Pubblicato il 11/02/2026

N. 00027/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00169/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Melillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Municipia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento del provvedimento implicito di rigetto (silenzio-rifiuto ex art. 25 L. n. 241/90) con cui la Municipia S.p.a. ha illegittimamente rifiutato l’accesso agli atti ed ai documenti amministrativi detenuti dalla stessa, ed in particolare la copia dell’ingiunzione n. 634002458721 del 11.05.2022 notificato in data 09.06.2022, ingiunzione n. 634170393407 del 11.05.2022 notificato in data 09.06.2022, intimazione n. 20250002165211105936565 del 24.01.2025 notificato in data 11.02.2025 e dei relativi referti di notificazione completi. Tale silenzio-rifiuto si è formato sull’istanza di accesso agli atti e documenti amministrativi inviata a mezzo p.e.c. in data 25.10.2025 dall’odierno ricorrente alla resistente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di Municipia S.p.A.;

visti tutti gli atti della causa.

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 il cons. OM DI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A) Il ricorrente ha formulato istanza di accesso nei confronti di Municipia s.p.a., in data 25 ottobre 2025, onde ottenere copia degli atti e documenti sopra emarginati.

Municipia s.p.a. non ha dato alcun riscontro alla prefata istanza nel termine di trenta giorni di cui all’art. 25, c. 4, L. n. 241/1990, né ad oggi.

A ragione della richiesta di accesso, il ricorrente pone la necessità di far accertare e dichiarare la nullità, l’annullamento e/o l’inefficacia delle pretese creditorie fatte valere da Municipia s.p.a., in relazione all’atto di pignoramento presso terzi n. 20250002172691112476747 ed indi potersi nel merito difendere in sede di procedura esecutiva.

Perfezionatosi il diniego tacito all’ostensione dei documenti richiesti, atteso l’inutile decorso del termine di trenta giorni di cui all’art. 25, c. 4, L. n. 241/1990, il signor -OMISSIS- ha proposto il ricorso in epigrafe indicato, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 116 c.p.a. affidandolo ad un unico motivo di ricorso (“ Violazione e falsa applicazione degli art. 22 l.241/90, art. 2 d.p.r. 184/2006, art. 26 d.p.r.602/73 – violazione dell’art.24 della Costituzione ”).

Lamenta il ricorrente che il diniego all’accesso nel caso di specie è lesivo del proprio interesse diretto e concreto in quanto funzionale alla difesa in giudizio, ovvero, nello specifico, onde poter contrastare l’azione esecutiva promossa dalla resistente e fondata sui titoli di cui è chiesta la ostensione.

Chiede dunque che venga accertato il suo diritto all’accesso e la conseguente condanna della società resistente ad ostendere i documenti, per poterne prendere visione o estrarre copia.

Il difensore del ricorrente chiede inoltre che, in caso di esito vittorioso con condanna alle spese in capo alla resistente, ne venga disposta la distrazione in suo favore.

B) Municipia s.p.a., costituitasi in giudizio per resistere al ricorso con memoria depositata il 29 gennaio 2026, in via preliminare ha dedotto che la parte ricorrente deve fornire prova in giudizio della correttezza della notifica dell’istanza di accesso all’indirizzo PEC della società.

Municipia s.p.a., unitamente alla memoria, ha depositato degli atti prodromici all’azione esecutiva della specie di quelli di cui il ricorrente ha chiesto l’accesso, ma essi si riferiscono a tutt’altro soggetto.

La resistente, poi, ha sostanzialmente rilevato che il ricorrente avrebbe potuto rivolgersi direttamente all’Ente impositore, ovverosia alla Regione Campania, per ottenere la documentazione amministrativa necessaria per la sua difesa. Rammenta la resistente che, dopo aver costituito un raggruppamento temporaneo di imprese, di cui è capogruppo e mandataria, con Abaco s.p.a., ha ottenuto dalla Regione Campania l’affidamento del servizio relativo alla gestione della riscossione coattiva dei tributi e di tutte le entrate regionali. La Regione è pertanto l’Ente impositore che emette gli atti di accertamento prodromici all’attività di riscossione coattiva di competenza dell’Agente della riscossione.

Municipia s.p.a. ha altresì evidenziato la tempestività della propria costituzione alla luce della giurisprudenza che riconosce la possibilità di costituzione in giudizio delle parti intimate sino all’udienza di discussione, non avendo il termine di cui all’art. 46 c.p.a. natura perentoria.

Alla memoria di costituzione della resistente, interpone il ricorrente memoria di replica, depositata il 29 gennaio 2026, in cui ribadisce il proprio interesse concreto ed attuale all’accesso per fini difensivi.

Prende inoltre atto del deposito di documenti inerenti altro soggetto e dunque conferma il perdurante silenzio della società istanziata, nel contempo evidenziando che in tal modo la società Municipia s.p.a smentisce di fatto la propria difesa circa il non detenere, o non potere avere la disponibilità (dei), i documenti, quando per contro essa ne ha depositati della stessa specie, pur riferiti ad una persona diversa, ma soggetta alla medesima procedura di recupero coattivo del credito per conto dello stesso Ente.

In ogni caso, rileva il ricorrente, ove Municipia avesse ritenuto di non essere destinataria dell’accesso, avrebbe dovuto conformarsi al disposto dell’art. 6, c. 2, D.P.R. n. 184/2006.

C) Alla camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

D) Il ricorso è fondato e merita accoglimento per le ragioni qui di seguito esposte.

In ordine ai caratteri ed ai presupposti dell'accesso difensivo, vale fare particolare riferimento agli approdi ai quali è pervenuta l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze n. 19 e 20 del 2020 e n. 4 del 2021.

L'accesso difensivo costituisce un istituto autonomo rispetto a quello generale, assolvendo ad una funzione diversa dal secondo, quest'ultimo volto a soddisfare esigenze di trasparenza e partecipazione del privato all'esercizio della pubblica funzione. L'accesso difensivo, infatti, è strumentale alla tutela di situazioni giuridiche soggettive (Cons. Stato Ad. Plen. 19/2020).

L'accesso difensivo, in ragione della funzione assolta, può pertanto operare quale eccezione alle esclusioni previste per l'accesso partecipativo (" l'utilizzo dell'avverbio <comunque> denota la volontà del legislatore di non <appiattire> l'istituto dell'accesso amministrativo sulla sola prospettiva della partecipazione, dell'imparzialità e della trasparenza, e corrobora la tesi che esistano, all'interno della fattispecie giuridica generale dell'accesso, due anime che vi convivono, dando luogo a due fattispecie particolari, di cui una (e cioè quella relativa all'accesso cd. difensivo) può addirittura operare quale eccezione al catalogo di esclusioni previste per l'altra (e cioè, l'accesso partecipativo), salvi gli opportuni temperamenti in sede di bilanciamento in concreto dei contrapposti interessi ” – si veda, Cons. Stato, sez. VI, ord. 7 febbraio 2014, n. 600).

La possibile deroga alle limitazioni previste per l'accesso partecipativo, impone quale condizione del suo esercizio l'onere della parte interessata di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi, senza che ciò trasmodi in una valutazione ex ante , sia da parte dell'Amministrazione detentrice del documento, che del Giudice adito, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato o instaurando, salva l'evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 (vedasi, Cons. Stato sez. V, 23/09/2025, n. 7457).

La giurisprudenza ha evidenziato in proposito che " deve [...]essere accolta una nozione ampia di <strumentalità>, nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale - e non meramente emulativo o potenziale - connesso alla disponibilità dell'atto o del documento del quale si richiede l'accesso, non imponendosi che l'accesso al documento sia unicamente e necessariamente strumentale all'esercizio del diritto di difesa in specifico giudizio ma ammettendo che la richiamata <strumentalità> debba essere intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante " (sul punto vedasi, TAR Lazio, sez. I, 18/11/2024, n. 201403; Cons. Stato, sez. V, 23/09/2015, n. 4452; Cons. Stato, sez. III, 26/06/2015, n. 3214).

La Ad. Plenaria del Consiglio di Stato n. 4/2021, a sua volta, ha precisato che l'istanza deve essere specificatamente motivata di modo che emergano gli elementi costitutivi della legittimazione all'accesso, ovvero la corrispondenza dell'interesse ad una situazione giuridicamente tutelata e il collegamento del documento alla suddetta situazione. Questa esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dall’art. 25, c. 2, della l. n. 241 del 1990, ai sensi del quale " la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata ". Con riguardo alla consistenza dell'onere motivazionale, l'Adunanza Plenaria, n. 4/2021 inoltre, " ha escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l'appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa ".

Quanto sopra è stato a più riprese condiviso da questo Tribunale, quanto al riconoscimento da parte dell'ordinamento di una tutela preminente all'accesso defensionale, ovvero all'accesso documentale propedeutico alla miglior tutela delle proprie ragioni in giudizio, atteso che, per espressa previsione normativa, l'interesse con esso perseguito prevale anche su eventuali interessi contrapposti (giurisprudenza costante, da ultimo T.R.G.A. Trento, 15/12/2025, n. 191; 26/05/2025, n. 92; 16/12/2024, n. 187; 9/2/2024, n. 20).

Nel caso in esame appare assolutamente chiara la correlazione, la strumentalità tra l’interesse conoscitivo del ricorrente ed il contenuto dei documenti da lui richiesti, in quanto potenzialmente rilevanti ai fini della tutela in sede giurisdizionale avverso gli avvisi di accertamento, le ingiunzioni di pagamento e le misure di fermo amministrativo adottate nei suoi confronti.

L’istanza di accesso del ricorrente risulta altresì sufficientemente motivata circa gli estremi identificativi dei documenti richiesti, che sono individuabili dalla società qui intimata senza possibilità di equivoco e dei quali essa è indubitabilmente detentrice, o comunque ne ha o può avere la diretta disponibilità, come comprovato dal deposito documentale effettuato, seppur riferito a persona estranea al presente procedimento.

Alla luce di quanto precede non solo il silenzio serbato da Municipia s.p.a. rispetto alla richiesta di ostensione del ricorrente appare censurabile, ma risultano vieppiù inappropriate, oltreché come si è detto contrastanti con l’art. 25 della legge n. 241 del 1990, le considerazioni della difesa della stessa Municipia s.p.a. circa l’opportunità, per malintese ragioni di semplificazione, di rivolgere l’istanza di accesso alla Regione Campania.

E) Nello specifico si rileva che è stato ampiamente chiarito come " la disciplina sull'accesso agli atti amministrativi è oggi imperniata su consolidati principi che, da un lato, riconoscono la generale accessibilità della documentazione amministrativa e, dall'altro, vietano di gravare il privato di oneri inutili dovuti alla peculiarità organizzativa delle amministrazioni procedenti " (T.A.R. Piemonte, sez. II, 23/7/2021, n. 762)

In altri termini deve considerarsi radicato nel nostro ordinamento " il principio per cui i rapporti tra amministrazioni pubbliche e la complessità delle relative relazioni e della suddivisione delle rispettive competenze non devono riflettersi sui privati e gravare sulle procedure con cui gli stessi intendono esercitare il proprio diritto di accesso agli atti " ( ibidem ).

Piana espressione di tale principio è il D.P.R. n. 184/2006, il cui art. 6 prevede che: " La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti va esercitato il diritto di accesso è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente. Di tale trasmissione è data comunicazione all'interessato ".

Un consolidato orientamento giurisprudenziale non ha mancato di sottolineare che " il cittadino non è tenuto a possedere nozioni giuridiche elevate, tali da comprendere a quale Ente debba rivolgere la richiesta di ostensione: ma se riceve un atto X dall'Ente Y, e se l'Ente Y per emettere l'atto X ha utilizzato la documentazione Z, il cittadino che voglia ottenere detta documentazione Z deve richiederla (unicamente!) all'Ente Y. Sarà questo (che, appunto, ebbe ad utilizzarla) a doverla trasmettere, eventualmente in copia, e/o, ove non ne sia in possesso, a richiederla all'Ente che allo stesso ebbe originariamente a trasmetterla, avendola formata. È questo il senso dell'art. art. 6, comma 2, del D.P.R. n. 184 del 2006 [...]. Tale norma è una pietra angolare del diritto di accesso e concorre a rendere tale principio non una vana enunciazione, impedendo che il cittadino sia costretto a defatiganti indagini e ricerche (con correlativo spreco di tempo e dispendio di denaro) prima di individuare il soggetto tenuto a rilasciagli la documentazione richiesta e necessaria per la cura delle sue difese " (Cons. Stato, 31/03/2015, sez. IV, n. 1699).

Alla luce di quanto sopra e della normativa richiamata, discende che l'Amministrazione destinataria di un'istanza di accesso proveniente (come nella specie) da soggetto legittimato ha tre possibilità:

1) se la documentazione esiste deve ricercarla ed esibirla;

2) se la documentazione non esiste più o non risulta materialmente in proprio possesso, assumendosi formalmente la responsabilità di quanto dichiarato, deve attestarlo in un apposito atto, chiarendo dove essa possa essere reperita (o se del caso, in che occasione sia andata distrutta);

3) se la documentazione è detenuta da altro soggetto pubblico, provvede a trasmettere allo stesso, ai sensi dell'art. 6, c. 2, del D.P.R. n. 184 del 2006, la richiesta di accesso, onde evitare che il privato sia onerato di presentare una doppia istanza (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 23/7/2021, n. 762; Sez. II, 3.05.2021, n. 454).

Nel caso che qui ci occupa, come supra esposto, non può dubitarsi della detenzione in capo a Municipia s.p.a. dei documenti richiesti, o quanto meno, che la stessa, quale soggetto riscossore, ne abbia la diretta disponibilità, potendola ben avere dal creditore sostanziale, essendo necessaria per poter dare corso alla procedura esecutiva da azionarsi per conto di quest’ultimo.

F) Il ricorso va pertanto accolto e le spese di giudizio sono poste a carico della società Municipia s.p.a. secondo il principio della soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

- accerta e dichiara il diritto della parte ricorrente all'accesso della documentazione richiesta;

- ordina alla società Municipia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , di rendere disponibile la documentazione medesima ai sensi dell'art. 116, c. 4, c.p.a., consentendone l'accesso tramite esibizione ed estrazione di copia a spese del ricorrente, entro trenta giorni dalla notificazione o (se anteriore) dalla comunicazione della presente sentenza;

- condanna la società Municipia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , soccombente in causa, a pagare le spese di lite che vengono qui liquidate nella misura complessiva di euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori ed oneri di legge, con distrazione a favore dell’avv. Gianluca Melillo, dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ND NA, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

OM DI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM DI	ND NA

IL SEGRETARIO