Pubblicato il 27/04/2026

N. 07623/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01820/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1820 del 2026, proposto da
ST ON S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alvise Vergerio Di Cesana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario Straordinario Unico ex D.P.C.M. del 07.08.2023, non costituito in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del silenzio-diniego serbato dal Commissario straordinario unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane ex D.P.C.M. del 07.08.2023 sull’istanza di accesso formulata dalla ricorrente via pec in data 15.12.2025, e per la conseguente condanna dello stesso dal Commissario straordinario unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane ex D.P.C.M. del 07.08.2023 all’esibizione di tutta la documentazione ivi richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 la dott.ssa ES FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. Questi i fatti per cui è causa.

ST ON S.P.A. è la Ditta esecutrice dei lavori di adeguamento e potenziamento dell’Impianto di depurazione di Acqua dei Corsari nel Comune di Palermo che rientrano tra gli interventi funzionali a garantire l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 19 luglio 2012 e del 10 aprile 2014 in materia di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue, e a scongiurare le conseguenze delle relative procedure di infrazione.

Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2023 è stato nominato il Commissario straordinario unico, ai sensi dell’art. 5, comma 6, del D.L. n. 111/2019, convertito con modificazioni dalla legge n. 141/2019, al fine di “accelerare” la progettazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione afferenti alle richiamate procedure di infrazione.

Riferisce la Società deducente che il Commissario straordinario avrebbe omesso di emettere tutti i certificati di pagamento di compensazione successivi al terzo, che avrebbero dovuto obbligatoriamente essere adottati ai sensi dell’art. 26 del D.L. n. 50/2022, convertito con modificazioni dalla legge n. 91/2022, entro 5 giorni dall’emissione dei rispettivi SAL ordinari. A fronte delle molteplici e ripetute richieste in ordine (pure) all’emissione della contabilità straordinaria, il Commissario straordinario avrebbe sempre sostenuto di non aver ottenuto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica le risorse a tal fine necessarie.

In data 15 dicembre 2025, pertanto, la Società ha formulato, nei confronti del Commissario straordinario unico, istanza di accesso ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/90, volta all’acquisizione “ di documenti ed informazioni riguardanti la contabilità straordinaria SAL 4, 5 e 6 ex D.L. 50/2022 (c.d. Decreto Aiuti) e le istanze di finanziamento presentate dalla NE Appaltante con riferimento al Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche ed ai Fondi per lo sviluppo e la coesione FSC 21/27 ”.

Segnatamente, l’Impresa ha chiesto l’accesso, mediante visione ed estrazione copia, “ agli atti, documenti ed informazioni inerenti alla situazione finanziaria della commessa ”, tra cui: “- copia integrale dell’istanza presentata da DE NE Appaltante al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti al fine di accedere al Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche onde ottenere le somme necessarie a far fonte al pagamento dei SAL straordinari n. 4 e 5 nella finestra aperta dal Ministero tra il 01.07.2025 e il 31.07.2025; - copia integrale del Decreto direttoriale di esame della suddetta istanza, che, ai sensi dell’art. 4 del D.M. 8/5/2025 dovrebbe essere stato emesso a fine ottobre e/o informazioni relative al medesimo; - copia integrale di tutta la documentazione relativa alla richiesta presentata dal succitato Commissario Straordinario per l’accesso ai fondi per lo sviluppo e la coesione FSC 21/27 per ottenere l’integrazione del finanziamento volto a coprire la compensazione prezzi fino alla chiusura dell’appalto; - copia integrale della contabilità straordinaria relativa al SAL 4 e tempistiche di liquidazione; - copia integrale della contabilità straordinaria relativa al SAL 6 trasmesso il 14.10.2025 per lavori eseguiti a tutto il 08.09.2025 e tempistiche di liquidazione; - informazioni e chiarimenti riguardanti le possibilità finanziarie asserite di cui disporrebbe la Struttura e gli impegni di pagamento, anche in considerazione delle affermazioni sopra richiamate in premessa ”.

Detta istanza è rimasta inesitata.

Pertanto, con ricorso ex art. 116 c.p.a., notificato in data 12 febbraio 2026, ST ON S.P.A. ha chiesto al Tribunale adito di voler annullare il silenzio-diniego serbato dal Commissario straordinario unico e, per l’effetto, di ordinare al predetto Commissario di consentire l’accesso alla documentazione di cui alla predetta istanza del 15 dicembre 2025.

LLUO ha evidenziato che “ la documentazione e le informazioni richieste riguardano una situazione in grado di incidere direttamente sull’esecuzione del contratto e sui diritti dell’Impresa appaltatrice ricorrente, per cui si rende necessario verificare la situazione finanziaria dell’opera per tutelare i relativi diritti contrattuali ”.

Ha sostenuto che detta documentazione sarebbe necessaria alla ricorrente per curare e difendere i propri interessi giuridici a fronte delle illegittime “ posizioni ” assunte dalla NE appaltante nel caso de quo , con la conseguenza che, ai sensi del comma 7 dell’art. 24 della legge n. 241/1990, il “ diritto ” di accesso in capo all’esponente sarebbe destinato a prevalere su qualsiasi eventuale avversa esigenza, compresa quella alla riservatezza di dati facenti capo a soggetti terzi, comunque non configurabile nella fattispecie.

Si sono costituiti il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e la Presidenza del Consiglio dei Ministri eccependo preliminarmente il proprio difetto di legittimazione passiva, atteso che l’istanza di accesso in esame non sarebbe a loro indirizzata.

Nel merito, le Amministrazioni resistenti hanno affermato che “ La documentazione richiesta con l’accesso non è stata consegnata dal CSU perché già nella disponibilità di ON in ragione del fatto che essa è sostanzialmente coincidente con quella di cui il Collegio Consultivo Tecnico ha ordinato la produzione con provvedimento istruttorio del 19 - 21 gennaio 2026 (doc. 1) ritualmente adempiuto ”.

Nello specifico, il CSU avrebbe trasmesso: copia integrale istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere SAL 4-5, finestra 1° luglio - 31 luglio 2025 prot. 7694 del 31 luglio 2025; istanza e Accordo Coesione del 31 ottobre 2025; SAL, certificato e disposizione pagamento relativo al SAL 6; SAL, certificato e disposizione pagamento relativi al SAL 6; Relazione D.L. 26 gennaio 2026.

Non sarebbe stato possibile ostendere la seguente documentazione: il Decreto direttoriale di esame della istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere SAL 4-5, finestra 1° luglio - 31 luglio 2025 prot. 7694 del 31 luglio 2025 in quanto lo stesso non sarebbe ancora stato adottato; il verbale della riunione del CCT del 25 agosto 2025 - dal quale si evincerebbe che la S.A. avrebbe dichiarato di avere a disposizione euro 950.000,00 per pagamento dei Sal - perché non esisterebbe.

LLudienza del 22 aprile 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Va preliminarmente valutata in senso favorevole l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in quanto il ricorso verte sull’annullamento del silenzio-diniego che si assume formato sull’istanza di accesso agli atti che la ricorrente dichiara di aver trasmesso via PEC in data 15 dicembre 2025 al Commissario straordinario unico, ma che non risulta essere indirizzata al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.

Poiché nessuna istanza è stata presentata ai predetti Ministeri, essi sono completamente estranei ai fatti di causa.

Deve pertanto dichiararsi l’estromissione dal giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.

3. Si procede con lo scrutinio del merito del ricorso che è fondato nei limiti e per le ragioni che si vengono ad illustrare.

4. È giurisprudenza costante quella per cui ai fini dell’integrazione del presupposto legittimante l’esercizio del diritto di accesso, è richiesta l’esistenza di un interesse giuridicamente rilevante del soggetto richiedente, non necessariamente consistente in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, purché giuridicamente tutelato, nonché un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l’ostensione. Nesso di strumentalità che deve, peraltro, essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile, nell’ipotesi di accesso cd. difensivo, per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante. Non si richiede, invece, la prova della lesione attuale di una situazione giuridica soggettiva di diritto o interesse legittimo, né l’attualità del giudizio, stante l’autonoma consistenza del diritto di accesso rispetto alla situazione giuridica retrostante alla cui tutela è preordinato (Cfr. TAR Lazio, sez. III, 7 giugno 2021, n. 6756).

Sempre in linea di principio, il giudizio in materia di accesso, anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego o avverso il silenzio - rigetto formatosi sulla relativa istanza, mira sostanzialmente ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla correttezza o meno delle ragioni addotte dall'Amministrazione per giustificare il diniego.

Il giudizio proposto, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., avverso il diniego ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto medesimo, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato. Il giudice può, quindi, ordinare l’esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all’Amministrazione e ordinandole un facere, solo se ne sussistono i presupposti, il che, pertanto, implica che, anche al di là degli specifici vizi e della specifica motivazione addotta nell’atto amministrativo di diniego dell’accesso, il giudice deve verificare se sussistono o meno i requisiti prescritti dalla legge per l’accesso, potendolo anche negare per motivi diversi da quelli indicati dal provvedimento amministrativo (T.A.R. Napoli, sez. VI, 03/03/2016, n. 1165).

Naturalmente, il giudice dovrà comunque basarsi sulle risultanze processuali, sicché resta onere dell’amministrazione o della parte eventualmente controinteressata introdurre in causa eventuali profili atti a sostenere le ragioni del diniego, qualora esse non emergano altrimenti.

Invero la l. 241/990, negli artt. 22 e seg., è rigorosa nello scandire i presupposti ineliminabili che devono imprescindibilmente ricorrere: la legittimazione a richiedere l’accesso agli atti amministrativi, presuppone la dimostrazione che gli atti oggetto dell’istanza siano in grado di spiegare effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell’istante; la posizione da tutelare deve risultare comunque collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso; il rapporto di strumentalità appena descritto deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso.

4. Orbene, calando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie sottoposta all'attenzione del Collegio, si ravvisano i presupposti legalmente richiesti, stante l'evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale al diritto di difesa costituzionalmente rilevante: l'ostensione dei documenti richiesti è, infatti, necessaria alla parte al fine di poter coltivare la tutela giurisdizionale dei suoi diritti.

Infine, omettendo di costituirsi, il Commissario non ha dedotto alcuna circostanza alla luce della quale giustificare il diniego.

Ritiene pertanto il Collegio che sussista nella fattispecie in esame l’interesse concreto attuale e specifico dell’Impresa alla conoscenza dei documenti richiesti.

Si osserva, in punto di fatto, che l’istanza di accesso in esame, rimasta inevasa, è datata 15 dicembre 2025, pertanto la documentazione richiesta avrebbe dovuto essere ostesa entro il 14 gennaio 2026.

Ancora, il Commissario ha riscontrato l’istanza istruttoria del CCT del 19 – 21 gennaio 2026 - e non l’istanza di accesso dell’odierna ricorrente - per il vero del tutto autonoma rispetto a quella della impresa appaltatrice - inviando la documentazione in quella sede richiesta per conoscenza anche alla Società solamente il successivo 26 gennaio 2026.

Decisivo è comunque considerare che la documentazione trasmessa in quella sede coincide solo in parte con quella oggetto dell’istanza di accesso all’esame del Collegio.

Segnatamente: la copia “ dell’istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere SAL 4-5, finestra 1° luglio - 31 luglio 2025 (nota prot. 31 luglio 2025) ” si riferisce esclusivamente al lotto 5 e non anche al lotto 4 come richiesto dall’Appaltatrice; sono state trasmesse solamente la pagina 1 e la pagina 7 della istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere relativa al Sal n. 5, mentre il documento risulta composto di 9 pagine; è stata trasmessa copia della contabilità ordinaria del Sal 4 e del Sal 6, e non quella della contabilità straordinaria formata ai sensi del D.L. 50/2022 richiesta.

Non risultano trasmessi gli ulteriori documenti dettagliatamente indicati nell’istanza del 15 dicembre 2025, tra i quali in particolare: il verbale della riunione del 25 agosto 2025, il Decreto direttoriale di esame della istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere SAL 4-5, finestra 1° luglio - 31 luglio 2025 prot. 7694 del 31 luglio 2025; le pagine 2, 3, 4, 5, 6 e 9 della istanza al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per Fondo prosecuzione opere relativa al Sal n. 5; la contabilità straordinaria formata ai sensi del D.L. 50/2022 richiesta.

Gli argomenti difensivi sviluppati dalla difesa dei Ministeri resistenti non possono trovare ingresso nel presente giudizio, stante il difetto di legittimazione passiva degli stessi.

Devono quindi essere trasmessi tutti i documenti non ancora ostesi oggetto dell’istanza del 15 dicembre 2025.

5. In conclusione, rilevata la sussistenza dell’interesse attuale e differenziato dell’istante all’accesso alla documentazione richiesta, per le ragioni di cui si è detto, il ricorso in esame è fondato e deve essere accolto.

Per l’effetto, la documentazione richiesta - dettagliatamente indicata nell’istanza del 15 dicembre 2025 - e non ancora ostesa, dovrà essere esibita nel termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione/notificazione della presente decisione.

Laddove i documenti richiesti non fossero esistenti, l’accesso potrà essere negato solo ove il funzionario responsabile dichiari sotto la propria responsabilità che il documento non esiste.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei confronti del Commissario Straordinario Unico ex D.P.C.M. del 07.08.2023.

Sono compensate nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina al Commissario Straordinario Unico ex D.P.C.M. del 07.08.2023 l’esibizione della documentazione indicata nella stessa parte motiva e nel termine ivi prescritto.

Condanna il Commissario Straordinario Unico ex D.P.C.M. del 07.08.2023 alla refusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che si quantificano in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre oneri e accessori come per legge, oltre alla restituzione del contributo unificato ove versato.

Spese compensate nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Lucia Maria Brancatelli, Consigliere

ES FE, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
ES FE	Marco Bignami

IL SEGRETARIO