Pubblicato il 11/03/2026

N. 01703/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03016/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3016 del 2025, proposto da
-OMISSIS-. – -OMISSIS- S.r.l., rappresentate e difese dall’Avv. Arturo Testa, con domicilio eletto in Napoli alla Via dei Mille n. 47 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

REGIONE CAMPANIA, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Calabrese dell’Avvocatura Regionale, con domicilio eletto in Napoli alla Via Santa Lucia n. 81 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria

di illegittimità del silenzio rifiuto serbato dalla Regione Campania in merito all’istanza del 18 aprile 2025 da ultimo presentata, finalizzata al riconoscimento della revisione prezzi per il servizio di vigilanza armata e non armata svolto dal 12 gennaio 2016 fino al 1° dicembre 2020, nonché per l’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata con la predetta istanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 il dott. AR LLIO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- le società ricorrenti espongono di aver svolto, unite in RTI ed in forza di contratto stipulato nel gennaio 2016, il servizio di vigilanza armata e non armata delle strutture della Giunta della Regione Campania con decorrenza dal 12 gennaio 2016 e cessazione al 1° dicembre 2020;

- esse deducono che la Regione Campania non avrebbe dato risposta né ad una prima istanza di revisione prezzi del 30 ottobre 2023, poi sollecitata il 25 giugno 2024, né ad una seconda istanza di analogo tenore del 18 aprile 2025;

- in particolare, con tale ultima istanza le ricorrenti – per il tramite della capogruppo mandataria -OMISSIS-– hanno chiesto il riconoscimento e la liquidazione della somma spettante ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, quantificata in complessivi € 35.422,29 sulla scorta dell’assunto che la “revisione è calcolata sulla base delle variazioni degli indici generali dei prezzi al consumo rilevati dall’ISTAT e pubblicati con la periodicità indicata”;

- pertanto, domandano che siano accertate l’illegittimità del silenzio rifiuto serbato quanto meno sull’istanza del 18 aprile 2025 e la fondatezza della pretesa alla revisione prezzi;

Rilevato, in via preliminare, che:

- la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità dell’odierno ricorso essenzialmente per i seguenti due ordini di motivi: a) è abbondantemente decorso il termine di un anno tra la presentazione dell’istanza di revisione prezzi del 30 ottobre 2023 e la proposizione dell’odierno ricorso, verificatasi il 16 giugno 2025; b) l’istanza di revisione prezzi è comunque manifestamente infondata, atteso lo spirare del termine quinquennale di prescrizione e considerata l’avvenuta presentazione dell’istanza sotto la vigenza del d.lgs. n. 50/2016, che impedirebbe, a differenza di quanto previsto dal previgente art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, l’eterointegrazione del contratto con una clausola di revisione prezzi;

- gli argomenti opposti dalla difesa regionale vanno in toto disattesi, e ciò in forza delle seguenti osservazioni: aa) come risulta dalla ricostruzione fattuale operata in premessa e come comprovato dalle emergenze processuali, le società ricorrenti hanno formulato una nuova istanza di revisione prezzi in data 18 aprile 2025, cioè circa due mesi prima della proposizione dell’odierno ricorso, il che le ha rimesse in termini ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.p.a., il quale fa salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento nella ricorrenza dei relativi presupposti, sussistenti nella specie in ragione dell’avvenuto svolgimento in via continuativa dei servizi di vigilanza oggetto di appalto; bb) il termine prescrizionale di durata quinquennale non è sicuramente decorso con riguardo a tutti gli eventuali ratei di compenso revisionale, dal momento che la prima richiesta interruttiva della prescrizione è stata formulata con l’istanza del 30 ottobre 2023, mentre il servizio di vigilanza è stato pacificamente espletato fino al 1° dicembre 2020. Difatti, nell’ambito degli appalti pubblici, il diritto di chiedere la revisione dei prezzi soggiace alla prescrizione quinquennale, dovendosi qualificare detta revisione come una mera integrazione quantitativa del compenso spettante al prestatore del servizio, con la conseguenza che il suo esercizio si prescrive con il decorso del termine quinquennale previsto per il pagamento periodico dei singoli ratei (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 24 aprile 2024 n. 3728; TAR Campania Napoli, Sez. V, 2 gennaio 2025 n. 36; TAR Lombardia Milano, Sez. I, 3 aprile 2023 n. 825). Infine, l’istanza di revisione prezzi in questione attiene ad un contratto di appalto stipulato sotto l’egida del d.lgs. n. 163/2006, ossia del primo codice dei contratti pubblici, per cui va vagliata in base a tale testo legislativo, non rilevando il regime normativo introdotto successivamente con gli ultimi due codici dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016 e d.lgs. n. 36/2023);

Rilevato, in ordine alla cornice normativa propria del d.lgs. n. 163/2006, quanto segue:

- l’art. 6, comma 4, della legge n. 537/1993, come novellato dall’art. 44 della legge n. 724/1994, prevedeva che tutti i contratti pubblici ad esecuzione periodica o continuativa dovevano recare una clausola di revisione periodica del prezzo pattuito;

- tale disposizione, poi recepita nell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 per quanto riguardava gli appalti di servizi o forniture, costituisce una norma imperativa, non suscettibile di essere derogata in via pattizia ed integratrice della volontà negoziale difforme, atteso che la sua finalità primaria è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994);

- nel contempo, in ordine alla fissazione dell’adeguamento spettante, è da escludere che la pretesa vantata dal privato fornitore abbia la consistenza di un diritto soggettivo perfetto suscettibile di accertamento e condanna da parte del giudice amministrativo, dal momento che le citate disposizioni prescrivono che la determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante all’esito di un’istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi secondo un modello procedimentale di tipo autoritativo, a fronte del quale sono individuabili solo posizioni di interesse legittimo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024 n. 1069);

- a tal fine, la legge n. 537/1993 prevedeva che l’istruttoria fosse basata su dati forniti dall’ISTAT, con l’ausilio ove necessario delle Camere di Commercio, a seguito della rilevazione ed elaborazione dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle pubbliche amministrazioni e della comparazione, su base statistica, con i prezzi di mercato. La normativa sopravvenuta del primo codice dei contratti pubblici ha demandato alla sezione centrale dell’Osservatorio dei contratti pubblici la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura, in relazione a specifiche aree territoriali, avvalendosi dei dati forniti dall’ISTAT e tenendo conto dei parametri qualità-prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP;

- sennonché, nel periodo di vigenza della citata legge n. 537/1993, è stato riconosciuto che la carenza delle rilevazioni statistiche pubblicate dall’ISTAT non impediva l’applicazione della revisione prezzi, rimanendo inalterato il potere-dovere dell’amministrazione di curare comunque un’istruttoria, da svolgere nel rispetto del generale limite interno di ragionevolezza;

- in questo quadro non è stata ritenuta illogica l’adozione, come parametro di valutazione dell’incremento del prezzo, dell’indice ISTAT che misura l’aumento medio dei prezzi per le famiglie degli operai e degli impiegati (cd. indice FOI), quale indicatore deputato a rilevare l’andamento del tasso generale d’inflazione: difatti, la considerazione del livello generale dei prezzi risponde all’esigenza di ancorare il meccanismo di revisione a criteri oggettivi, idonei a conservare l’equilibrio del sinallagma contrattuale, evitando che il riferimento ai costi particolari dell’appaltatore possa traslare sulla stazione appaltante il rischio di impresa ovvero eventuali inefficienze della funzione produttiva del singolo operatore (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 14 dicembre 2006 n. 7461);

- infine, con l’introduzione e sotto la vigenza del d.lgs. n. 163/2006, si è reputato che, in assenza dell’elaborazione dei costi standardizzati, le istruttorie in materia avrebbero potuto continuare a riferirsi all’indice ISTAT, come essenziale parametro di riferimento del calcolo revisionale (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. I, 30 gennaio 2013 n. 670);

Considerato che:

- l’articolo 2, comma 2, della legge n. 241/1990, stabilisce che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso”. Nei procedimenti ad istanza di parte, quindi, in tanto l’interessato può lamentarsi della mancata conclusione del procedimento in quanto sia effettivamente ravvisabile un obbligo dell’amministrazione di provvedere. L’obbligo di provvedere non va inteso, però, in astratto, ma in concreto, con la conseguenza che esso non sussiste in virtù del solo fatto dell’esistenza di una disposizione giuridica che prevede il procedimento di interesse dell’istante, ma si configura se e in quanto risultino concretamente realizzati i presupposti della fattispecie che prevedono il dovere di provvedere in capo all’amministrazione, a prescindere dall’esito dell’esercizio del potere. Per quanto riguarda, in particolare, la richiesta di riconoscimento dell’eventuale compenso revisionale per extra costi, la qualificazione in termini autoritativi del potere di verifica della sussistenza dei presupposti per la concessione della revisione dei prezzi, comporta che il privato contraente potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell’interesse legittimo. Ne deriva che sarà sempre necessaria l’attivazione, dietro istanza di parte, di un procedimento amministrativo nel quale la stazione appaltante dovrà svolgere l’attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell’adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l’importo. In caso di inerzia della stazione appaltante a fronte della specifica richiesta dell’appaltatore, quest’ultimo potrà impugnare il silenzio rifiuto prestato dall’amministrazione, ma non potrà demandare in via diretta al giudice l’accertamento del diritto, non potendo questi sostituirsi all’amministrazione rispetto ad un obbligo di provvedere gravante su di essa (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756; Consiglio di Stato, Sez. V, 24 gennaio 2013 n. 465; TAR Calabria Catanzaro, Sez. I, 10 febbraio 2025 n. 313; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 3 maggio 2024 n. 2922);

- ebbene, applicando le suddette coordinate ermeneutiche al caso in esame, va notata l’avvenuta scadenza del termine ordinario procedimentale di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza di revisione prezzi del 18 aprile 2025 senza che, come risulta dagli atti, la compulsata amministrazione regionale si sia definitivamente pronunciata sulla stessa;

- ne discende che sussiste l’obbligo dell’amministrazione regionale di provvedere in merito all’istanza di revisione prezzi prodotta dalle ricorrenti, concludendo il relativo procedimento mediante un provvedimento espresso e motivato, in applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990;

Ritenuto, pertanto, che:

- l’azione avverso il silenzio è suscettibile di accoglimento, con assegnazione alla Regione Campania di un termine di trenta giorni per adottare e comunicare le proprie determinazioni finali;

- è nominato commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega ad un dirigente/funzionario dell’Ufficio, al fine di provvedere nel termine di ulteriori trenta giorni, nel caso di perdurante inerzia della suddetta amministrazione, all’emanazione del provvedimento di riscontro dell’istanza revisionale avanzata dalle ricorrenti, con oneri per il compenso del commissario a carico dell’amministrazione regionale inadempiente, da liquidare con separato decreto a seguito di presentazione della relazione inerente all’attività svolta e alle vacazioni effettuate;

- viceversa, va disattesa la domanda attorea volta ad ottenere un pronunciamento sulla fondatezza della pretesa alla revisione prezzi, giacché nello specifico si tratta non di mera attività vincolata, ma dell’esercizio di potere tecnico-discrezionale collegato ad accertamenti istruttori ancora da compiere, con conseguente inconfigurabilità del più ampio ambito di cognizione previsto dall’art. 31, comma 3, c.p.a. (cfr. TAR Campania Salerno, Sez. I, 23 gennaio 2025 n. 145);

Ritenuto, in conclusione, che:

- l’odierno gravame deve essere accolto nei limiti, sopra precisati, della declaratoria di illegittimità del silenzio rifiuto serbato dalla Regione Campania in ordine all’istanza di revisione prezzi del 18 aprile 2025, da ultimo presentata dalle società ricorrenti;

- le spese processuali seguono, come di norma, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, tenuto conto del parziale accoglimento del ricorso;

- ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241/1990, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, ordina alla Regione Campania di provvedere sull’istanza di revisione prezzi del 18 aprile 2025, da ultimo presentata dalle società ricorrenti, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore, della presente decisione e nomina fin d’ora, per l’eventualità del perdurare dell’inerzia, commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega ad un dirigente/funzionario dell’Ufficio, al fine di provvedere in via sostitutiva, nel termine di ulteriori trenta giorni, all’emanazione del provvedimento di riscontro dell’istanza delle società ricorrenti.

Dispone di liquidare successivamente il compenso del commissario ad acta, secondo quanto indicato in motivazione.

Condanna la Regione Campania a rifondere in favore delle società ricorrenti le spese processuali, liquidate in complessivi € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato.

Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla Corte dei Conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta della parte interessata e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le società ricorrenti.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MI AR LI, Presidente

AR LLIO, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR LLIO	MI AR LI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.