Pubblicato il 09/03/2026

N. 00521/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00226/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 226 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Tintoretto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura e Soprintendenza all’Archeologia Belle Arti per la Città Metropolitana Cagliari Oristano e Sud Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, ivi domiciliataria ex lege in via Nuoro n. 50;

nei confronti

- Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, ivi domiciliataria ex lege in via Nuoro n. 50;
- Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani e Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

con il ricorso introduttivo:

- in parte qua , del parere 0000886-P del Ministero della Cultura del 23.1.2023, pubblicato sul portale VIA del MASE in data 27.1.2023, nella parte in cui l'Amministrazione ha affermato che il progetto “non ricade in area idonea” ai sensi del d.lgs. n. 199/2021 (doc. 1);

- nonché, ove occorra, e nei limiti dell'interesse in questa sede azionato, del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna - Primo Ambito Omogeneo, proposto con deliberazione della Giunta Regionale n. 59/36 del 13.12.2005, adottato con deliberazione della Giunta Regionale n. 22/3 del 24.5.2006 e definitivamente approvato con deliberazione della Giunta Regionale n. 36/7 del 5.9.2006, quest'ultima pubblicata sul B.U.R.A.S. n. 30 dell'8.9.2006, nonché delle Norme Tecniche di attuazione del Piano e relativi allegati (ivi comprese le cartografie);

con i motivi aggiunti del 5 giugno 2025:

- nei limiti dell’interesse azionato, della nota prot. n. 62535 del 2.04.2025, con la quale il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha notificato alla Società l’attivazione della procedura di cui all’art. 5, comma 2, lett. c-bis, della legge n. 400/1988 (doc. 4);

- nei limiti dell’interesse azionato, degli atti relativi alla procedura di deferimento della procedura in Consiglio dei ministri, acquisiti a seguito di istanza di accesso agli atti in data 19.05.2025 (doc. 5), e in particolare: (i) la nota del MASE prot. n. 61306 del 1.04.2025 con la quale è stato proposto al Capo di Gabinetto del MASE il deferimento in Consiglio dei Ministri (doc. 6); (ii) la nota prot. 77024 del 23.04.2025 con la quale il Capo di Gabinetto del MASE ha trasmesso gli atti al Consiglio dei Ministri (doc. 7);

- della nota del Ministero della Cultura prot. n. 19328-P del 3.07.2024 (doc. 8);

e per l’accertamento:

- ove occorra, dell’inefficacia del parere del Ministero della Cultura espresso con nota prot. n. 886 del 23.01.2023, nonché della formazione del silenzio-assenso quanto all’atto di competenza del MIC ai sensi del combinato disposto dell’art. 25 del TUA e dell’art. 17-bis della legge n. 241/90;

con la conseguente condanna:

- del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica a rilasciare il provvedimento favorevole di compatibilità ambientale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura, del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Regione Autonoma della Sardegna e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti per la Città Metropolitana di Cagliari, Oristano e Sud Sardegna.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. Antonio PL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con nota 1 aprile 2022, la Società Tintoretto S.r.l., odierna ricorrente, ha chiesto, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii., l’avvio del procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale per la realizzazione di un impianto agrivoltaico, con potenza nominale di 25.818,65 kwp., su un’area a destinazione agricola con estensione di circa 37 ettari, compresa nei territori dei comuni di Serramanna e Samassi, implicante la conversione dell’attuale terreno seminativo a pascolo.

Con nota del 26 ottobre 2022, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica ha comunicato la procedibilità dell’istanza di VIA ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006.

Nel corso del procedimento si sono espresse negativamente la Direzione generale per la Difesa dell’Ambiente della Regione Sardegna, con nota n. 31107/2022, rilevando l’interferenza del progetto con la fascia di rispetto del Fiume RA GU , in quanto bene paesaggistico cartografato nel P.P.R. e vincolato ex art. 143, c. 1, lett. D, del d.lgs. n. 42/2004, per effetto dell’art. 17, comma 3, lett. h), delle N.T.A. del vigente Piano paesaggistico regionale, nonché la Soprintendenza all’Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e per le province di Oristano e Sud Sardegna, la quale ha ritenuto il progetto incompatibile con -oltre che con il fiume sopra indicato- con la destinazione agricola, di fatto e di diritto, dell’area implicata e con alcuni ritrovamenti nel sito di oggetti indicanti la presenza nel sottosuolo di manufatti rilevanti dal punto di vista archeologico. Su tali presupposti, con nota n. 886-P/2023, il Ministero per la Cultura si è espresso negativamente, ribadendo tali motivazioni ostative ed evidenziando che, comunque, il progetto interessa aree non classificabili come idonee per legge.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, Tintoretto S.r.l. la Società ha chiesto l’annullamento di tali atti procedimentali on riferimento all’ipotesi in cui il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza energetica avesse, poi, deciso di rimettere la questione al Consiglio dei Ministri.

Nel corso del relativo giudizio, in data 29 marzo 2023 la ricorrente ha trasmesso al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica una relazione tecnica recante le proprie controdeduzioni al sopra descritto parere negativo del Ministero della Cultura, sostenendo che il progetto ricada, invece, su aree classificabili come idonee per legge ai sensi del d.lgs. n. 199/2021.

Non di meno con nota n. 19328-P/2024, il Ministero della Cultura ha ribadito i rilievi negativi già svolti.

Viceversa la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, con parere 13 marzo 2025, n. 623/2025, ha approvato lo schema di provvedimento di compatibilità ambientale ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/22006.

A quel punto, con nota 2 aprile 2025, n. 62535/2025, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, rilevato “che il contrasto tra il parere positivo della Commissione tecnica PNRR-PNIEC (n. 623 del 13 marzo 2025), e quello negativo del Ministero della cultura trasmesso con nota prot. 886 del 23/01/2023, confermato con nota prot. 19328 del 3/07/2024, non consente di pervenire ad una unitaria decisione in merito al procedimento di VIA in argomento” , ha comunicato l’attivazione della procedura prevista dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis, della legge n. 400/1988, rimettendo gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per dirimere il conflitto.

In data 19 maggio 2025 il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, in accoglimento della richiesta di accesso formulata dalla Società proponente, le ha trasmesso la nota prot. n. 61306/2025, con cui il Capo Dipartimento Sviluppo Sostenibile del MASE aveva proposto al Capo di Gabinetto l’attivazione della procedura prevista dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis della legge n. 400/1988, nonché la nota prot. 77024/2025 con cui il Capo di Gabinetto del MASE aveva, infine, trasmesso gli atti al Consiglio dei Ministri.

Con atto di motivi aggiunti notificato in data 27 maggio 2025 TINTORETTO S.r.l. ha esteso l’impugnativa a tali provvedimenti e ha richiesto l’accertamento “ove occorra dell’inefficacia del parere del Ministero della Cultura espresso con nota prot. n. 886 del 23.01.2023, nonché della formazione del silenzio-assenso quanto all’atto di competenza del MIC ai sensi del combinato disposto dell’art. 25 del TUA e dell’art. 17-bis della legge n. 241/90” .

Dopo il deposito di memorie difensive, alla pubblica udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione nel merito.

Il ricorso e i motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente, in quanto aventi a oggetto atti tra loro strettamente connessi.

Esaminando i due gravami è possibile enucleare due distinti motivi di doglianza, che si passa ad esaminare partitamente.

In primo luogo parte ricorrente contesta la decisione del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica di deferire il procedimento al Consiglio dei Ministri per ritenuto contrasto tra il parere positivo ( rectius schema di provvedimento favorevole) espresso dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e il parere negativo espresso dal Ministero della Cultura, sostenendo che, a ben vedere, anche quest’ultimo avrebbe espresso un parere giuridicamente favorevole, che si sarebbe formato con il meccanismo del silenzio assenso “orizzontale” di cui all’art. 17-bis, comma 3, della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii., in ragione del lasso di tempo trascorso tra la richiesta e la concreta espressine del parere, giunta quando il relativo termine procedimentale era ampiamente scaduto.

Tale censura è infondata.

Non vi sono, infatti, motivi per discostarsi dall’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il meccanismo provvedimentale “tacito” previsto dalla norma dianzi richiamata non trova applicazione ai procedimenti in materia di VIA, come quello ora in esame.

Questo perché la disciplina di riferimento, in particolare l’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, contempla strumenti diversi e specifici per evitare i rischi di “stallo procedimentale”, in particolare, secondo quanto previsto dal comma 2-quater, in caso di inerzia o ritardata definizione del previsto concerto tra i ministeri competenti il titolare del potere sostitutivo provvede entro trenta giorni successivi, garantendo così una rapida definizione del procedimento con provvedimento espresso (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 10365/2025; TAR Lazio, Roma, n. 12331/2025; TAR Sardegna, Sez. I, n. 671/2024; TAR Basilicata, n. 22/2024; TAR Sicilia, Palermo, n. 40/2024).

Parte ricorrente sostiene, poi, che -a differenza di quanto ha ritenuto dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, e prima ancora dal Ministero della Cultura- il progetto in discussione ricada in area classificabile come idonea per legge ai sensi del d.lgs. n. 199/2021, il che avrebbe reso non vincolante il parere negativo del Ministero della Cultura, ragion per cui il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica avrebbe potuto e dovuto definire autonomamente il procedimento, invece che rimettere rimetterlo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

A sostegno di tale prospettazione evidenzia, in primo luogo, che il fiume RA GU , cui ha fatto riferimento il Ministero della Cultura, non è iscritto nei pubblici elenchi di cui all’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 e neppure è indicato nelle planimetrie allegate al Piano Paesaggistico Regionale, per cui lo stesso non dovrebbe essere considerato quale bene paesaggisticamente protetto, come tale ostativo alla realizzazione del progetto, tanto più perché, nei fatti, sarebbe stato da tempo “rettificato e ingabbiato entro sponde di cemento, rendendolo a tutti gli effetti un canale” .

Tale prospettazione difensiva non è condivisa dal Collegio.

Prima di tutto perché -quand’anche si escludesse la presenza di vincoli paesaggistici sulle aree interessate dal progetto ora in esame, come sostiene la ricorrente- ciò non varrebbe a rendere tali aree automaticamente “idonee per legge”.

A questo specifico riguardo -ribadito che le aree in discussione sono tutte a destinazione agricola- assume dirimente rilievo quanto previsto dall’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, in base al quale sono considerate idonee “c-ter) … 1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere” .

Orbene nel caso in esame l’esistenza di tale presupposto fattuale per l’idoneità dell’area, relativo alla collocazione delle agricole nelle immediate vicinanze di una zona industriale, non emerge dagli atti di causa e neppure è stato allegato, per cui deve essere escluso, il che non consente di ritenere idonee per legge le aree agricole in discussione.

Né depone in senso opposto l’ulteriore previsione normativa, richiamata dalla ricorrente, di cui alla successiva lettera c-quater) dello stesso art. 20, secondo cui sono idonee “le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

Essa, infatti, si apre con la previsione espressa “fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter)” , il che ne impedisce per tabulas l’operatività con riferimento non trova applicazione alle aree a destinazione agricola, le quali, come si è dianzi evidenziato visto, rispondono allo specifico e diverso regime dettato dalla precedente lett. c ter) della medesima norma.

Pertanto, una volta escluso che le aree in discussione debbano considerarsi idonee per legge, l’accoglimento della prospettazione di parte ricorrente trova ostacolo nel dato oggettivo che il contestato parere negativo del Ministero della Cultura scaturisce da un’analisi concreta dello stato dei luoghi e trova il proprio nucleo motivazionale -oltre che nella già richiamata presenza in loco del Fiume RA GU , in altri, significativi, elementi ostativi di carattere concreto, in particolare:

- il fatto che le aree interessate siano a consolidata destinazione e conduzione agricola e forestale, come tali soggette al regime “protettivo” dettato dagli artt. 28-30 delle NTA del P.P.R., che ne vietano la trasformazione per utilizzi differenti da quelli agricoli, tanto più se -come certamente accade nel caso in esame- in grado di alterarne il pregio paesaggistico e naturalistico;

- il fatto che la Società ricorrente non abbia prodotto documentazione specificamente in grado di dimostrare la funzionalità delle strutture che intende realizzare alla conduzione di una propria azienda agricola;

- il rischio concreto di rinvenimenti archeologici, per la presenza, espressamente rilevata dalla Soprintendenza competente, di frammenti di ceramica e altri materiali di interesse archeologico, verosimilmente legati alla presenza di un sottostante insediamento romano; elemento ostativo, questo, cui parte ricorrente neppure ha posto rimedio attraverso la presentazione di una modifica progettuale nel corso del procedimento, posto che, come si legge nella motivazione del provvedimento impugnato, “la modifica così apportata al progetto costituisce un inviluppo dell’insediamento romano identificato dal proponente, la quale area perderebbe ogni riferimento con il proprio contesto di giacenza, risultando, di fatto estraniata irrimediabilmente dallo stesso contesto” .

Ciò posto non resta che evidenziare come su tali elementi ostativi espressamente richiamati nella motivazione dei pareri contestati -espressivi di un’ampia discrezionalità valutativa delle amministrazioni competenti, di cui dispone, non essendosi, come detto, in presenza di aree classificabili idonee per legge- parte ricorrente non ha mosso alcuna doglianza, il che conduce direttamente al rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti in quanto rivolti nei confronti di atti plurimotivati, che l’interessata ha contestato solo in relazione ad alcuni dei profili motivazionali.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite, alla luce dell’oggettiva complessità e peculiarità della vicenda controversa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe proposti.

Spese compensate tra tutte le parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio PL, Presidente FF, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

Roberto Montixi, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Antonio PL

IL SEGRETARIO