Pubblicato il 28/11/2025

N. 01690/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00235/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 235 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Ferrari e Stefano Pietro Galli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Questura Verbano-Cusio-Ossola, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino e domiciliati ex lege presso la stessa in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

1) del decreto n. -OMISSIS-emesso dal sig. Questore del Verbano Cusio Ossola nei confronti del ricorrente e di tutti gli altri atti di analogo tenore e contenuto inoltrati al ricorrente e depositati in giudizio;

2) del provvedimento n. -OMISSIS- emesso dal sig. Questore del Verbano Cusio Ossola in esito all’istanza di annullamento presentata prot. -OMISSIS- dal ricorrente e di tutti gli altri atti di analogo tenore e contenuto inoltrati al ricorrente e depositati in giudizio, avente ad oggetto l’atto con cui il ricorrente è stato sospeso dal servizio per inadempimento dell’obbligo vaccinale previsto dall’art. 4-ter del D.L. n. 44 del 1° aprile 2021, convertito dalla legge 76/2021 (come modificato dal D.L. n.172 del 26.11.2021, convertito con modificazioni dalla legge n.3/2022, recante “Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da OV-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali”) e quello con cui non è stata accolta l’istanza di annullamento in autotutela presentata dallo stesso, odierno ricorrente,

nonché, per l’annullamento di tutti gli atti connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura Verbano-Cusio-Ossola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il dott. IA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Questore del Verbano Cusio Ossola, con decreto del -OMISSIS-, ha sospeso il ricorrente (vice ispettore del comparto sicurezza di Stato) dal diritto di svolgere l’attività lavorativa, in quanto quest’ultimo non aveva provveduto alla vaccinazione Sars Cov-2 né aveva presentato richiesta di vaccinazione.

Avverso tale provvedimento e il successivo diniego di annullamento in autotutela del -OMISSIS- la parte istante è insorta deducendo:

1)contrasto dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 con gli artt. 3, 35 e 41 della Carta di Nizza con riferimento al regolamento UE n. 507/2021;

2) contrasto del citato art. 4 ter col regolamento UE n. 953/2021; violazione del principio di proporzionalità e di non discriminazione;

3) in subordine: rinvio alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE in quanto gli artt. 4 ter e 4 quater del d.l. n. 44/2021 osterebbero al diritto europeo laddove obbligano alcune categorie di soggetti a un trattamento sanitario non necessario e privo di garanzie di sicurezza ed efficacia;

4) difetto di istruttoria e di motivazione; manifesta contraddittorietà, irrazionalità e illogicità; violazione degli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione e dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di uguaglianza;

5) in via subordinata: contrasto dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 con gli artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione in relazione al contrasto del medesimo art. 4 ter con gli artt. 3 della Carta di Nizza e 8 della CEDU e al principio di proporzionalità;

6) illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 per contrasto con gli artt. 2, 3, 13, 32 e 36 della Costituzione; violazione della libertà di autodeterminazione e del principio di precauzione; ulteriori profili di incostituzionalità;

7) illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 per contrasto con gli artt. 2, 3, 32 della Costituzione (ulteriore profilo); violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, proporzionalità anche per contrasto con l’art. 3 della Costituzione;

8) illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 per contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 4, 35 e 36 della Costituzione (ulteriore profilo).

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno.

Con ordinanza n. 427 del 10.3.2022 è stata respinta la domanda cautelare.

All’udienza del 23 settembre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1.Preliminarmente il Collegio osserva che la controversia in esame rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto il ricorrente appartiene al pubblico impiego non contrattualizzato e il gravato provvedimento ha inciso su tale posizione, talché è irrilevante stabilire se si verta su diritti soggettivi o su interessi legittimi ai fini dell’individuazione del giudice competente; trattasi di controversia riconducibile a quelle "relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico", che l'art. 133, comma 1, lett. i), cod. proc. amm. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Infatti l’attribuzione al giudice ordinario del contenzioso in materia di inadempimento all’obbligo vaccinale, quale vincolato atto di gestione del rapporto di lavoro, è stata affermata, per quanto concerne il pubblico impiego, soltanto per il personale il cui rapporto è contrattualizzato ai sensi degli artt. 2, commi 2 e 3, e 63 ss. del d.lgs. n. 165/2001 (Cass., S.U., 5.4.2023, n. 9403; TAR Trentino Alto Adige, I, Trento, 11.7.2023, n. 122).

In conclusione, benché la controversia attenga ad una posizione di diritto soggettivo, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto il rapporto di pubblico impiego della Polizia di Stato rientra tra le categorie non contrattualizzate.

2. Con la prima censura l’interessato, nel dedurre il contrasto della normativa interna con gli artt. 3, 35 e 41 della Carta di Nizza con riferimento al regolamento UE n. 507/2021 (rectius: 2006), sostiene che la disponibilità di farmaci per la cura del OV fa venire meno la condizione di rilascio dell’autorizzazione al commercio del vaccino in questione prevista dall’art. 4 del regolamento UE medesimo.

La doglianza è infondata.

Non vi è evidenza dell’equivalenza delle invocate cure alternative rispetto al vaccino quanto all’azione di contrasto.

Vale al riguardo l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui la validità del vaccino persiste anche nell’attuale fase, nonostante l’approvazione di alcuni farmaci che consentono la terapia dei soggetti contagiati; ciò in quanto l’efficacia delle terapie dipende dalla tempestività della somministrazione, difficilmente realizzabile, stante l’esordio della patologia da OV e la durata del cosiddetto periodo finestra (allorquando il test presenta un risultato falso negativo), talché è arduo intercettare un ammalato entro la stringente tempistica raccomandata dai produttori (Cons. giust. amm. Sicilia, ord., 22.3.2022, n. 351, parte finale del paragrafo 17.1).

E’ stato altresì precisato che “ Quanto alle nuove cure alternative, non vi è alcuna evidenza della loro equivalenza al vaccino, sul piano dell'efficacia nell'azione di contrasto e di prevenzione… In chiave prospettica, l'utilità delle nuove cure potrà certamente essere sperimentata sul campo ma è indubbio che, sino ad oggi, dette misure, per quanto utili e raccomandate, non si siano rivelate decisive nel limitare la malattia, come dimostrato dall'evoluzione della pandemia nelle diverse ondate sino ad ora succedutesi. Sui profili di compatibilità eurocomunitaria della normativa qui in esame…” rileva “…il complessivo equilibrio del dispositivo regolatorio messo in atto dal legislatore, attraverso misure che non possono considerarsi sproporzionate, discriminatorie o lesive dei diritti fondamentali dei destinatari. Nell'ottica di un ragionevole e prudente bilanciamento tra i diversi interessi implicati, deve in questa sede ribadirsi che il diritto all'autodeterminazione di quanti abbiano deciso di non vaccinarsi è da ritenersi recessivo rispetto alla tutela di beni supremi quale è la salute pubblica ” (Cons. Stato, III, 28.2.2022, n. 1376; TAR Liguria, I, 5.12.2022, n. 1041).

Inoltre, i richiamati artt. 3, 35 e 41 della Carta di Nizza non riguardano la materia delle vaccinazioni obbligatorie, la cui disciplina è riservata alla legislazione nazionale; occorre altresì considerare che ove la legislazione interna contrastasse con le norme della Carta non sarebbe comunque disapplicabile ma, semmai, possibile oggetto di rimessione al controllo della Corte Costituzionale (Corte Cost., 21.2.2019, n. 20).

Più in generale, “ La disciplina nazionale in materia di obbligo vaccinale…non si pone in contrasto con il diritto europeo posto che la materia degli obblighi di vaccinazione non costituisce oggetto della disciplina dell'Unione, sicché rispetto ad essa ciascuno Stato mantiene un ampio margine di autonomia. Come noto, il diritto europeo può prevalere su quello interno imponendone la disapplicazione solo nell'ambito delle competenze proprie dell'Unione Europea, in ragione del principio di attribuzione di cui all'articolo 5 del Trattato sull'Unione Europea, in virtù del quale: "l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri". A tale riguardo, chiarisce la Corte di Cassazione, che: "Ai fini dell'applicabilità dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, una norma nazionale, per rientrare nella nozione di "attuazione del diritto dell'unione", ai sensi dell'articolo 51, § 1, della Carta di Nizza, deve avere un collegamento di una certa consistenza con il diritto europeo che vada al di là dell'affinità tra le materie prese in considerazione o dell'influenza esercitata da una materia sull'altra, occorrendo verificare se essa risponda allo scopo di attuare una disposizione del diritto dell'Unione, quale sia il suo carattere, e se persegua obiettivi diversi da quelli contemplati dal diritto unionale, quand'anche sia in grado di incidere indirettamente su quest'ultimo, nonché se esista una normativa unionale che disciplini specificamente la materia o che possa incidere sulla stessa" (Cass. Civ., 27 settembre 2018, n. 2372). Ai sensi degli artt. 3 e 4 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea la materia della salute non rientra tra le competenze esclusive né concorrenti dell'Unione Europea. In materia di sanità pubblica l'Unione interviene, nell'ambito delle azioni di sostegno di cui all'articolo 6, unicamente come misure "intese a sostenere, coordinare, completare l'azione degli Stati membri" e sotto il profilo della competenza concorrente disciplinata dall'articolo 5 solamente nei casi in cui l'intervento dell'Unione rappresenta un valore aggiunto rispetto all'azione degli Stati membri. Se tale rilievo risulta assorbente per escludere qualsiasi contrasto con la normativa europea, va in ogni caso osservato che la sospensione dal lavoro e dalla retribuzione prevista dall'art. 4-ter d.l. 44/2021 in ipotesi di rifiuto…a vaccinarsi è una conseguenza rispondente ai requisiti di proporzionalità sanciti dall'art. 52 della Carta europea dei diritti fondamentali (cd. Carta di Nizza), essendo rispettate tutte le condizioni poste da tale norma per giustificare l'introduzione di limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà assicurate dalla Carta stessa, vale a dire che siano prescritte con legge, che rispettino il contenuto essenziale di detti diritti e libertà, che siano proporzionate ” (questa la lucida analisi del Tribunale di Sulmona, sez. Lavoro, 11.8.2023, n. 15).

3. Con il secondo mezzo l’istante invoca i principi di proporzionalità e non discriminazione di cui al regolamento UE n. 953/2021, sia perché l’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 prevede l’obbligo vaccinale per il comparto della pubblica sicurezza senza includervi gli impiegati civili del Ministero dell’Interno, sia perché nei casi di cui all’art. 4, comma 2, del medesimo D.L. è possibile l’accesso sul luogo di lavoro senza vaccinazione a differenza di coloro che non vogliono vaccinarsi o avrebbero diritto all’esonero come, ad esempio, i guariti dal OV.

Il rilievo non ha pregio.

Il citato comma 2 dell’art. 4 riguarda il peculiare caso in cui l’esenzione dalla vaccinazione abbia come presupposto un accertato pericolo per la salute, attestato dal medico curante di medicina generale o dal medico vaccinatore. Trattasi di presupposto, espressione di un principio generale di salvaguardia dell’incolumità e della salute, che può includere coloro che, come l’esponente, siano guariti dal OV (Cons. Stato, III, 20.10.2021, n. 7045).

La suddetta norma è richiamata dall’art. 4 ter, comma 3, introdotto dall’art. 2 del D.L. n. 172/2021 (di estensione dell’obbligo vaccinale al comparto sicurezza), vigente al momento dell’adozione dell’impugnato decreto.

4. Sotto altro profilo, l’appartenenza al comparto sicurezza non è assimilabile alla posizione dei dipendenti civili del Ministero dell’Interno: il personale di detto comparto è maggiormente esposto al contatto con gli altri “non contrattualizzati”, di grado superiore o inferiore, e con i civili (TAR Lazio, Roma, I, 11.4.2025, n. 7127). L’obbligo vaccinale è idoneo a preservare dalla malattia (e quindi dall’assenza dal servizio e dal ricovero ospedaliero, ovvero dal depauperamento del numero di personale in servizio in un comparto chiave, oltre che dalla ulteriore pressione sul già notevole carico di degenti OV in ospedale) gli stessi appartenenti alle forze dell’ordine, preposti a un servizio essenziale per la sicurezza pubblica (TAR Lombardia, I, Milano, 2.1.2023, n. 16).

Privo di pregio è il richiamo ai principi di proporzionalità e non discriminazione espressi nel regolamento UE n. 953/2021, in quanto quest’ultimo non definisce criteri di valutazione della fondatezza delle misure sanitarie (compresa la vaccinazione obbligatoria) adottate per affrontare la pandemia da OV-19 (Corte di Giustizia UE, II, 13.7.2023, n. 765).

5. Parimenti non meritevole di accoglimento è il terzo motivo di ricorso, incentrato sulla richiesta di rimessione alla Corte di Giustizia di questione pregiudiziale, al quale si attagliano le considerazioni espresse nella trattazione delle precedenti censure.

Non ricorre, nel caso in esame, il difetto di proporzionalità e la discriminazione dedotta con i primi due motivi di gravame, talché non sussiste il presupposto della istanza di rimessione.

6. Con la prima parte del quarto mezzo il ricorrente deduce che l’amministrazione non ha considerato che egli era naturalmente immune (stante l’avvenuta guarigione dal OV e la presenza nel sangue dei relativi anticorpi); in particolare, l’interessato lamenta che la motivazione dell’impugnato diniego di autotutela si limita a riferirsi all’applicazione rigorosa del d.l. n. 44/2021 e che il provvedimento di sospensione non ha svolto alcun approfondimento giuridico o sanitario e non ha nemmeno tenuto conto delle circolari del Ministero della Salute.

Il rilievo è infondato.

Preliminarmente occorre precisare che la pretesa del ricorrente è tesa al differimento dell’obbligo vaccinale fino a un anno dalla guarigione dal OV, cioè sino al -OMISSIS-, in quanto egli risulta guarito a partire dal -OMISSIS- (come da certificato recante la stessa data -documento n. 6- e da certificato del -OMISSIS- -rectius: 2022-: documento n. 32 allegato al gravame)

Ad esito della volontà, espressa dal ricorrente con istanza del -OMISSIS-, di non sottoporsi a vaccinazione stante la necessità di attendere l’anno dalla guarigione da malattia OV (documento n. 26 annesso al gravame), come documentato da certificazione di medico specialista immunologo allegata all’istanza (secondo cui l’interessato avrebbe dovuto essere sottoposto a una dose di vaccino entro un anno dalla guarigione: documento n. 25 allegato al ricorso), l’Ufficio Sanitario della Questura, con nota del -OMISSIS- (documento n. 27), ha obiettato che le condizioni di differimento della vaccinazione avrebbero dovuto essere attestate da medico di medicina generale, talché risultavano irrilevanti i referti di visite specialistiche presentati.

Conseguentemente, con decreto del Questore datato -OMISSIS-, è stata disposta la sospensione dal servizio sull’assunto della mancata presentazione nei termini della documentazione richiesta.

In data 1-OMISSIS- il ricorrente ha presentato a un medico di medicina generale istanza di esonero, per differimento, dalla vaccinazione (documento n. 31), allegando certificato di guarigione e certificato di medico specialista (lo stesso certificato di cui alla precedente istanza del -OMISSIS-).

Solo in data -OMISSIS- il ricorrente ha ottenuto la certificazione di un medico di medicina generale (che però non risulta essere suo medico curante) circa l’esistenza della condizione dell’immunità naturale e l’eventualità di effetti indesiderati in caso di vaccinazione, finalizzata al differimento della vaccinazione entro un anno dalla guarigione dal OV, in dichiarata applicazione dell’art. 4 ter, comma 3, e dell’art. 4, comma 2, del D.L. n. 44/2021 (documento n. 32).

Soltanto in data -OMISSIS-, dopo l’adozione degli atti impugnati, il ricorrente ha presentato all’amministrazione il certificato del medico generale (si veda l’istanza costituente il documento n. 33 depositato in giudizio contestualmente al ricorso), senza ottenere risposta.

Orbene, premesso che il diniego di annullamento in autotutela impugnato (documento n. 2) conferma il decreto di sospensione enfatizzandone la “applicazione rigorosa di quanto stabilito dal decreto legge n. 44/2021” e valutando l’assenza, nell’istanza, di “elementi idonei a valutare in maniera diversa il provvedimento di sospensione”, il Collegio, in disparte la natura di atto meramente confermativo del diniego medesimo, osserva quanto segue.

In virtù del combinato disposto dell’art. 4 ter, comma 3, del D.L. n. 44/2021 (introdotto dal D.L. n. 172/2021) e dell’art. 4, comma 2, del D.L. n. 44/2021, il ricorrente doveva produrre al datore di lavoro la certificazione del medico curante di medicina generale o del medico vaccinatore circa l’incompatibilità della recente guarigione (con persistente presenza di anticorpi OV) rispetto all’obbligo vaccinale.

Infatti, il citato art. 4 ter contiene una clausola di salvaguardia in caso di accertato pericolo per la salute, comprendente anche la situazione clinica di coloro che hanno già contratto il OV e presentano ancora i relativi anticorpi (Cons. Stato, III, 20.10.2021, n. 7045).

Tuttavia gli atti impugnati non sono stati preceduti dall’invio della certificazione richiesta dal legislatore: il ricorrente ha presentato il certificato di un medico specialista (non del medico generale curante o del medico vaccinatore, cui fa riferimento la norma legislativa).

Solo dopo la notifica degli atti impugnati l’esponente si è procurato ed ha presentato il certificato di un medico generale (non risultante, però, suo medico curante).

Pertanto, il deducente non ha rispettato la prescrizione normativa dell’attestazione redatta dal medico curante di medicina generale o dal medico vaccinatore.

Infatti l’interpretazione costituzionalmente orientata sostenuta nella sentenza del Consiglio di Stato n. 7045 del 2021, invocata nel ricorso in epigrafe (pagina 12), se da un lato estende la portata dell’art. 4 ter, comma 3, del D.L. n. 44/2021 ai soggetti guariti dal OV, dall’altro non esclude la necessità che, comunque, la sussistenza del presupposto del differimento dell’obbligo vaccinale sia certificata dal medico curante di medicina generale o dal medico vaccinatore.

7. Con la seconda parte del quarto mezzo l’istante solleva questione di incostituzionalità dell’art. 4 ter, comma 3, del D.L. n. 44/2021, nella parte in cui non contempla, tra le ipotesi di differimento e omissione dell’obbligo vaccinale, la condizione dell’avere già contratto la malattia OV (con conseguente immunità da un ulteriore contagio).

La questione è manifestamente infondata.

Come visto, il citato art. 4 ter prevede una clausola di salvaguardia in caso di accertato pericolo per la salute, comprendente anche la situazione clinica di coloro che hanno già contratto il OV e presentano ancora i relativi anticorpi.

Tuttavia l’interessato, omettendo l’appropriata certificazione prescritta dal legislatore, non ha realizzato una delle condizioni di esenzione previste dalla norma.

8. Con il quinto motivo, proposto in via subordinata, l’esponente solleva la questione di incostituzionalità dell’art. 4 ter del D.L. n. 44/2021 per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione alla violazione degli artt. 3 della Carta di Nizza e 8 della Cedu nonché del principio di proporzionalità; l’esponente afferma che lo scopo perseguito dal legislatore collide con le caratteristiche dei vaccini inoculati, potendo essi tutelare solo il vaccinato dal contrarre la malattia in forma grave, senza assurgere a strumento di tutela della collettività, tanto più che l’obbligo vaccinale è stato imposto anche ai guariti, senza valutazione del caso specifico; quanto all’efficacia e sicurezza dei vaccini, l’autorizzazione condizionata alla loro commercializzazione sarebbe cosa ben diversa dal renderne la somministrazione obbligatoria, la quale espone a rischi di effetti collaterali tuttora sconosciuti; trattasi di farmaci sulla cui sicurezza ed efficacia vi è limitata disponibilità di dati; come risulta dal riassunto delle caratteristiche del vaccino Pfizer reso disponibile dall’AIFA il 29.12.2021, mancano studi clinici su genotossicità e cancerogenicità, l’efficacia e la sicurezza del vaccino non sono state valutate nei soggetti immunocompromessi, l’intercambiabilità con vaccini anti OV di altri produttori non è stata stabilita, la durata della protezione del vaccino è ignota, la vaccinazione comporta un aumento del rischio di miocardite e pericardite, si tratta di medicinale soggetto a prescrizione medica ma in realtà non v’è alcuna prescrizione; il ricorrente aggiunge che le autorità sanitarie hanno reso informazioni poco chiare persino sulle modalità di somministrazione; il vaccino può garantire un meno grave decorso della malattia ma non è idoneo e non è stato autorizzato a contenere i contagi. La parte istante aggiunge che la Commissione europea, nelle delibere di autorizzazione condizionata, ha previsto che i vaccini siano somministrabili su prescrizione medica, ma in Italia chi è costretto a vaccinarsi deve sottoscrivere il consenso e assumersi la responsabilità di una decisione che non è propria.

La censura non è condivisibile.

L’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata avviene in base a protocollo preesistente, già utilizzato in passato in ambito europeo per una serie di medicinali destinati a soddisfare un elevato bisogno terapeutico; la scelta di avvalersi dell’autorizzazione condizionata (la quale certifica che i benefici sono superiori ai rischi) trovava giustificazione nella grave minaccia per la salute pubblica propria della pandemia, la quale ha comportato una inedita, consistente pressione sugli ospedali. E’ notorio che il loro funzionamento è stato messo a durissima prova dall’elevato e improvviso incremento del numero di pazienti ricoverati, dovuto alle gravi sintomatologie OV sviluppate da una certa fetta di popolazione, al punto che spesso risultavano esauriti i posti letto di terapia intensiva.

9. Quanto agli effetti indesiderati del vaccino, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 14 del 2023, ha a più riprese evidenziato che la previsione legislativa dell’obbligo vaccinale deve essere valutata non in base alle conoscenze attuali ma in base alle informazioni di cui l’organo politico disponeva al momento dell’approvazione della legge; così, ad esempio, il giudice delle leggi da un lato ha fatto riferimento alle “condizioni epidemiologiche esistenti al momento dell’introduzione dell’obbligo vaccinale” (punto 7), dall’altro ha sottolineato che: a) il sindacato sulle scelte legislative riguarda la loro coerenza “con il dato scientifico posto a disposizione” (paragrafo 8.1); b) il vaglio di costituzionalità è preordinato a verificare se il legislatore, nell’esercizio del suo potere discrezionale, si sia posto all’interno di un’area di attendibilità scientifica “alla luce delle migliori conoscenze raggiunte in quel momento storico, quali definite dalle autorità medico scientifiche istituzionalmente preposte” (paragrafo 8.2).

In tale contesto, la Corte Costituzionale (sentenza n. 14 del 9.2.2023) ha concluso che “ Alla luce dei dati sin qui ripercorsi, deve ritenersi che le autorità scientifiche attestino concordemente la sicurezza dei vaccini per la prevenzione dell’infezione da Sars Cov-2 oggetto di autorizzazione all’immissione in commercio condizionata e la loro efficacia nella riduzione della circolazione del virus (come emerge dalla diminuzione del numero dei contagi, nonché del numero di casi ricoverati, in area medica e terapia intensiva, e dall’entità dei decessi associati al Sars Cov-2 relativi al periodo che parte dall’inizio della campagna di vaccinazione di massa risalente a marzo/aprile 2021). Ed è su questi dati scientifici -forniti dalle autorità di settore e che non possono perciò essere sostituiti con dati provenienti da fonti diverse, ancorché riferibili a esperti di settore- che si è basata la scelta politica del legislatore …”.

Pertanto, la scelta del legislatore di introdurre l’obbligo vaccinale risulta giustificata dalla situazione pandemica (dichiarata dall’OMS in data 11.3.2020) e dalle conoscenze medico scientifiche del momento risultanti dalle rilevazioni e dagli studi elaborati dagli organismi (nazionali e sovranazionali) istituzionalmente preposti al settore (Corte Cost., 9.2.2023, n. 15).

10. Ciò premesso, occorre rilevare che, effettivamente, i dati scientifici disponibili già al momento dell’adozione dell’atto impugnato suffragano la tesi secondo cui l’efficacia vaccinale consiste nel prevenire l’ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva e il decesso. Infatti le schede tecniche dei vaccini autorizzati dall’AIFA in funzione anti OV e a carico del SSN non recano, come indicazione terapeutica, la prevenzione dell’infezione da Sars Cov-2 ma soltanto la prevenzione della malattia OV-19, tanto che i vaccini utilizzati in uso emergenziale non prevengono la trasmissibilità e la circolazione del virus ma solamente la malattia OV-19 determinata dal virus Sars Cov-2, con la conseguenza che anche i vaccinati possono, nonostante l’immunità protettiva, contagiare chi sta loro vicino (si vedano l’esito della CTU e la dichiarazione dell’Aifa pubblicata il 4.8.2021, richiamati nella sentenza del Tribunale di Velletri, sez. Lavoro, 24.10.2024, n. 1943).

Orbene, l’argomento dell’inidoneità della vaccinazione a contrastare la trasmissione del virus (giacché i soggetti vaccinati possono infettarsi e infettare) è di per sé insuscettibile di destituire di fondamento la campagna di vaccinazione, concepita anche allo scopo di evitare l’aggravarsi della patologia verso forme necessitanti di ricovero ospedaliero, obiettivo, quest’ultimo, conseguito dal sistema di vaccinazione.

In conclusione, la vaccinazione risulta efficace nel contenere decessi e ospedalizzazioni, proteggendo dalle conseguenze più gravi della malattia, con un conseguente duplice beneficio: per il singolo vaccinato, il quale evita lo sviluppo di patologie gravi, e per il sistema sanitario, che, già messo a dura prova da un esorbitante aumento dei ricoveri ospedalieri da OV, per effetto delle vaccinazioni vede allentata la pressione; si veda Corte Giust. Amm. Sicilia, ord., 22.3.2022, n. 351, secondo cui “ Questo Consiglio, nella precedente ordinanza n. 38/2022, ha ricordato come, in applicazione del principio costituzionale di solidarietà, il Consiglio di Stato abbia affermato che, in fase emergenziale, di fronte al bisogno pressante, drammatico, indifferibile di tutelare la salute pubblica contro il dilagare del contagio, il principio di precauzione, che trova applicazione anche in ambito sanitario, opera in modo inverso rispetto all'ordinario e, per così dire, controintuitivo, perché richiede al decisore pubblico di consentire o, addirittura, imporre l'utilizzo di terapie che, pur sulla base di dati non completi (come è nella procedura di autorizzazione condizionata, che però ha seguito le quattro fasi della sperimentazione richieste dalla procedura di autorizzazione), assicurino più benefici che rischi, in quanto il potenziale rischio di un evento avverso per un singolo individuo, con l'utilizzo di quel farmaco, è di gran lunga inferiore del reale nocumento per una intera società, senza l'utilizzo di quel farmaco (in termini, decisione n. 7045/2021 cit.). Più di recente, con la decisione n. 1381 del 28 febbraio 2022, la Sezione ha sottolineato come i monitoraggi dell'AIFA e dell'ISS abbiano evidenziato l'elevata efficacia vaccinale nel prevenire l'ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva e il decesso; sicché, l'argomento della scarsa incidenza della vaccinazione nel contrastare la trasmissibilità del virus - tratto dalla constatazione che soggetti vaccinati sono in grado di infettarsi e infettare- è inidoneo a scardinare la razionalità complessiva della campagna di vaccinazione, concepita, certo, con l'obiettivo di conseguire una rarefazione dei contagi e della circolazione del virus, ma anche allo scopo di evitare l'ingravescente della patologia verso forme severe che necessitano di ricovero in ospedale, obiettivo tuttora conseguito dal sistema preventivo in atto, il quale si avvantaggia, proprio grazie alla maggiore estensione della platea dei vaccinati, di una minore pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva. Tale ragionamento viene condiviso dal Collegio: sebbene empiricamente si debba riconoscere che, in presenza di nuove varianti, la vaccinazione non appaia garantire l'immunità da contagio, sicché gli stessi vaccinati possono contagiarsi e, a loro volta, contagiare, la stessa a tutt'oggi risulta efficace nel contenere decessi ed ospedalizzazioni, proteggendo le persone dalle conseguenze gravi della malattia, con un conseguente duplice beneficio: per il singolo vaccinato, il quale evita lo sviluppo di patologie gravi; per il sistema sanitario, a carico del quale viene allentata la pressione ”.

Come puntualizzato da TAR Lazio, Roma, I, 11.3.2022, n. 2813, “ resosi disponibile il vaccino, il legislatore italiano ha reputato necessario, al fine di garantire un'adeguata tutela del diritto alla salute, indefettibile presupposto per l'esercizio delle altre libertà costituzionalmente garantite, obbligare una serie sempre piú ampia di lavoratori a sottoporsi alla vaccinazione, poiché, contenendo le ospedalizzazioni, è possibile garantire interventi e cure non solo per i pazienti OV, ma per ogni malato (incidentalmente si osserva come il diritto alla salute si compone anche dell'interesse a disporre di idonee strutture sanitarie - in argomento v. Corte Cost., 10 aprile 2020, n. 62). In aggiunta, riducendo i casi gravi di malattia, diviene non piú prioritario contenere il contagio: l'assenza di limitazione agli spostamenti o all'esercizio di attività economiche che pure comportano esposizioni al rischio di infezione viene dalle autorità tollerato per via della ridotta incidenza della pandemia sulle strutture sanitarie ”.

Pertanto, la circostanza che la somministrazione del vaccino non esclude la possibilità di trasmettere l’infezione agli altri non svilisce la sua utilità e non rende irragionevole l’obbligo vaccinale, il quale è sorretto dalle indicazioni delle competenti autorità nazionali e sovranazionali in un contesto di gravità pandemica che la vaccinazione era chiamata a fronteggiare (Corte Cost., n. 15/2023).

“ La campagna di vaccinazione è stata certamente concepita…anche allo scopo di evitare l'ingravescenza della patologia verso forme severe che necessitano di ricovero in ospedale. È indubbio che questo secondo obiettivo viene tuttora conseguito dal sistema preventivo in atto, il quale si avvantaggia, proprio grazie alla maggiore estensione della platea dei vaccinati, di una minore pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva. Come ribadito dall'ultimo Rapporto annuale dell'AIFA sulla sicurezza dei vaccini anti-COVID-19 27/12/2020 - 26/12/2021 "il più rilevante obiettivo della vaccinazione nel contesto della pandemia COVID-19 è ridurre l'impatto clinico dell'infezione da virus SARS-CoV-2, in particolare nelle popolazioni più vulnerabili per età e/o per la presenza di patologie concomitanti. I dati generati nel contesto di ampi studi clinici randomizzati condotti prima dell'autorizzazione indicano un'elevata efficacia e sicurezza dei vaccini attualmente in uso nel prevenire la malattia, soprattutto le forme più gravi e i decessi. Inoltre, a fronte di circa 10 miliardi di dosi somministrate globalmente, i numerosi report di efficacia sul campo, valutata negli studi su popolazione condotti dopo l'autorizzazione all'immissione in commercio, confermano queste evidenze. La drastica riduzione delle forme più gravi di malattia COVID-19 riduce la pressione sulle strutture sanitarie, oltre a prevenire la mortalità associata al nuovo coronavirus" (pag. 9)….Il Report ISS aggiornato al 5 febbraio 2022 certifica che il tasso di ricoveri in terapia intensiva standardizzato per età, relativo alla popolazione di età superiore ai 12 anni, nel periodo 17 dicembre 2021 - 16 gennaio 2022 risulta circa 14 volte più alto per i non vaccinati (38,4 ricoveri in terapia intensiva per 100.000 abitanti) rispetto ai vaccinati con ciclo completo da meno di 120 giorni (2,8 ricoveri in terapia intensiva per 100.000 abitanti), e circa 27 volte più alto rispetto ai vaccinati con dose aggiuntiva/booster (1,4 ricoveri in terapia intensiva per 100.000 abitanti) ” (Cons. Stato, III, 28.2.2022, n. 1376).

11. Alla stregua delle sopra esposte considerazioni, non ha pregio la parte della censura incentrata sulla violazione dell’art. 8 della Cedu, in quanto l’ingerenza dell’autorità pubblica sul diritto al rispetto della vita privata, ex D.L. n. 44/2021, è prevista dalla legge ed è stata resa necessaria da ragioni di protezione della salute, nei sensi di cui alle sopra citate pronunce della Corte Costituzionale e del giudice di appello.

Infatti, come statuito dal Consiglio di Stato, l'art. 8 della Convenzione consente l'ingerenza pubblica nella sfera privata e familiare a precise rigorose condizioni, fissate dalla più recente giurisprudenza della Corte EDU intervenuta proprio in materia di vaccinazioni obbligatorie, e che sono rispettate nel caso di specie, in quanto il legislatore nazionale persegue una finalità di interesse pubblico (Cons. Stato, III, 20.10.2021, n. 7045).

12. Privo di pregio è il riferimento all’art. 3 della Carta di Nizza, il quale esula dal tema delle vaccinazioni obbligatorie; quest’ultime non rientrano nell’attuazione del diritto dell’UE ma sono riservate alla discrezionalità dei singoli Stati, seppur nel coordinamento, quanto alla profilassi internazionale, con il diritto dell’Unione per l’uniforme attuazione, in ambito nazionale, di programmi elaborati in sede internazionale e sovranazionale. In conclusione, la Carta di Nizza è invocabile come parametro di costituzionalità soltanto qualora la materia oggetto di legislazione interna sia disciplinata da una norma del diritto europeo diversa da quelle della Carta e non già da norme nazionali prive di legame con tale diritto (Cons. Stato, III, 20.10.2021, n. 7045).

13. Sotto altro profilo, la vaccinazione senza prescrizione medica ha trovato giustificazione nella natura obbligatoria della vaccinazione stessa, a sua volta giustificata dall’eccezionale situazione sanitaria mondiale, definita pandemica dall’OMS già in data 11.3.2020. Il legislatore ha controbilanciato l’assenza della prescrizione medica prevedendo l’esenzione dall’obbligo di vaccinazione in caso di accertato pericolo per la salute, risultante da condizioni cliniche certificate dal medico curante di medicina generale o dal medico vaccinatore.

Più in generale, “ quanto al contrasto prospettato tra la disciplina normativa recante l'obbligo vaccinale e il diritto dell'Unione europea, nonché la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, deve osservarsi anzitutto come la Corte costituzionale abbia rilevato l'adozione di misure simili a quelle contestate in questa sede in molti Paesi europei (sentenza n. 14 del 2023, § 12.4 in diritto). D'altro canto, il rispetto delle norme e dei principi del diritto eurounitario richiamati dal ricorrente è comprovato dall'osservanza dei corrispondenti precetti costituzionali, di analoga portata, secondo quanto sopra detto. Quanto alla violazione dell'articolo 8 della Convenzione EDU, deve rilevarsi che la Corte europea dei diritti dell'uomo, Grande Camera, nella sentenza dell'8 aprile 2021, resa nelle cause riunite 47621/13, 3867/14, 73094/14, 19298/15, 19306/15 e 43883/15 nei confronti della Repubblica Ceca, ha ribadito come la vaccinazione obbligatoria non costituisca un'ingerenza nella vita privata in violazione dell'articolo 8 della Convenzione ove sia: (i) prevista dalla legge; (ii) imposta per uno scopo legittimo, consistente nel proteggere dalle malattie che possono comportare un grave rischio per la salute sia coloro che ricevono la vaccinazione, sia anche coloro che non possono farsi vaccinare e che si trovano dunque in una situazione di vulnerabilità; (iii) necessaria in una società democratica, in quanto rispondente a un bisogno sociale imperativo e rispettosa del principio di proporzionalità. Tali condizioni risultano osservate anche dall'articolo 4-ter del decreto legge n. 44 del 2021, recante l'obbligo vaccinale a carico del ricorrente, alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale sopra richiamata, con conseguente infondatezza delle censure dedotte al riguardo ” (TAR Umbria, I, 2.5.2025, n. 471).

14. Quanto al riferimento della parte istante alla vaccinazione imposta anche ai guariti, valgono le considerazioni espresse dal Collegio nella trattazione del quarto motivo di ricorso.

15. Per quanto riguarda le informazioni poco chiare che, secondo il ricorrente, verrebbero fornite ai destinatari delle somministrazioni di vaccini, il Collegio osserva che la Direzione generale della prevenzione del Ministero della Salute ha predisposto, nel marzo 2021, specifici format di consenso informato, corredati dalle note informative dei diversi tipi di vaccino, realizzati in collaborazione con la Struttura Commissariale e in coordinamento tra Ministero della Salute, Agenzia italiana del farmaco (Aifa) e Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (Agenas), moduli destinati alle persone da vaccinare (si veda il sito internet del Governo all'indirizzo "https://www.governo.it/it/dipartimenti/commissario-straordinario-lemergenza-covid-19/16500") e tuttora visionabili e reperibili (TAR Emilia Romagna, Parma, I, 16.6.2025, n. 264).

16. Col sesto motivo l’istante, nel richiamarsi a pronunce del giudice delle leggi secondo cui il destinatario della vaccinazione può essere esposto solo a conseguenze normali e tollerabili, deduce che l’obbligo della vaccinazione anti OV, introducendo un trattamento sanitario di conseguenze incerte, collide con gli artt. 2 e 32 della Costituzione, oltre che con gli artt. 3, 36 e 13.

Il rilievo non può essere accolto.

Valgono, sul punto, le articolate considerazioni espresse dalla Corte Costituzionale con le già citate sentenze n. 14 e 15 del 2023. “ Invero la giurisprudenza costituzionale…ha più volte affermato la legittimità -sia rispetto alle norme costituzionali che a quelle sovranazionali- del quadro normativo relativo all’obbligo vaccinale, sottolineando la temporaneità delle misure assunte e la loro proporzionalità con adeguato bilanciamento tra il diritto individuale alla salute (art. 32 della Costituzione) e al lavoro adeguatamente retribuito (artt. 4 e 36) e l’interesse collettivo di sanità pubblica secondo i doveri di solidarietà sociale (art. 2 Cost.) ” (TAR Lazio, Roma, I, 4.6.2025, n. 10805).

17. Con il settimo motivo la parte ricorrente osserva che la motivazione dell’estensione dell’obbligo vaccinale al personale del comparto sicurezza (evincibile dal fascicolo I ter DDL S.2463 del Senato) è estremamente scarna, tenuto conto dell’incidenza su diritti costituzionalmente garantiti; aggiunge che non vi sono evidenze scientifiche o studi che, in tale ambito lavorativo, inducano a ravvisare una crescita di contagi causata dall’attività di servizio; la violazione dell’art. 3 della Costituzione è rafforzata dal fatto che la parte istante è immunizzata a seguito di guarigione da patologia OV ed è discriminata rispetto ai non immunizzati e ai dipendenti civili presenti nel medesimo luogo di lavoro.

L’assunto non può essere accolto.

La censura è in gran parte una ripetizione di precedenti deduzioni, sulle quali il Collegio ha sopra espresso il proprio giudizio di infondatezza (valgono al riguardo soprattutto le considerazioni espresse dal Collegio nella trattazione della seconda censura).

Il fatto che un vice ispettore o un appartenente alle forze dell’ordine sia esposto a un maggior contatto con gli altri (ovvero con appartenenti alle forze di polizia subordinati o con civili) costituisce un dato di comune esperienza che non richiedeva una puntuale motivazione né nel testo legislativo né in sede di lavori preparatori: “ la previsione di un obbligo rafforzato, nei confronti di particolari categorie di lavoratori e professionisti, trova la propria condivisibile giustificazione nella necessità di assicurare lo svolgimento dei compiti essenziali (di formazione, di protezione degli individui e della collettività, di tutela dell'assetto sociale ed economico, della sicurezza, ecc.) che lo Stato affida alla cura di tali categorie. Inoltre, gli operatori della Polizia di Stato sono molto spesso, ratione muneris, a contatto con il pubblico, ad esempio in caso di arresto di un indagato o di interventi eseguiti all'interno di abitazioni, uffici, strutture pubbliche, etc., per cui anche a carico di tale personale vigono i "doveri di protezione e di solidarietà" ribaditi dalla Consulta con riguardo agli esercenti le professioni sanitarie e il personale della scuola ” (TAR Sardegna, I, 22.1.2025, n. 24; TAR Marche, I, 17.4.2023, n. 240).

In ogni caso, l’infondatezza della doglianza in esame è palesata dalle considerazioni svolte dal Collegio nella trattazione dei precedenti motivi di ricorso.

18. Con l’ottavo motivo di gravame la parte istante sostiene che è inammissibile correlare l’obbligo vaccinale all’impossibilità di esercitare la propria professione senza violare gli artt. 1, 2, 3, 4, 35 e 36 della Costituzione.

La censura è manifestamente infondata.

La sospensione del lavoratore non vaccinato è in linea con l’obbligo di sicurezza posto a carico del datore di lavoro; ciò in quanto la vaccinazione è stata elevata dal legislatore a requisito essenziale per lo svolgimento dell’attività lavorativa, talché l’inosservanza del relativo obbligo rileva quale causa di sopravvenuta impossibilità della prestazione.

Nel contesto dei dati epidemiologici e scientifici esistenti al momento dell’adozione dell’atto impugnato e dell’entrata in vigore del D.L. n. 44/2021 (contesto su cui si è ampiamente soffermata la Corte Costituzionale), il diritto al lavoro, seppur costituzionalmente rilevante, è recessivo rispetto alla salvaguardia della salute pubblica ex art. 32 della Costituzione. Valgono in particolare, sul punto, le considerazioni espresse dalla Corte Costituzionale ai paragrafi 11.1, 11.2 e 12.1 e seguenti della sentenza n. 15 del 9.2.2023.

19. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare le spese di lite (fermo restando quanto già liquidato con ordinanza cautelare), stante la complessità delle questioni dedotte e il non univoco indirizzo giurisprudenziale in materia.

Infatti, a dimostrazione del non univoco orientamento interpretativo circa le censure dedotte dal ricorrente (e in disparte l’opinabilità della decisione, assunta dal giudice delle leggi dopo la notifica del ricorso in epigrafe, di considerare solo i dati scientifici forniti dalle autorità tecniche di settore -in particolare, AIFA e Istituto Superiore della Sanità- e vigenti al momento dell’approvazione del D.L. introduttivo dell’obbligo vaccinale), rileva il significativo, seppur minoritario, orientamento sia del giudice civile, che ha ritenuto legittimo il rifiuto di adempiere all’obbligo vaccinale sulla base della disapplicazione della norma di legge nazionale per contrasto con il diritto dell’Unione europea (Trib. Firenze, 27.3.2023; Trib. Velletri, sez. lavoro, 24.10.2024, n. 1943), sia del giudice penale, pervenuto alla stessa conclusione in base a un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma legislativa di riferimento (Trib. pen. mil. Napoli, 13.3.2023).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA EL, Presidente, Estensore

Marco Costa, Referendario

Martina Arduino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IA EL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.