Pubblicato il 30/03/2026

N. 05899/2026 REG.PROV.COLL.

N. 16726/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16726 del 2022, proposto da
Terme dei Papi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Alfredo Rotili, Raffaele Izzo, Linda Cilia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Boezio n.2;

contro

Comune di Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati AR Luisa Acciari, Guido Saleppichi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

- delle obbligazioni derivanti del contratto d'appalto stipulato in data 10/07/1986 tra il Comune di Viterbo e la Società Gestione Terme s.r.l. (S.G.T., ora Terme dei Papi S.p.A.), integrato dai due addenda stipulati il 04/07/1990, e il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla Terme dei Papi S.p.A. a seguito degli inadempimenti del Comune di Viterbo agli obblighi derivanti dal richiamato contratto e relativi addenda;

- nonché per la condanna del Comune di Viterbo ad adottare misure idonee a tutelare il diritto soggettivo della ricorrente di gestire correttamente l'impianto termale, come previsto dal citato contratto e dai relativi addenda.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Viterbo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa NN VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la società Terme dei Papi S.p.A. ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento del Comune di Viterbo alle obbligazioni derivanti dal contratto stipulato il 10 luglio 1986 e dai successivi addenda del 4 luglio 1990, la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto di tale inadempimento, nonché la condanna del Comune all’adozione delle misure ritenute necessarie a tutelare la situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio.

2. In particolare, la ricorrente ha dedotto che, in forza del suddetto assetto negoziale, il Comune sarebbe obbligato a garantirle l’approvvigionamento di acque termominerali del Bullicame in quantitativi proporzionati alle esigenze dello stabilimento termale, assumendo che il fabbisogno dell’impianto si attesterebbe in misura notevolmente superiore rispetto alla portata attualmente resa disponibile; da tale asserita insufficienza la società fa discendere il pregiudizio economico del quale chiede il ristoro.

3. Il rapporto dedotto in giudizio trae origine dal contratto rep. n. 20902/157 del 10 luglio 1986, con il quale il Comune di Viterbo, all’esito di procedura ad evidenza pubblica, affidò alla Società Gestione Terme s.r.l., dante causa dell’odierna ricorrente, la realizzazione delle opere necessarie alla ristrutturazione e all’ampliamento delle terme comunali.

4. Il corrispettivo dell’operazione non era costituito dal pagamento di un prezzo, ma dal riconoscimento in favore del privato del diritto di gestione del compendio termale per un periodo determinato; il contratto poneva inoltre a carico del gestore gli obblighi di manutenzione ordinaria e straordinaria del complesso termale e alberghiero, nonché il rinnovo delle attrezzature e degli impianti secondo le normali esigenze tecniche.

5. Con i due addenda stipulati il 4 luglio 1990, le parti hanno ulteriormente disciplinato il rapporto, anche in relazione ai rilievi formulati dalla Regione Lazio in sede di rinnovo della concessione mineraria. In tale sede, da un lato, è stata distinta la componente mineraria del rapporto, concernente captazione, adduzione e contenimento delle acque termominerali, dalla gestione dei beni non costituenti pertinenza della miniera; dall’altro, è stato precisato che il Comune, pur conservando la titolarità dei diritti inerenti alla propria qualità di concessionario della risorsa, garantiva alla società l’assoluta priorità nell’approvvigionamento delle acque termominerali necessarie al corretto funzionamento dello stabilimento, secondo le previsioni progettuali e nei limiti della disponibilità naturale del bacino.

6. In relazione all’utilizzazione della risorsa termale e alla durata della sub-concessione è insorto nel tempo un articolato contenzioso, che ha dato luogo, tra l’altro, all’adozione della deliberazione del Consiglio comunale n. 107 del 24 luglio 2014, con la quale il Comune, nel disporre in ordine al rinnovo della concessione mineraria e alla successiva individuazione del sub-concessionario, affidò nelle more alla società la custodia del bene minerario, imponendo limiti quantitativi all’emungimento delle acque e all’utilizzo dei fanghi.

7. Detta deliberazione fu impugnata dinanzi al giudice amministrativo e il relativo giudizio si è concluso, in appello, con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3835 del 2022, che ha dichiarato l’illegittimità dell’atto nella parte in cui aveva unilateralmente inciso sull’assetto del rapporto imponendo i suddetti limiti quantitativi.

8. La decisione del giudice d’appello, tuttavia, ha puntualmente delimitato l’oggetto del proprio scrutinio, chiarendo che il decisum si arrestava alla verifica della legittimità della deliberazione comunale impugnata e non si estendeva né alla definizione dell’assetto futuro del rapporto concessorio, né alla determinazione dell’effettivo fabbisogno dello stabilimento, né, ancora, all’accertamento di un eventuale inadempimento contrattuale del Comune. Nella medesima pronuncia è stato, anzi, evidenziato che, in difetto di limiti di portata fissati dagli atti regolatori del rapporto, il Comune concedente conserva nella fase esecutiva poteri di intervento e controllo funzionali alla quantificazione del fabbisogno nel contraddittorio con la concessionaria.

9. Nelle more, la concessione mineraria del Bullicame è stata rinnovata in favore del Comune e, a seguito di procedura ad evidenza pubblica indetta dall’Amministrazione, la sub-concessione del giacimento denominato “Pozzetto Terme dei Papi” è stata aggiudicata alla medesima società ricorrente, con successiva stipulazione del relativo contratto di sub-concessione.

10. Alla luce del quadro fattuale e negoziale sopra delineato, la società Terme dei Papi ha promosso il presente giudizio, deducendo il perdurante inadempimento del Comune all’obbligo di assicurare un quantitativo di risorsa termale adeguato alle esigenze dello stabilimento e chiedendo, in via conseguenziale, il risarcimento dei danni patrimoniali asseritamente maturati, nonché la condanna dell’Amministrazione all’esatto adempimento delle obbligazioni pattizie.

11. Il Comune di Viterbo si è costituito in giudizio eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che la controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto concessorio e si risolve nell’accertamento di diritti soggettivi di fonte negoziale. A sostegno dell’eccezione, l’Amministrazione ha richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite secondo cui, una volta instaurato il vincolo contrattuale, spettano al giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio e le conseguenti pretese risarcitorie, salvo il caso in cui l’Amministrazione eserciti specifici poteri autoritativi previsti dalla legge.

12. La ricorrente ha contrastato tale eccezione sostenendo, in sintesi, che il contratto del 1986 non sarebbe riconducibile alla figura della concessione di lavori o di costruzione e gestione, bensì a quella della concessione di beni pubblici, qualificazione che sarebbe stata già affermata, tra le medesime parti, dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2061 del 2015. Da tale premessa la società fa discendere l’applicabilità dell’art. 133, comma 1, lettera b), cod. proc. amm., assumendo che, nell’ambito di tale disposizione, sarebbero devolute al giudice ordinario le sole controversie aventi contenuto meramente patrimoniale relative a indennità, canoni e altri corrispettivi. Secondo la prospettazione della ricorrente, la domanda proposta nel presente giudizio, incidendo anche sulle modalità di gestione della risorsa pubblica e sull’esercizio, o mancato esercizio, dei poteri amministrativi, conserverebbe invece natura amministrativa. La società sostiene, infine, che il danno lamentato sarebbe comunque riconducibile, quanto meno mediatamente, all’esercizio del potere, ai sensi dell’art. 7 cod. proc. amm.

13. All’udienza pubblica del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

14. Il Collegio ritiene che l’eccezione di difetto di giurisdizione sia fondata.

15. In via preliminare, occorre chiarire che il presente giudizio si fonda su un diverso thema decidendum e su una distinta causa petendi rispetto a quello definito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3835 del 2022.

16. In quel giudizio il sindacato del giudice amministrativo aveva ad oggetto una deliberazione comunale che, nell’esercizio di potestà pubblicistiche, aveva inciso unilateralmente sul rapporto tra le parti, introducendo limiti quantitativi all’emungimento delle acque e dei fanghi termali. Il thema decidendum era, dunque, costituito dalla verifica della legittimità di un atto amministrativo autoritativo.

17. Il presente giudizio ha invece un oggetto diverso. Esso non è diretto all’annullamento di un provvedimento amministrativo, né alla verifica della legittimità di una determinazione autoritativa attualmente efficace. L’atto amministrativo che aveva inciso unilateralmente sull’assetto del rapporto è già stato rimosso dall’ordinamento con la ricordata sentenza n. 3835 del 2022.

18. Ciò che la società oggi domanda è altro: essa chiede che il giudice accerti se, alla luce del contratto del 1986, degli addenda del 1990, dello sviluppo del rapporto e dell’asserito fabbisogno dell’impianto, il Comune sia o meno inadempiente all’obbligo di garantire determinati quantitativi di risorsa termale; chiede, quindi, che da tale accertamento discendano sia una condanna risarcitoria, sia una pronuncia di condanna all’esatto adempimento.

19. La struttura della domanda rende evidente che non si è in presenza di una tutela risarcitoria per danno da provvedimento illegittimo. Il danno da provvedimento illegittimo postula, infatti, che la lesione discenda immediatamente dall’adozione di un atto amministrativo invalido e che la pretesa risarcitoria si ponga come conseguenza dell’illegittimo esercizio del potere. Qui, invece, la deliberazione del 2014 rappresenta soltanto un segmento storico della complessiva vicenda, già scrutinato nel separato giudizio impugnatorio e ormai esaurito nei suoi effetti conformativi sul piano della legittimità.

20. Il pregiudizio che la ricorrente assume di avere sofferto non viene infatti commisurato al solo periodo di efficacia della deliberazione annullata, né viene allegato come conseguenza immediata e diretta di quel provvedimento in quanto tale; esso è piuttosto costruito sulla premessa che il Comune, per effetto del rapporto negoziale ancora in essere, fosse ed è tenuto a garantire alla società una determinata quantità di acqua termale, che la ricorrente quantifica in misura corrispondente al fabbisogno da essa prospettato. La fonte della pretesa è dunque collocata dalla stessa ricorrente nel contratto e nei successivi addenda; e il giudizio richiesto al Collegio ha ad oggetto l’esistenza, il contenuto, l’estensione e l’adempimento di quell’obbligazione.

21. Non persuade, pertanto, il tentativo della ricorrente di attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa mediante la sua rappresentazione come domanda risarcitoria conseguente all’annullamento della delibera n. 107 del 2014. Quell’annullamento non ha accertato un diritto della società a una determinata portata, non ha definito il quantum dell’approvvigionamento dovuto, non ha stabilito l’esistenza di un inadempimento contrattuale del Comune, né ha trasformato in danno da illegittimo esercizio del potere ogni successiva controversia relativa all’attuazione del rapporto.

22. Al contrario, la sentenza n. 3835 del 2022 ha espressamente tracciato una linea di demarcazione tra il sindacato sull’atto autoritativo e l’eventuale diverso giudizio concernente gli inadempimenti dell’Amministrazione agli obblighi assunti; e ha rimesso alla fase esecutiva del rapporto, nel contraddittorio tra le parti, la determinazione dell’effettivo fabbisogno dello stabilimento. Anche sotto questo profilo, dunque, risulta confermato che l’odierna controversia non si colloca sul piano della legittimità dell’azione amministrativa, ma su quello dell’attuazione del rapporto.

23. Ciò posto, il criterio di riparto deve essere individuato alla luce dell’art. 7, comma 1, cod. proc. amm., secondo cui sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere.

24. Questa disposizione, tuttavia, non consente di attrarre al giudice amministrativo ogni controversia che presenti un collegamento, anche solo remoto, con un pregresso esercizio del potere. Il riferimento normativo ai comportamenti riconducibili mediatamente all’esercizio del potere non elide infatti il necessario dato sostanziale, costituito dall’incidenza concreta del potere autoritativo sull’oggetto del giudizio. La giurisdizione amministrativa resta pur sempre ancorata al sindacato su un potere pubblico, esercitato o omesso, e non si estende alle controversie nelle quali il rapporto tra amministrazione e privato si svolga, in concreto, sul piano paritetico dei diritti e delle obbligazioni reciproche.

25. È proprio in questa prospettiva che si colloca il recente e ormai consolidato indirizzo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, secondo cui, una volta esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario e instaurato il vincolo negoziale, appartengono al giudice ordinario le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto concessorio, quando il petitum sostanziale consista nell’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti e nelle conseguenti pretese risarcitorie; residua, invece, la giurisdizione amministrativa nei soli casi in cui l’Amministrazione eserciti, anche successivamente alla stipula, poteri autoritativi tipizzati dalla legge. Tale principio è stato affermato con particolare chiarezza dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 18267 del 2019.

26. Il medesimo approdo è stato ribadito dalla giurisprudenza amministrativa più recente. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6583 del 2025, ha nuovamente affermato che, dopo la stipulazione della convenzione, la controversia appartiene al giudice ordinario quando riguardi pretese patrimoniali o, più in generale, questioni inerenti all’attuazione del rapporto contrattuale, senza che venga in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo; e ciò anche quando l’Amministrazione abbia adottato un atto formalmente amministrativo, se questo si risolva, nella sostanza, nell’interpretazione e applicazione delle regole convenzionali del rapporto.

27. Le repliche della ricorrente non conducono a diversa conclusione.

28. Anzitutto, non è decisivo, ai fini del presente giudizio, stabilire se il rapporto originato dal contratto del 1986 debba essere qualificato, in termini generali e astratti, come concessione di beni pubblici ovvero come figura complessa riconducibile alla concessione di costruzione e gestione. La questione, pur ampiamente dibattuta dalle parti, non è dirimente in questa sede.

29. Il richiamo operato dalla ricorrente alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2061 del 2015, resa inter partes , non è idoneo a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo. Tale pronuncia è stata resa in una controversia avente ad oggetto atti espressione del potere amministrativo nell’ambito della concessione mineraria, rispetto ai quali la qualificazione del rapporto assumeva rilievo ai fini del riparto.

30. La relativa statuizione sulla giurisdizione va pertanto riferita al petitum sostanziale di quel giudizio e non è automaticamente estensibile a controversie che, pur inserendosi nel medesimo rapporto, attengano all’accertamento dell’adempimento delle obbligazioni negoziali e alle conseguenti pretese risarcitorie.

31. Né giova alla ricorrente invocare, in via generale, l’art. 133, comma 1, lettera b), cod. proc. amm. È sufficiente osservare che l’odierno giudizio non ha ad oggetto atti o provvedimenti relativi al rapporto di concessione di beni pubblici, ma una domanda di accertamento e di condanna che si incentra sul contenuto del sinallagma negoziale e sulla lamentata violazione di obblighi assunti dal Comune. Anche a voler valorizzare la matrice pubblicistica della risorsa, ciò che viene sottoposto al giudice non è la legittimità di un assetto autoritativo del bene, bensì l’esistenza di una prestazione contrattualmente dovuta e la responsabilità da suo mancato o inesatto adempimento.

32. Sotto altro profilo, non può essere condivisa la tesi secondo cui il coinvolgimento della risorsa termale e della successiva sub-concessione renderebbe la controversia inestricabilmente intrecciata con l’esercizio del potere. È certamente vero che la gestione della risorsa idrotermale avviene sullo sfondo di una concessione pubblica e che il Comune conserva funzioni e poteri di intervento e controllo; ma da ciò non discende che ogni lite insorta tra concedente e concessionario nella fase esecutiva del rapporto sia, per ciò solo, una lite sull’esercizio del potere.

33. Nel caso in esame, la ricorrente non censura uno specifico atto con il quale il Comune abbia esercitato tali poteri nella fase successiva alla sentenza n. 3835 del 2022; non impugna un provvedimento con cui sia stato determinato il fabbisogno, negata una richiesta di adeguamento o disciplinato autoritativamente il regime della captazione. Essa assume, invece, che, avuto riguardo al quadro contrattuale e all’evoluzione dello stabilimento, il Comune avrebbe comunque dovuto assicurare determinati quantitativi di risorsa; e chiede che tale obbligo sia accertato dal giudice, insieme alla sua violazione. Ma un simile accertamento attiene, ancora una volta, al rapporto obbligatorio, non al sindacato sull’esercizio del potere.

34. Proprio il fatto che la sentenza n. 3835 del 2022 abbia rimesso alla fase esecutiva del rapporto, nel contraddittorio tra le parti, la quantificazione dell’effettivo fabbisogno, conferma che l’eventuale contrasto su tale punto non si colloca automaticamente sul terreno dell’impugnazione di un atto amministrativo. Esso può certamente divenire oggetto di giurisdizione amministrativa ove l’Amministrazione eserciti il relativo potere mediante un provvedimento autoritativo; ma, in mancanza di una simile determinazione, la controversia che si traduca nella domanda di accertamento di una pretesa prestazione e di condanna al risarcimento del danno resta una controversia di adempimento.

35. Né rileva, in senso contrario, la formula adoperata dalla ricorrente circa la lesione di un diritto di credito per effetto di attività o omissioni dell’Amministrazione riconducibili mediatamente all’esercizio del potere. Nel caso concreto, infatti, il collegamento con il potere pubblico è soltanto di contesto: esso attiene alla genesi e alla cornice normativa del rapporto, non già all’oggetto immediato della domanda. L’azione proposta non mira a verificare se il Comune abbia illegittimamente esercitato o omesso di esercitare un potere amministrativo, ma a far dichiarare che l’Amministrazione è debitrice di una prestazione contrattuale e responsabile del danno da sua inosservanza.

36. In definitiva, il petitum sostanziale dell’odierna controversia consiste nell’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle parti alle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio e nelle relative conseguenze risarcitorie. Si tratta, dunque, esattamente della fattispecie che la giurisprudenza più recente, tanto della Corte regolatrice della giurisdizione quanto del giudice amministrativo di appello, riconduce alla giurisdizione del giudice ordinario.

37. Deve, dunque, dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge.

38. La definizione in rito della controversia, la complessità della vicenda e la stratificazione dei precedenti contenziosi tra le parti giustificano l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR RA VA, Presidente FF

NN VI, Primo Referendario, Estensore

Ciro Daniele Piro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN VI	AR RA VA

IL SEGRETARIO