Pubblicato il 18/02/2026

N. 00811/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00334/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 334 del 2023, proposto da
- ABES S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Camilla Cepelli e Paola Zanotti ed elettivamente domiciliata presso lo studio delle stesse in Milano, Via Olmetto n. 10;

contro

- il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti MA Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna MA Pavin, MA UL EL, Elena MA NI e VA ON ed elettivamente domiciliato in Milano, Via della Guastalla n. 6, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

per l’annullamento

- della comunicazione del Comune di Milano - Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE - Unità Interventi Diretti 1-4 - Municipio 4, prot. 14/12/2022.0680080.U del 12 dicembre 2022, avente a oggetto “ Via Pallia, 3 - SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 11/04/2019, in atti PG 167719/2019, pratica n. 12903/2019, SCIA ai sensi dell’art. 23 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 22/08/2019, in atti PG 371605/2019, pratica n. 29982/2019, SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 26/08/2020, in atti PG 314308/20, pratica n. 12897/2020 e SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 04/03/2021, in atti PG 118603/2021, pratica n. 967/2021 - ORDINE DI INTROITO ”;

- per quanto occorrer possa, dell’art. 114, comma 16, del Regolamento Edilizio del Comune di Milano;

- e/o per quanto occorrer possa per la disapplicazione e/o invalidazione del citato art. 114, comma 16, del Regolamento Edilizio del Comune di Milano.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere TO De VI;

Uditi, all’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 13 febbraio 2023 e depositato il 1° marzo successivo, la società ricorrente ha chiesto l’annullamento della comunicazione del Comune di Milano - Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE - Unità Interventi Diretti 1-4 - Municipio 4, prot. 14/12/2022.0680080.U del 12 dicembre 2022, avente a oggetto “ Via Pallia, 3 - SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 11/04/2019, in atti PG 167719/2019, pratica n. 12903/2019, SCIA ai sensi dell’art. 23 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 22/08/2019, in atti PG 371605/2019, pratica n. 29982/2019, SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 26/08/2020, in atti PG 314308/20, pratica n. 12897/2020 e SCIA ai sensi dell’art. 22 del DPR 380/2021, in variante, presentata in data 04/03/2021, in atti PG 118603/2021, pratica n. 967/2021 - ORDINE DI INTROITO ”, nonché dell’art. 114, comma 16, del Regolamento Edilizio del Comune di Milano.

La società ricorrente è proprietaria dell’intero stabile sito in Milano, Via P. Pallia n. 3 (foglio 586, mappale 15), edificato con licenza edilizia n. 1778 del 25 maggio 1956, costituito originariamente da un piano interrato e due piani fuori terra, oltre a un piano sottotetto, per un totale di sette unità immobiliari (due laboratori a uso artigianale e cinque appartamenti a uso residenziale). Dal 2019 la proprietà ha avviato una serie di interventi edilizi sull’immobile, tra i quali il recupero dei due vani posti nel sottotetto dell’edificio da destinare a uso abitativo, effettuato tramite una s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire presentata in data 22 agosto 2019; in sede di presentazione della predetta s.c.i.a., la parte istante si è altresì impegnata a presentare copia dell’atto registrato e trascritto di vincolo delle autorimesse pertinenziali entro il termine della dichiarazione di fine lavori. Quindi, la parte privata ha provveduto a sottoscrivere, in data 18 novembre 2021, l’atto di vincolo attraverso il quale ha dichiarato il legame tra i 59,41 mq di parcheggio pertinenziale e le unità immobiliari oggetto della s.c.i.a., con l’impegno a trascriverlo nei registri immobiliari a seguito dell’accatastamento delle abitazioni e prima della presentazione della domanda di agibilità. In data 24 gennaio 2022, il suddetto atto di vincolo è stato protocollato presso il Comune di Milano. Tuttavia, in data 14 dicembre 2022, gli Uffici comunali hanno comunicato che l’atto di vincolo costituito dalla ricorrente, in quanto pervenuto dopo la dichiarazione di fine lavori, non sarebbe stato preso in considerazione, e perciò hanno imposto alla società ABES di provvedere al pagamento della somma totale di € 17.326,10, “ a conguaglio del contributo di costruzione ex art. 43 L.R. 12/2005 e al pagamento della monetizzazione parcheggi ”, nel termine di trenta giorni, a pena di avvio delle procedure di recupero coattivo del credito; la parte ricorrente ha però chiesto al Comune di Milano di annullare in autotutela l’ordine di pagamento, senza tuttavia ottenere alcun riscontro in merito dagli Uffici dell’Ente.

Assumendo l’illegittimità del citato provvedimento comunale, la società ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 64, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005 e, per quanto occorrer possa, del successivo art. 66, comma 2, l’eccesso di potere per difetto di congrua istruttoria e motivazione, il travisamento, l’illegittimità dell’art. 114 del Regolamento Edilizio del Comune di Milano per violazione dell’art. 64, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, nonché, per quanto occorrer possa, dell’art. 66, comma 2, della medesima legge regionale e l’illogicità manifesta.

Inoltre sono stati dedotti la violazione dell’art. 1, commi 1, 2 e 2 bis, della legge n. 241 del 1990, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sotto altro profilo, il travisamento, la violazione del principio di buon andamento ed efficacia dell’Amministrazione, l’illogicità manifesta e il difetto di ponderazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. Con la prima doglianza si assume l’illegittimità del provvedimento impugnato poiché nessuna norma di legge imporrebbe il rispetto di un termine per produrre l’atto di asservimento in relazione all’obbligo di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali per gli interventi di recupero ai fini abitativi dei sottotetti, essendo invece richiesto inderogabilmente soltanto che siano reperiti tali spazi nella misura indicata e che ciò sia garantito dall’atto di pertinenza; peraltro anche la previsione di cui all’art. 114, comma 16, del Regolamento edilizio del Comune di Milano, che stabilisce che “ il vincolo di pertinenzialità dovrà risultare da un atto notarile registrato e trascritto prima dell’emissione del permesso di costruire o della presentazione della IA ”, oltre a porsi in contrasto con la legge regionale n. 12 del 2005 (in specie artt. 64, comma 3, e 66, comma 2), sarebbe in concreto irrealizzabile, non potendosi costituire e trascrivere un vincolo pertinenziale rispetto a un immobile non ancora venuto a esistenza.

2.1. La censura è infondata.

L’art. 64, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005 stabilisce che “ gli interventi di recupero ai fini abitativi dei sottotetti, se volti alla realizzazione di nuove unità immobiliari, sono subordinati all’obbligo di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali nella misura prevista dagli strumenti di pianificazione comunale e con un minimo di un metro quadrato ogni dieci metri cubi della volumetria resa abitativa ed un massimo di venticinque metri quadrati per ciascuna nuova unità immobiliare. Il rapporto di pertinenza, garantito da un atto da trascriversi nei registri immobiliari, è impegnativo per sé e per i propri successori o aventi causa a qualsiasi titolo. Qualora sia dimostrata l’impossibilità, per mancata disponibilità di spazi idonei, ad assolvere tale obbligo, gli interventi sono consentiti previo versamento al comune di una somma pari al costo base di costruzione per metro quadrato di spazio per parcheggi da reperire. Tale somma deve essere destinata alla realizzazione di parcheggi da parte del comune ”.

La predetta disposizione non individua l’esatto momento entro il quale provvedere alla predisposizione dell’atto di vincolo di asservimento dei parcheggi pertinenziali, imponendone esclusivamente l’adozione, salva la possibilità di procedere in alternativa alla monetizzazione per mancanza di spazi da destinare a parcheggio.

Il Comune di Milano, attraverso il proprio Regolamento edilizio, ha stabilito che “ il vincolo di pertinenzialità dovrà risultare da un atto notarile registrato e trascritto prima dell’emissione del permesso di costruire o della presentazione della IA ” (art. 114, comma 16).

In aggiunta, deve rilevarsi che, come espressamente indicato nella comunicazione comunale impugnata, nella Relazione tecnica di asseverazione allegata alla s.c.i.a. presentata in data 22 agosto 2019 dal Tecnico della parte ricorrente, è stato assunto l’impegno “ a presentare copia dell’atto registrato e trascritto di vincolo delle autorimesse da costruire a pertinenza di unità immobiliari prima o contestualmente alla dichiarazione di fine lavori ” (punto 14.2.1: all. 8 al ricorso, pag. 12), sebbene poi nella impegnativa, pure allegata alla suddetta Relazione tecnica, si è dichiarato che il vincolo sarebbe stato “ trascritto nei registri immobiliari ad avvenuto accatastamento delle abitazioni, prima della presentazione della domanda di agibilità ” (all. 8 al ricorso, pag. 29).

2.2. Preliminarmente deve darsi atto della natura perentoria del termine di produzione dell’atto di asservimento, poiché dal tenore letterale dell’art. 114, comma 16, del Regolamento edilizio comunale – e anche del Modulo regionale relativo alla Relazione tecnica di asseverazione – emerge l’individuazione del preciso limite temporale che non può essere oltrepassato, pena l’incertezza in ordine all’effettivo reperimento degli spazi a parcheggio che devono ex lege essere posti a servizio delle nuove funzioni residenziali e per tale ragione devono essere individuati antecedentemente alla realizzazione dell’intervento edilizio (cfr. art. 41-sexies della legge n. 1150 del 1942: “ nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione ”). Ciò appare in linea con la consolidata giurisprudenza secondo la quale per stabilire la natura perentoria o meno di un termine, laddove il dato letterale non sia univoco, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto (cfr., da ultimo, T.A.R. Lombardia, Milano, V, 12 febbraio 2026, n. 689).

In ragione della perentorietà del termine entro il quale produrre l’atto di asservimento, deve quindi procedersi all’esame della contestazione attorea che assume l’illegittimità dell’invocata previsione regolamentare per contrasto con gli artt. 64, comma 3, e 66, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005.

La tesi della ricorrente non è condivisibile, in quanto la richiamata disciplina regionale, in specie l’art. 64, comma 3, pur non disponendo specificatamente sul punto sembra indicare comunque che prima della realizzazione dell’intervento debba procedersi all’individuazione dei parcheggi pertinenziali, poiché allorquando tale individuazione non risulta possibile “ gli interventi sono consentiti previo versamento al comune di una somma ”: a ciò consegue che la stessa ammissibilità dell’intervento è legata al previo scioglimento dell’alternativa tra il reperimento dei parcheggi pertinenziali o il versamento della somma per la loro monetizzazione. Quindi il margine di scelta in capo all’Ente locale in ordine alle tempistiche di produzione dell’atto di asservimento non può porsi in contrasto con gli indirizzi imposti dal legislatore regionale.

Non risulta invece pertinente rispetto alla fattispecie oggetto di controversia il riferimento all’art. 66, comma 2, poiché siffatta disposizione riguarda gli atti di asservimento relativi a nuovi parcheggi che i proprietari di immobili preesistenti possono realizzare nel sottosuolo degli stessi o di aree pertinenziali esterne, nonché al piano terreno dei predetti fabbricati; appare evidente che la preesistenza dell’immobile cui afferisce il nuovo parcheggio pertinenziale impone logicamente di trascrivere l’atto di asservimento successivamente alla realizzazione del fabbricato principale, non potendo accadere il contrario.

Sulla scorta delle esposte circostanze deve ritenersi pienamente legittimo l’art. 114, comma 16, del Regolamento edilizio comunale, laddove stabilisce che il vincolo di pertinenzialità dovrà risultare da un atto notarile registrato e trascritto prima dell’emissione del permesso di costruire o della presentazione della d.i.a. (oggi s.c.i.a.).

Come già sostenuto da questa Sezione, infatti, « la finalità della norma è evidentemente quella di assicurare che, così come previsto dalla vigente normativa primaria, ad ogni nuova abitazione (in questo caso ottenuta tramite il recupero del sottotetto) sia correlato un nuovo spazio destinato a parcheggio. Peraltro, per conseguire tale finalità, la norma prosegue affermando che <<…il vincolo di pertinenzialità dovrà risultare da un atto notarile registrato e trascritto prima dell’emissione del permesso di costruire o della presentazione della IA>>. La disposizione impone dunque che, sia in caso di permesso di costruire che in caso di IA (oggi di SCIA), la parte produca l’atto che costituisce il vincolo prima di conseguire il titolo che le consente di procedere alla realizzazione dell’intervento di recupero: si vuole insomma che, qualunque sia il titolo abilitante, le questioni riguardanti le modalità di reperimento delle aree destinate a parcheggio siano risolte prima di iniziare i lavori, e ciò viene appunto assicurato mediante l’imposizione dell’obbligo di produzione preventiva dell’atto di asservimento. Ritiene il Collegio che, considerata la rilevanza dell’interesse pubblico sotteso a tale specifica previsione (soprattutto se si considera la scarsità dei parcheggi nel territorio del Comune di Milano), la stessa non possa dirsi affatto illogica o irrazionale, e ciò sebbene la produzione preventiva dell’atto di pertinenzialità potrebbe richiedere la successiva formazione di un atto di identificazione catastale. Neppure è rilevante, ai fini della valutazione della logicità della previsione, che, mentre per la IA si pretende la produzione contestuale all’istanza, per il permesso di costruire la produzione può avvenire sino al rilascio del titolo: tale differente disciplina, peraltro di scarso impatto pratico, si giustifica in ragione delle esigenze di semplificazione sottese alla IA (esigenze che impongono l’immediata completezza documentale) ed in ragione del fatto che solo a seguito di istanza di rilascio di permesso di costruire si realizza senz’altro l’apertura di un procedimento amministrativo nel corso del quale l’istante è chiamato ad interloquire con l’amministrazione. Per quanto concerne la monetizzazione, viene poi stabilito che, qualora sia dimostrata l’impossibilità di reperire spazi idonei ad assolvere l’obbligo di reperimento degli spazi destinati a parcheggio <<…gli interventi sono consentiti […] previo versamento al comune di una somma commisurata al costo base a metro quadrato di costruzione per gli edifici residenziali>>. Come si vede, anche per questa ipotesi, la norma vuole la “questione parcheggi” (questa volta definita mediante la monetizzazione) venga risolta prima del conseguimento del titolo e, quindi, prima della realizzazione dell’intervento » (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 16 novembre 2023, n. 2675).

Da ultimo, deve rilevarsi che il pur sussistente disallineamento tra la suddetta previsione regolamentare e il punto 14.2.1 del Modulo regionale relativo alla Relazione tecnica di asseverazione non produce effetti nel presente giudizio, sia perché l’atto di vincolo costituito dalla ricorrente è stato comunque trascritto nei registri immobiliari in data 23 novembre 2021 (all. 9 al ricorso), ovvero dopo la dichiarazione di fine lavori (intervenuta in data 4 agosto 2021: all. 15 al ricorso), in violazione di entrambe le prescrizioni, sia perché la comunicazione comunale impugnata in realtà ha fatto applicazione di tale ultima previsione (ossia del punto 14.2.1 del Modulo regionale). Risulta del tutto irrilevante che il tecnico di parte, in aggiunta al suddetto Modulo, abbia allegato una dichiarazione secondo la quale il vincolo di asservimento sarebbe stato “ trascritto nei registri immobiliari ad avvenuto accatastamento delle abitazioni, prima della presentazione della domanda di agibilità ”, poiché una tale riserva è nulla per contrasto con le norme, aventi carattere inderogabile, che disciplinano il rilascio o l’ottenimento dei titoli edilizi; in ogni caso, la segnalazione certificata per l’agibilità è stata presentata in data 20 settembre 2021 (all. 9 del Comune), ossia in data antecedente alla trascrizione dell’atto di asservimento (avvenuto, come già segnalato, in data 23 novembre 2021: all. 9 al ricorso).

2.3. Sulla scorta delle suesposte considerazioni, lo scrutinato motivo deve essere respinto.

3. Con la seconda doglianza si assume l’avvenuto aggravamento del procedimento da parte del Comune di Milano e la violazione del principio di leale collaborazione con il cittadino, poiché seppure in ritardo la società ricorrente avrebbe comunque reperito le aree a parcheggio pertinenziale e avrebbe soddisfatto l’interesse sostanziale legato alla riduzione dell’uso degli spazi pubblici per la sosta dei veicoli, con conseguente mancata dimostrazione dell’impossibilità di reperire i predetti spazi, come richiesto dall’art. 64, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005.

3.1. La censura è infondata.

Il termine indicato dal punto 14.2.1 del Modulo regionale relativo alla Relazione tecnica di asseverazione, come già rilevato in precedenza, ha carattere perentorio – similmente all’art. 114, comma 16, del Regolamento Edilizio del Comune di Milano – e per tale ragione la produzione tardiva dell’atto di asservimento non può essere ammessa, sebbene la stessa sia attuativa di un obbligo di legge.

L’intervento edilizio infatti non può considerarsi legittimamente eseguito e concluso laddove non sia stato prodotto l’atto, debitamente trascritto, di asservimento dei parcheggi pertinenziali, mancando in tal caso un elemento costitutivo del titolo abilitativo.

Risulta pertanto evidente che la redazione del citato atto di asservimento successivamente alla conclusione dei lavori, in violazione del disposto di cui al punto 14.2.1 del Modulo regionale – e anche della maggiormente condivisibile previsione di cui all’art. 114, comma 16, del Regolamento Edilizio del Comune di Milano, che impone la sussistenza del vincolo “ prima dell’emissione del permesso di costruire o della presentazione della IA ” – non può ritenersi una mera irregolarità, soggetta a sanatoria, poiché si creerebbe una incertezza in ordine alla validità ed efficacia del titolo edilizio e si esporrebbe l’attività amministrativa all’alea legata a un possibile adempimento tardivo dell’obbligato incerto sia nell’an che nel quando; peraltro, lo stesso soggetto privato potrebbe risultarne danneggiato ove la monetizzazione fosse rinviata sine die, perché potrebbe subire un pregiudizio nel caso gli fossero applicate tariffe più elevate entrate in vigore in un momento successivo rispetto alla effettiva data in cui doveva essere calcolato il suo onere.

Neppure assume rilevanza la questione se l’atto di asservimento, redatto tempestivamente, venga poi trasmesso agli Uffici comunali in data successiva alla conclusione dei lavori, poiché nella specie il vincolo pertinenziale è stato trascritto in data 23 novembre 2021 (all. 9 al ricorso), mentre la dichiarazione di fine lavori risale al 4 agosto 2021 (all. 15 al ricorso).

Infine, è infondata la contestazione con la quale si deduce che il Rapporto oneri, redatto dagli Uffici comunali in data 31 maggio 2021 (all. 10 del Comune), avrebbe sanzionato l’assenza dell’atto di vincolo pertinenziale obbligatorio in un momento anteriore alla presentazione della comunicazione di fine lavori (avvenuta in data 4 agosto 2021: all. 9 del Comune), essendo evidente nella specie che nel predetto rapporto, avente rilievo meramente istruttorio e interno agli Uffici, sono state segnalate le criticità relative all’intervento edilizio avviato dalla ricorrente oltre due anni prima, considerando lo stato degli atti. Successivamente, l’Ufficio competente ha adottato l’atto (conclusivo) impugnato, previa verifica che non fossero nel frattempo sopravvenuti elementi modificativi della situazione in precedenza rilevata.

Per le suesposte ragioni, le contestazioni attoree risultano destituite di fondamento, ivi compresa l’inammissibile richiesta, contenuta solo nella memoria finale depositata in data 8 gennaio 2026, di restituzione della somma di € 2.987,90 versata dalla ricorrente in misura asseritamente superiore al contributo di costruzione riferito all’intervento posto in essere.

3.2. Da quanto evidenziato, discende l’infondatezza dell’esaminato motivo.

4. Alla complessiva infondatezza delle scrutinate doglianze, segue il rigetto del ricorso

5. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Milano nella misura di € 2.000,00 (duemila/00), oltre rimborso forfettario delle spese generali e oneri riflessi, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB NZ, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

TO De VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO De VI	AB NZ

IL SEGRETARIO