Pubblicato il 20/03/2026

N. 00635/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00147/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 147 del 2023, proposto da
Angelina S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Tito Munari, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

della Disposizione Dirigenziale del Comune di Venezia - Area Servizi al Cittadino e Imprese e Qualità della Vita - Settore Sportello Unico Commercio - Servizio Sportello Unico Commercio 5 P.G. N. 566335/2022 del 6.12.2022 avente ad oggetto: “ Diniego della domanda prot. Gen. N. 190264/2022 del 29/04/2022 presentata dalla società Angelina S.r.l.s. per occupazione di suolo pubblico in capo all'attività di somministrazione di alimenti e bevande sita in Venezia - AN Marco 4591 ” e di ogni atto a questo avvinto, tra cui la Deliberazione di Giunta Comunale N. 237/2015 del 29.5.2015, la Deliberazione di Giunta Comunale N. 237/2016 del 2.8.2016, la Deliberazione di Giunta Comunale N. 54/2022 del 31.3.2022;

di ogni altro atto presupposto, correlato e comunque avvinto, tra i quali la Nota a firma del Dirigente Polizia Locale del Comune di Venezia P.G. N. 443596/2022 del 29.9.2022.

Nonché per la richiesta del risarcimento del danno consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e della Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. AS IN;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Angelina S.r.l.s., titolare del pubblico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande denominato "Gran Caffè Alla Città di Torino", con sede in Venezia, AN Marco 4591 (AM AN UC), presentava, in data 28 aprile 2022, al Comune di Venezia istanza di concessione di occupazione di suolo pubblico per una superficie di 2,00 × 8,00 metri in aderenza al locale.

2. Con comunicazione del 5 settembre 2022 il Comune trasmetteva i motivi ostativi, richiamando il divieto di occupazione di suolo pubblico in AM AN UC previsto dall'Allegato A alla Deliberazione di Giunta Comunale n. 237/2015.

3. La ricorrente presentava osservazioni ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, sottolineando, tra l'altro, che la stessa area era già stata oggetto di concessione emergenziale rilasciata il 6 settembre 2021 (P.G. N. 401489/2021), che in campi di analoghe dimensioni e caratteristiche erano stati rilasciati plateatici a terzi (AM AN NT), e che la modesta occupazione richiesta rispettava in ogni caso i parametri dimensionali e viabilistici stabiliti dalla regolamentazione vigente.

4. Con Disposizione Dirigenziale P.G. N. 566335/2022 del 6 dicembre 2022, il Comune di Venezia rigettava l'istanza, motivando la decisione con il rilievo che l'area oggetto di istanza ricade in zona non pianificata e che pertanto trova applicazione la Deliberazione di Giunta N. 237/2015, la quale include AM AN UC tra le aree interdette all'occupazione di suolo pubblico (c.d. area a pianificazione zero).

5. Avverso il diniego e gli atti presupposti, la ricorrente proponeva ricorso facendo valere le seguenti censure:

i. difetto di motivazione e irragionevolezza;

ii. disparità di trattamento rispetto a situazioni analoghe;

iii. contraddittorietà, in quanto il Comune aveva già concesso l'occupazione sullo stesso sedime durante il COVID (fino al 31.12.2022);

iv. travisamento dei fatti, in quanto l'area richiesta non è interessata da intenso flusso pedonale e la concessione rispetterebbe comunque i parametri viabilistici della delibera n. 63/2022;

v. mancata ponderazione degli interessi pubblici, in quanto l'assenza del plateatico favorirebbe un uso improprio dello spazio (picnic turistici), in violazione dell'art. 32 del Regolamento di Polizia Urbana.

Al ricorso accede una domanda risarcitoria.

6. Si costituiva in giudizio il Comune di Venezia, opponendosi all’accoglimento del ricorso ed eccependo in via pregiudiziale la tardività del ricorso. Si costituiva altresì la Regione del Veneto opponendosi, con atto di mero stile, all’accoglimento del ricorso.

7. Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è infondato nel merito, circostanza che consente di ritenere assorbita l’eccezione di tardività sollevata dal Comune resistente.

9. La ricorrente denuncia che né la Deliberazione n. 237/2015 né quella n. 237/2016 contengono alcuna motivazione idonea a giustificare l'interdizione di AM AN UC, e che il conseguente provvedimento di diniego risulta viziato sia per violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, sia per eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dell'irragionevolezza, dell'incoerenza e dell'assenza di motivazione.

9.1. Il motivo non può essere accolto.

9.2. Con riferimento agli atti pianificatori, la giurisprudenza costante esclude che le delibere di programmazione dell'uso del suolo pubblico siano soggette a un obbligo puntuale di motivazione, trattandosi di atti di pianificazione a contenuto ampiamente discrezionale (v. Cons. Stato n. 4129/2024). Va in ogni caso osservato che le scelte pianificatorie sono, nel caso di specie, frutto di una specifica istruttoria condivisa con la Soprintendenza e con la Regione del Veneto, come emerge dal verbale della Conferenza di servizi del 26 aprile 2016, nel quale viene esplicitata la necessità di contemperare le esigenze delle attività economiche stabilmente insediate sul territorio con quelle poste dalle norme a tutela dei beni paesaggistici e culturali.

La conferma delle c.d. aree a pianificazione zero – comprendenti AM AN UC, AM MA e AM AN Vio – scaturisce dunque da un confronto istruttorio documentato, che integra e supplisce alla sinteticità del testo deliberativo.

Va aggiunto che il diniego impugnato risulta adeguatamente motivato per relationem, avendo richiamato espressamente sia il divieto contenuto nell'Allegato A alla Deliberazione n. 237/2015, sia i motivi ostativi comunicati in data 5 settembre 2022, nei quali veniva già specificata la non conformità dell'istanza ai criteri regolamentari vigenti. Il rinvio a un atto presupposto puntualmente indicato costituisce tecnica motivazionale ammessa, senza che ciò comporti alcun difetto di trasparenza o di comprensibilità della ragione giustificatrice del diniego.

Non assume rilevanza, in senso contrario, il richiamo operato dalla ricorrente all'art. 52, comma 1-ter, del d.lgs. n. 42/2004: anche tale disposizione richiede che le scelte in materia di disciplina del commercio su aree pubbliche di interesse culturale siano adottate d'intesa con le autorità di tutela, condizione pacificamente soddisfatta nel caso di specie, in cui le delibere impugnate sono state adottate previo raggiungimento dell'intesa con la Soprintendenza e con la Regione del Veneto.

10. La ricorrente denuncia la disparità di trattamento rispetto a AM AN NT, ove il Comune avrebbe rilasciato tre distinte concessioni di occupazione di suolo pubblico, pur trattandosi di uno spazio più piccolo e connotato da edifici di maggior pregio architettonico (Ateneo Veneto, Gran Teatro La Fenice).

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Come puntualmente sottolineato dal resistente richiamando giurisprudenza consolidata – tra cui Cons. Stato n. 6269/2025– il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento è configurabile soltanto in presenza di una identità assoluta tra le situazioni di fatto poste a confronto. Nel caso di specie tale identità manca: AM AN NT è soggetto a pianificazione specifica (c.d. pianino), mentre AM AN UC rientra tra le aree a pianificazione zero, categoria che contempla uno specifico regime restrittivo e differenziato. Non può dunque ritenersi irragionevole che l'amministrazione, nell'esercizio della propria discrezionalità pianificatoria esercitata di concerto con la Soprintendenza, abbia riservato trattamenti differenti ad aree aventi un diverso statuto pianificatorio.

11. La ricorrente lamenta altresì che il diniego sarebbe contraddittorio rispetto alla concessione emergenziale rilasciata il 6 settembre 2021.

11.1. Anche tale motivo di ricorso non è fondato.

11.2. La concessione del 6 settembre 2021 era espressamente qualificata come temporanea e strettamente connessa al regime emergenziale da COVID-19, come risulta dal testo dello stesso titolo, nel quale la ricorrente dichiarava di essere a conoscenza che "l'occupazione avrà carattere temporaneo" e che "non è costituito in alcun caso diritto ai fini del mantenimento dell'occupazione dopo la scadenza".

La deroga consentita dalla normativa emergenziale non aveva, per definizione, alcuna attitudine a consolidare aspettative legittime rispetto al regime pianificatorio ordinario. La ricorrente, pertanto, non può utilmente invocare il principio del contrarius actus, atteso che il provvedimento temporaneo e derogatorio del 2021 non costituisce precedente dotato di forza vincolante per l'amministrazione nel quadro della regolamentazione ordinaria.

Non vi è pertanto alcuna contraddizione tra il rilascio di quella concessione eccezionale e il diniego fondato sull'applicazione della disciplina regolamentare ordinaria.

12. La ricorrente sostiene che l'area di AM AN UC non sarebbe interessata da un significativo flusso pedonale e che, in ogni caso, la concessione richiesta rispetterebbe i parametri dimensionali previsti tanto per le aree a medio quanto per quelle a intenso flusso pedonale dalla Deliberazione n. 63/2022.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. Il profilo del flusso pedonale è circostanza irrilevante ai fini del presente giudizio: il diniego si fonda esclusivamente sull'inclusione di AM AN UC tra le aree interdette all'occupazione di suolo pubblico, non su una valutazione della compatibilità viabilistica della specifica istanza.

Parimenti infondata è la censura relativa alla Nota della Polizia Locale del 29 settembre 2022: tale atto si è limitato a rappresentare che l'area ricade tra quelle interdette ai sensi della Deliberazione n. 237/2015, rendendo superflua qualsiasi ulteriore valutazione di compatibilità viabilistica. Tale conclusione è del tutto coerente con la struttura del procedimento, in cui il regime di pianificazione zero costituisce un elemento preclusivo logicamente anteriore e assorbente rispetto a qualunque verifica parametrica.

13. La ricorrente argomenta infine che la mancata concessione del plateatico incentiverebbe un uso improprio dello spazio pubblico da parte dei turisti, in violazione dell'art. 32 del Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Venezia, e che l'amministrazione non avrebbe adeguatamente ponderato i contrapposti interessi pubblici in gioco, richiamando a supporto l'esempio di AM AN Maurizio, ove un plateatico sarebbe stato rilasciato anche a fini di deterrenza dell'uso improprio.

13.1. Il motivo è infondato.

13.2. La scelta degli strumenti più idonei a presidiare il decoro urbano è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione, la quale non è tenuta a rilasciare concessioni di occupazione di suolo pubblico quale mezzo indiretto di contrasto ai fenomeni di uso improprio dello spazio pubblico. Il fatto che in un diverso campo del medesimo sestiere sia stato rilasciato un plateatico non dimostra che tale scelta sia stata adottata a fini di deterrenza dell'uso improprio dello spazio pubblico, né che analoga scelta fosse dovuta per AM AN UC, atteso il regime di pianificazione zero ivi vigente.

14. Pertanto, alla luce di quanto esposto, il ricorso non può essere accolto e la annessa domanda risarcitoria va respinta.

15. Quanto alle spese di lite, rispetto al Comune di Venezia occorre fare applicazione del principio di soccombenza, con conseguente condanna del ricorrente nella misura indicata in dispositivo, e rispetto alla Regione del Veneto - la quale si è limitata a chiedere, senza articolare una compiuta difesa, il rigetto del ricorso - le spese vanno, invece, compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Venezia che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Spese compensate tra parte ricorrente e la Regione del Veneto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida AI, Presidente

AS IN, Primo Referendario, Estensore

Andrea OR, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS IN	Ida AI

IL SEGRETARIO