Pubblicato il 03/04/2026

N. 02224/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00173/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 173 del 2026, proposto da
SH HO, rappresentato e difeso dall'avvocato Ivana Nicolò, con domicilio eletto presso il suo studio in Aversa, piazza P. Amedeo 24;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

Per l'accertamento del silenzio avverso l'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 27.11.2025 per mezzo dello scrivente difensore e notificata in pari data a mezzo p.e.c..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 il dott. AB FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, HO SH ha agito, ai sensi degli artt. 25 della L. n. 241/1990 e 116 del c.p.a., per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi sull'istanza di accesso agli atti del procedimento amministrativo relativo alla sua richiesta di rilascio del permesso di soggiorno.

In punto di fatto, il ricorrente espone di aver presentato in data 24.09.2025 istanza per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato (codice istanza 25NA048082). A fronte del protrarsi del procedimento e della mancata ricezione di informazioni, in data 27.11.2025, per il tramite del proprio difensore, presentava formale istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, al fine di conoscere lo stato della procedura e le determinazioni adottate dall'Amministrazione.

Decorso inutilmente il termine di trenta giorni previsto dall'art. 25, comma 4, della L. n. 241/1990 per la conclusione del procedimento di accesso, si è formato il silenzio-rifiuto. Con ricorso notificato in data 12.01.2026 e depositato il 16.01.2026, il ricorrente ha adito questo Tribunale per l'accertamento dell'illegittimità di tale silenzio, deducendo la seguente censura:

Violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della P.A., violazione degli artt. 2, 22, 24 e 25 della L. n. 241/1990. Il ricorrente lamenta la violazione del dovere dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Sottolinea come il diritto di accesso costituisca un principio generale dell'attività amministrativa, finalizzato a garantire trasparenza e partecipazione, e come nel suo caso sussista un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza degli atti, necessario per curare e difendere i propri interessi giuridici. L'inerzia della Questura, pertanto, si porrebbe in palese contrasto con le citate disposizioni normative.

Il ricorrente ha quindi chiesto di dichiarare l'illegittimità del silenzio, di ordinare alla Questura di consentire l'accesso e l'estrazione di copia degli atti e di nominare un Commissario ad acta per il caso di ulteriore inadempimento. Ha inoltre presentato istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione resistente, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, depositando in data 3 febbraio 2026 una memoria difensiva con la quale ha chiesto il rigetto del ricorso. La difesa erariale ha sostenuto l'infondatezza del gravame, asserendo che l'Ufficio avrebbe tempestivamente riscontrato l'istanza di parte. A comprova di ciò, ha depositato una nota protocollata in data 20 gennaio 2026 e trasmessa via PEC il 21 gennaio 2026, qualificata come preavviso di rigetto ex art. 10-bis L. 241/90 relativo all'istanza di permesso di soggiorno. In tale comunicazione, l'Amministrazione ha esposto i motivi ostativi all'accoglimento della domanda di soggiorno e, contestualmente, ha convocato il legale del ricorrente presso i propri uffici per il giorno 24.02.2026 per l'esercizio del diritto di accesso. Secondo l'Avvocatura, tale riscontro avrebbe eliminato l'inerzia e soddisfatto l'interesse ostensivo del ricorrente, rendendo il ricorso infondato o comunque improcedibile.

Alla camera di consiglio del 18 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è fondato e merita accoglimento. Oggetto del presente giudizio è l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Questura di Napoli sull'istanza di accesso agli atti del procedimento di rilascio del permesso di soggiorno, presentata dal ricorrente in data 27.11.2025.

La tesi difensiva dell'Amministrazione, secondo cui il ricorso sarebbe infondato o improcedibile per via del riscontro fornito in pendenza di giudizio, non può essere condivisa. L'Amministrazione sostiene di aver interrotto l'inerzia con la comunicazione del 21.01.2026, qualificata come preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990. Tale argomentazione è giuridicamente errata. L'azione avverso il silenzio, anche in materia di accesso, è finalizzata a ottenere una pronuncia che ordini all'amministrazione di adempiere all'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis, tuttavia, non è il provvedimento conclusivo del procedimento, bensì un atto endoprocedimentale e interlocutorio, la cui funzione è quella di consentire una fase di contraddittorio prima dell'eventuale adozione di un atto negativo. Come chiarito da consolidata giurisprudenza, l'emanazione del preavviso di diniego non interrompe il silenzio, poiché quest'ultimo cessa solo con l'adozione del provvedimento finale che definisce il procedimento avviato su istanza di parte.

Il preavviso di diniego non è il provvedimento espresso conclusivo del procedimento amministrativo previsto dall’art. 2 l. 241/90, ma è un atto interlocutorio interno al procedimento destinato ad essere seguito dal provvedimento conclusivo, che è l’unico atto che soddisfa la regola prevista dall’art. 2 l. 241/90 di concludere il procedimento con provvedimento espresso e che, conseguentemente, rende, a seconda dei casi, inammissibile o improcedibile il rito del silenzio.

Accogliere la tesi dell'Amministrazione comporterebbe una inammissibile compressione del diritto di difesa del cittadino (art. 24 Cost.), il quale si troverebbe privo di tutela giurisdizionale: il ricorso avverso il silenzio diverrebbe improcedibile, ma non sarebbe ancora possibile impugnare il preavviso di rigetto, in quanto atto non definitivo e non immediatamente lesivo.

Nel caso di specie, l'illegittimità del comportamento dell'Amministrazione è palese. L'istanza di accesso è stata presentata in data 27.11.2025. Ai sensi dell'art. 25, comma 4, della L. n. 241/1990, l'Amministrazione era tenuta a provvedere entro trenta giorni. Tale termine è decorso inutilmente, determinando la formazione del silenzio-rifiuto e legittimando la proposizione del presente ricorso, notificato in data 12.01.2026. La comunicazione del 21.01.2026, oltre a non essere un provvedimento conclusivo, è intervenuta tardivamente, quando l'inadempimento si era già consolidato e il giudizio era stato correttamente incardinato. La mera convocazione per una data futura (24.02.2026) non sana l'illegittimità pregressa e non garantisce l'effettivo soddisfacimento del diritto, potendo essere soggetta a rinvii o ulteriori ostacoli.

Il ricorso è dunque fondato e va accolto, con conseguente declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione e dell'obbligo della stessa di provvedere sull'istanza di accesso. Considerata la perdurante inerzia dell'Amministrazione, che ha richiesto l'intervento giurisdizionale per essere sollecitata a compiere un atto dovuto, si rende necessaria, in accoglimento della richiesta di parte ricorrente, la nomina di un Commissario ad acta per garantire l'effettività della tutela. Pertanto, va ordinato alla Questura di Napoli di consentire al difensore del ricorrente la visione e l'estrazione di copia di tutti gli atti del procedimento relativo all'istanza di permesso di soggiorno n. 25NA048082, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione, se anteriore.

Per il caso di inutile decorso di tale termine, si nomina sin d'ora, quale Commissario ad acta, il Responsabile della Direzione centrale per le politiche migratorie del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, con facoltà di delega ad un dirigente della Direzione.

Il Commissario, su istanza della parte ricorrente, si insedierà e compirà tutti gli atti necessari per l'integrale esecuzione del presente ordine entro i successivi 60 (sessanta) giorni, con spese a carico dell'Amministrazione inadempiente.

3.- Quanto al regime delle spese di giudizio, il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporne l'integrale compensazione tra le parti.

4.- Deve essere infine esaminata l'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, presentata dal ricorrente ai sensi del D.P.R. n. 115/2002. Dalla documentazione in atti e dalle dichiarazioni rese, si evince la sussistenza dei presupposti di legge. In particolare, il ricorrente, cittadino di Stato non appartenente all'Unione Europea, ha dichiarato di non aver prodotto redditi e ha depositato la richiesta di certificazione consolare. La non manifesta infondatezza della pretesa, requisito previsto dall'art. 122 del D.P.R. n. 115/2002, è confermata dall'accoglimento del ricorso. Pertanto, il ricorrente va ammesso al beneficio del patrocinio a spese dello Stato. Il compenso spettante al difensore, avv. Ivana Nicolò, viene liquidato come in dispositivo, tenuto conto della natura e del valore della causa, nonché dell'attività difensiva svolta, e posto a carico dell'Erario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:

Accoglie il ricorso e, per l'effetto, dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione e ordina alla Questura di Napoli di consentire la visione e l'estrazione di copia degli atti richiesti con l'istanza del 27.11.2025, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Nomina, per il caso di perdurante inottemperanza, quale Commissario ad acta il Responsabile della Direzione centrale per le politiche migratorie del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, con facoltà di delega ad un dirigente della Direzione, il quale provvederà, su istanza di parte, al compimento di tutti gli atti necessari all'esecuzione del giudicato entro i successivi 60 (sessanta) giorni.

Ammette il ricorrente al patrocinio a spese dello Stato e, per l'effetto, liquida in favore dell'avv. Ivana Nicolò il compenso professionale in Euro 1200,00 (milleduecento/00), oltre accessori di legge (IVA e CPA), ponendolo a carico dell'Erario.

Dispone l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO UD, Presidente

RO Vampa, Primo Referendario

AB FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB FE	NO UD

IL SEGRETARIO