i cittadini locali. Nonostante i conflitti di interesse, nessuno di questi consiglieri ha dichiarato di doversi astenere per ragioni di incompatibilità in occasione della votazione della deliberazione gravata.

2.2. “ Violazione dell’art. 21 quinquies e dell’art. 21 nonies Legge 241/90 - eccesso di potere per sviamento - falsa applicazione dell’art. 14 della L.R. n. 27/2024 nella parte in cui ha modificato l’art. 53 della L.R. n. 19/2020 - travisamento dei presupposti ed errore vizio determinante la volontà - illogicità manifesta ”, atteso che l’atto di ritiro impugnato, qualificabile come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21 nonies, L. n. 24171990, è stato adottato dal Comune oltre il termine di 12 mesi dall’adozione del provvedimento di primo grado, la delibera n. 3 del 11/3/2021.

3. L’Assessorato regionale intimato si è costituto in giudizio per mezzo della difesa erariale e, con la memoria del 1.7.2025, ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva.

4. Il Comune intimato si è costituito in giudizio e, oltre a chiedere nel merito il rigetto del ricorso, ne ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità atteso che l’interesse prospettato da parte ricorrente in prospettiva speculativa di maggior vantaggio urbanistico sui propri terreni è astratto e solo potenziale.

5. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, va accolta l’eccezione di carenza di legittimazione passiva all’azione sollevata dall’Assessorato resistente, atteso che la delibera del consiglio comunale n. 3 del 11/3/2021, oggetto della gravata revoca, ha ad oggetto l’adozione del P.R.G. mai arrivato ad essere approvato dall’Amministrazione regionale. Pertanto, nessun atto oggetto di impugnazione, anche come atto presupposto, può essere imputato a soggetto diverso dall’Amministrazione comunale, rimanendo del tutto estraneo l’Assessorato intimato che, pertanto, deve essere estromesso dal giudizio.

2. Preliminarmente, e ad assorbimento di ogni questione, il Collegio rileva la fondatezza dell’eccezione sollevata dal Comune; il ricorso, pertanto, è inammissibile per carenza di interesse ad agire di parte ricorrente, attesa la carenza della natura concretamente lesiva dell’atto impugnato in relazione all’interesse prospettato nel ricorso.

L’atto impugnato ha revocato la precedente adozione del P.R.G. avvenuta con la delibera n. 3 del 11/3/2021 in quanto “ alla luce delle osservazioni sopra descritte [n.d.r. riferimento alla proposta di deliberazione di consiglio comunale del 25.3.2025] e delle altre contenute nella relazione prot. n. 0004410 del 21-3- 2025, è evidente che il P.R.G. adottato, oltre ad aver perso efficacia per non essere mai stato avviato l'iter di approvazione da parte dell’Autorità regionale, non risponde alle reali esigenze del territorio, prevede poche aree di espansione, non prevede la possibilità di un secondo piano in area urbana onde contenere l'uso del suolo, non prevede la riqualificazione del territorio e delle sue aree urbanizzate, non prevede sviluppo controllato e qualificato, non prevede una flessibilità controllata di sviluppo di aree particolari siano esse parzialmente urbanizzate che non” .

Pertanto, l’iter di approvazione del P.R.G., revocato nella sua adozione, non è mai arrivato alla fase di approvazione di competenza dell’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente.

La procedura di approvazione del P.R.G., infatti, è complessa e consta di una duplice fase: quella di adozione del piano da parte dell’ente territoriale e quella di successiva approvazione da parte della Regione, nel corso nell’iter procedimentale il contenuto dell’atto di pianificazione territoriale può essere modificato nei termini e attraverso le modalità stabilite dalla legge urbanistica, Legge 17 agosto 1942, n. 1150.

L’adozione da parte del Comune del P.R.G. precede la fase partecipativa nella quale sono raccolte le osservazioni dei cittadini prima della trasmissione all’ente regionale, il quale, conservando tipici e tassativi margini di modifica, è competente per la sua approvazione definitiva, all’esito della quale il piano dispiegherà i propri effetti.

Nel caso di specie, si evince chiaramente dal testo della proposta di delibera che ha preceduto l’adozione dell’atto impugnato che l’atto oggetto di revoca è l’adozione del P.R.G. che non è mai nemmeno stato trasmesso alla Regione, conservando, pertanto, efficacia la previgente programmazione del territorio. Nell’atto impugnato, peraltro, si dà esplicitamente atto del fatto che la delibera n. 3 del 11/3/2021 oggetto di ritiro aveva già perso efficacia prima della proposta di revoca proprio a causa dell’interruzione del proprio iter di approvazione (cit. “ oltre ad aver perso efficacia per non essere mai stato avviato l'iter di approvazione da parte dell’Autorità regionale ”). L’atto di revoca impugnato, in tale senso si è reso necessario proprio per ritirare un atto privo di efficacia.

L’interesse prettamente speculativo al quale fa riferimento parte ricorrente (che non risulta aver presentato istanze di permesso di costruire) si riferisce, pertanto, ad un vantaggio del tutto astratto, e privo di attualità, in quanto attribuito da una delibera, la n. 3 del 11/3/2021, che non ha mai dispiegato i propri effetti ab origine .

Da ultimo, giova specificare che il P.R.G. che sia stato solo adottato e non approvato è efficace non con riferimento alle nuove, eventualmente più favorevoli, destinazioni urbanistiche, ma solo quanto alle misure di salvaguardia, ai sensi dell’art. 12, c.3, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, secondo il quale “ 3. In caso di contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione competente all'approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione ”.

In conclusione il ricorso è inammissibile per carenza di interesse ad agire.

3. Ad abundantiam , il Collegio ritiene opportuno chiarire che, anche se il ricorso fosse stato ammissibile, sarebbe comunque infondato nel merito.

3.1. In relazione al primo motivo di ricorso, infatti, l’art. 78 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 sull’obbligo di astensione in caso di conflitti di interesse è chiaro nel disciplinare, al comma 2, che “ l'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione IMMEDIATA E DIRETTA [n.d.r.] fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado ”

Nel caso di specie parte ricorrente non ha fornito nemmeno un principio di prova idoneo a suffragare la portata dell’interesse che denuncia in conflitto e, anzi, si è solo limitata a descrivere i rapporti delicati dei cinque consiglieri comunali in termini alquanto generici e puramente allusivi come “ parentela entro il quarto grado con cittadini locali ”.

D’altra parte, se i predetti consiglieri si erano astenuti nell’adozione del p.r.g. poi ritirato potevano al più avere interesse a mantenerlo e non certo a revocarlo.

3.2. In relazione al secondo motivo di doglianza, osserva il Collegio che il termine entro il quale poter esercitare il potere di ritiro da parte della p.a. è previsto dall’art. 21 novies, l. n. 241/1990, in relazione a provvedimenti autorizzativi o di diretta attribuzione di vantaggi economici; e tali provvedimenti sono tutti, invero, estranei alla fattispecie concreta.

Inoltre, in relazione al ritiro di un atto di pianificazione urbanistica, non possono ravvisarsi quelle esigenze di tutela dell’affidamento che giustificano un giudizio di bilanciamento, con motivazione rafforzata, tra la valutazione dell’interesse pubblico al ritiro del provvedimento illegittimo, inopportuno o rimasto privo di efficacia, e l’interesse privato al suo mantenimento.

In tal caso l’esercizio del potere di autotutela, poi non è sottoposto a un termine rigido e astrattamente predeterminato. Agli atti di pianificazione urbanistica, infatti, non si applica la disciplina dettata dall’art. 21 nonies l. n. 241/1990 in relazione alla tutela dell’affidamento, in termini di onere di motivazione e termine ragionevole, soprattutto, come nel caso di specie, quando il P.R.G. non ha ancora prodotto effetti diretti e qualificati su posizioni soggettive ed è, pertanto, ab origine inidoneo a creare un affidamento nel privato (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 3334 del 21.6.2001 che rispetto all’annullamento d'ufficio di un piano particolareggiato ha stabilito la seguente massima “ Il principio secondo il quale, in sede di adozione da parte della p.a. di atti di auto - annullamento che incidano negativamente su posizioni giuridiche soggettive scaturite dall'atto annullato, questi vadano motivati comparando l'interesse pubblico all'eliminazione dell'atto invalido con quello da sacrificarsi del titolare delle suddette posizioni giuridiche, che abbia posto un legittimo affidamento sugli effetti dell'atto originario, non trova applicazione nei confronti del proprietario di un'area rientrante nel piano particolareggiato, oggetto di successiva revoca e che non aveva avuto neppure una parziale esecuzione, non potendo quest'ultimo che vantare un generico affidamento recessivo rispetto all'interesse pubblico inerente alla differente pianificazione urbanistica. Non sussiste in via generale un principio di stabilità delle previsioni urbanistiche ”).

4. Per le superiori ragioni il ricorso va comunque dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire e le spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore di ciascuna delle Amministrazioni resistenti in complessivi euro 2.000,00 (euro duemila/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ED AB, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

NA FA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA FA	ED AB

IL SEGRETARIO