Pubblicato il 17/03/2026

N. 00682/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00683/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 683 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Cultrera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- il Ministero dell'Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Palermo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo con domicilio digitale ads.pa@mailcert.avvocaturastato.it e domicilio fisico in Palermo, via Mariano Stabile, n.184;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- del decreto del Prefetto della Provincia di Palermo, prot. n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, di reiezione dell’istanza per il rilascio del decreto di approvazione a guardia particolare giurata e della licenza di porto d’arma a tassa ridotta;

- del provvedimento dell'Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Palermo, prot. n. -OMISSIS-del 12 aprile 2024, di conferma del provvedimento di diniego n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024;

quanto ai primi motivi aggiunti:

- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- con il quale la Prefettura di Palermo ha confermato il provvedimento di diniego n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, su istanza di revoca in autotutela del precedente provvedimento di diniego del rilascio del decreto di guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi a tassa ridotta;

quanto ai secondi motivi aggiunti:

- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- con il quale la Prefettura di Palermo ha confermato il provvedimento di diniego n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, su istanza di revoca in autotutela del precedente provvedimento di diniego del rilascio del decreto di guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi a tassa ridotta;

Visti il ricorso introduttivo, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti l’atto di formale costituzione in giudizio e la documentazione depositati dal Ministero dell'Interno e dall’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Palermo;

Vista l’ordinanza collegiale cautelare n. -OMISSIS-

Visto il decreto collegiale di pagamento n.-OMISSIS-

Vista l’ordinanza collegiale cautelare n.-OMISSIS-

Vista l’ordinanza collegiale cautelare n. -OMISSIS-

Viste le memorie difensive e di replica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice la dott.ssa Anna GN;

Uditi, nella pubblica udienza del giorno 28 gennaio 2026, i difensori delle parti presenti così come specificato nel verbale;

FATTO

Con ricorso introduttivo notificato il 19 aprile 2024 e depositato il 20 maggio 2024, -OMISSIS- ha impugnato, al fine dell’annullamento previa sospensione cautelare, il decreto del Prefetto di Palermo prot. n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, notificato il 22 febbraio 2024, con il quale è stata respinta l’istanza diretta ad ottenere il rilascio del decreto di approvazione alla nomina a guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi a tassa ridotta, nonché il successivo provvedimento prot. n. 00-OMISSIS-del 12 aprile 2024, di conferma del precedente diniego.

Il diniego si fonda sulla ritenuta carenza dei requisiti di affidabilità e di buona condotta richiesti dagli artt. 11, 43 e 138 del T.U.L.P.S., con specifico riferimento:

– alla sentenza del Tribunale di Palermo n. -OMISSIS-, emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p. e divenuta irrevocabile il 14 maggio 1994, con cui il ricorrente è stato condannato per tentata estorsione in concorso e per il reato continuato di detenzione abusiva di armi;

– a ulteriori vicende penali successive, segnatamente un procedimento del 2013 per inosservanza di un’ordinanza di sgombero, conclusosi con sentenza assolutoria perché il fatto non sussiste, e un procedimento del 2022 per dichiarazioni mendaci in ambito elettorale, del quale il ricorrente ha prodotto il solo dispositivo.

Nel provvedimento impugnato l’Amministrazione ha precisato che tali fatti rilevano nella loro dimensione storica, a prescindere dall’eventuale estinzione o prescrizione in sede penale, e sono stati valutati complessivamente ai fini del giudizio discrezionale di inaffidabilità morale del richiedente, senza fare applicazione di automatismi ostativi.

Il ricorrente ha dedotto, in sintesi, che la condanna risalente al 1994 avrebbe carattere episodico, sarebbe risalente nel tempo e priva di attualità ai fini di una prognosi negativa circa l’abuso delle armi, essendo peraltro estinti gli effetti penali ai sensi dell’art. 445, comma 2, c.p.p.; il procedimento penale più recente per dichiarazioni mendaci sarebbe privo di attinenza con l’uso delle armi e comunque non connotato da rilevante disvalore; infine che il provvedimento sarebbe viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, anche per omessa considerazione delle osservazioni difensive e del percorso di reinserimento sociale e lavorativo intrapreso nel corso degli anni.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, la quale ha sostenuto la legittimità del diniego, evidenziando che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti costituisce, ai fini amministrativi, una sentenza di condanna, rilevante ai sensi dell’art. 138, punto 4, T.U.L.P.S., che richiede il requisito di non avere riportato condanne per delitto, e che l’estorsione rientra tra i reati espressamente considerati ostativi dagli artt. 11 e 43 del medesimo testo unico.

La domanda cautelare è stata respinta con ordinanza collegiale n-OMISSIS- confermata dal C.G.A. con ordinanza n-OMISSIS-

Con decreto collegiale n. -OMISSIS- è stato liquidato il compenso in favore del difensore del ricorrente per l’attività svolta nella fase cautelare relativa al ricorso introduttivo, definita con ordinanza collegiale n-OMISSIS-, nonché per la fase di appello cautelare innanzi al C.G.A., conclusasi con ordinanza-OMISSIS- a seguito dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato disposta con decreto n.-OMISSIS-

Con i primi motivi aggiunti, notificati il 3 marzo 2025 e depositati il 17 marzo 2025, il ricorrente ha impugnato, al fine dell’annullamento, il provvedimento della Prefettura di Palermo prot. n. -OMISSIS- adottato a seguito di istanza di riesame in autotutela presentata il 20 dicembre 2024, con il quale è stato confermato il diniego n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024.

Nella motivazione è espressamente richiamata la persistente rilevanza della condanna penale del 1994 e il fatto che il precedente diniego avesse già superato il vaglio cautelare in primo e secondo grado.

Il ricorrente ha sostenuto che l’istanza di riesame fosse fondata su elementi sopravvenuti, consistenti nel decorso del tempo, nel percorso socio‑lavorativo intrapreso e in provvedimenti del giudice penale che avrebbero dequotato la valenza delle pregresse vicende giudiziarie, sicché il provvedimento impugnato non potrebbe qualificarsi come atto meramente confermativo.

L’Amministrazione resistente, con memoria del 1° aprile 2025, ha eccepito l’inammissibilità dei primi motivi aggiunti, deducendo che il provvedimento impugnato si limiterebbe a ribadire il precedente diniego in assenza di fatti nuovi idonei a determinare una rinnovata istruttoria, persistendo, nel merito, il giudizio di inaffidabilità.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-è stata respinta la domanda cautelare proposta con i primi motivi aggiunti, in forza della qualificazione del provvedimento impugnato come atto meramente confermativo con conseguente dubbia ammissibilità della loro proposizione.

Con i secondi motivi aggiunti, notificati il 28 luglio 2025 e depositati il 27 agosto 2025, il ricorrente ha impugnato, al fine dell’annullamento, il decreto prefettizio n. -OMISSIS-, di ulteriore conferma del diniego di rilascio del decreto di guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi, adottato a seguito di una nuova istanza di revoca in autotutela presentata il 23 maggio 2025.

Il ricorrente ha reiterato le censure già proposte, richiamando altresì l’evoluzione giurisprudenziale successiva alla c.d. riforma Cartabia secondo la quale la sentenza di patteggiamento non sarebbe più equiparabile, di per sé, a una sentenza di condanna ai fini extrapenali.

L’Avvocatura dello Stato, con memoria del 2 settembre 2025, ha controdedotto che anche l’ultimo provvedimento impugnato si limiterebbe a confermare i precedenti dinieghi in assenza di elementi sopravvenuti e senza riapertura dell’istruttoria.

Con memoria depositata l’8 gennaio 2026, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, sostenendo che i provvedimenti impugnati non sarebbero qualificabili come meri atti confermativi, in quanto l’Amministrazione avrebbe valorizzato, ai fini della conferma, le pronunce cautelari del giudice amministrativo e avrebbe invece omesso di considerare i provvedimenti sopravvenuti del giudice penale, così incorrendo in un vizio di istruttoria e di disparità di trattamento.

Con ordinanza collegiale n.-OMISSIS-, è stata respinta anche la domanda cautelare proposta con i secondi motivi aggiunti, stante il profilo preliminare della loro inammissibilità alla stregua dell’evidente riconducibilità dell’impugnato decreto prot. n. -OMISSIS- nella tipologia degli atti meramente confermativi insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza di autonoma lesività.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

Deve essere esaminata, in via preliminare e logicamente prioritaria, la questione – già rilevata in fase cautelare - dell’ammissibilità dei primi e dei secondi motivi aggiunti, con i quali il ricorrente ha impugnato i provvedimenti prefettizi prot. n. -OMISSIS-e prot. n. -OMISSIS-, adottati a seguito di reiterate istanze di riesame in autotutela del decreto di diniego n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, impugnato con il ricorso introduttivo.

Secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, anche nella giurisprudenza più recente, l’atto adottato su istanza di riesame o di revoca in autotutela non è autonomamente impugnabile quando si limiti a ribadire la determinazione precedentemente assunta, in assenza di fatti storici sopravvenuti o di elementi nuovi idonei a incidere sull’assetto degli interessi già valutato, senza che vi sia stata la riapertura del procedimento né lo svolgimento di una nuova istruttoria o di una rinnovata ponderazione degli interessi coinvolti.

In tali ipotesi, l’atto assume natura meramente confermativa ed è privo di autonoma lesività.

È stato costantemente ribadito che l’atto meramente confermativo, a differenza dell’atto di conferma in senso proprio, « si connota per la ritenuta insussistenza di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, esso è insuscettibile di autonoma impugnazione» (Cons. Stato, III, 24 dicembre 2021, n. 8590).

In termini analoghi si è espressa la giurisprudenza anche con riferimento a provvedimenti adottati in materia di armi e di sicurezza pubblica (cfr., ex multis , C.G.A., 5 luglio 2024, n. 466).

La distinzione tra atto meramente confermativo e atto di conferma in senso proprio si fonda, dunque, su un criterio sostanziale, che impone di verificare se l’Amministrazione abbia effettivamente riaperto il procedimento mediante una nuova istruttoria e una rinnovata valutazione comparativa degli interessi, ovvero se si sia limitata a prendere atto dell’assenza di elementi nuovi, confermando la precedente determinazione.

Nel caso di specie, i provvedimenti impugnati con i primi e con i secondi motivi aggiunti hanno natura di atti meramente confermativi.

Dalla motivazione degli atti emerge, infatti, che le istanze di riesame presentate dal ricorrente non erano corredate da fatti storici sopravvenuti rispetto a quelli già valutati in sede di adozione del provvedimento originario di diniego idonei a determinare una diversa valutazione dell’affidabilità morale del richiedente.

L’Amministrazione ha espressamente dato atto della persistente rilevanza degli elementi posti a fondamento del decreto n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024 e si è limitata a ribadire il precedente diniego, senza dar luogo ad alcuna riapertura dell’istruttoria né a una nuova ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

Il richiamo, contenuto nei provvedimenti confermativi, alle precedenti ordinanze cautelari rese da questo Tribunale e dal Consiglio di giustizia amministrativa non vale a mutare la natura degli atti impugnati, trattandosi di un riferimento meramente rafforzativo della determinazione già assunta, che non si traduce nello svolgimento di una nuova attività istruttoria né in un autonomo riesame del merito della vicenda.

Ne consegue che i primi e i secondi motivi aggiunti sono inammissibili, in quanto diretti avverso atti meramente confermativi del provvedimento originario di diniego.

Anche le doglianze fondate sull’intervenuta c.d. riforma Cartabia e sulla modifica dell’art. 445 c.p.p. (entrata in vigore il 30 dicembre 2022) sono pertanto inammissibili, in quanto dedotte soltanto con i secondi motivi aggiunti.

La questione relativa agli effetti extrapenali della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, infatti, avrebbe potuto, e dovuto, essere prospettata con il ricorso introduttivo, notificato il 19 aprile 2024 e depositato il 20 maggio 2024, atteso che la cd. riforma Cartabia in parte qua allora era già vigente.

Ne consegue che anche tale censura, introdotta per la prima volta con motivi aggiunti avverso provvedimenti qualificati – come sopra chiarito – quali atti meramente confermativi e quindi insuscettibili di autonoma impugnazione, non può essere scrutinata.

In ogni caso, anche a voler prescindere da tale profilo d’inammissibilità, la censura è infondata nel merito.

La riforma Cartabia ha inciso sull’efficacia extrapenale della sentenza di patteggiamento, introducendo, con l’art. 445, comma 1- bis , c.p.p., il principio secondo cui tale sentenza non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi e non produce gli effetti previsti da norme extrapenali che equiparano la sentenza di patteggiamento a una sentenza di condanna.

Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa successiva alla riforma ha chiarito che tale disposizione non comporta l’automatica irrilevanza, in sede amministrativa, dei fatti storici oggetto della sentenza ex art. 444 c.p.p., né preclude all’Amministrazione di valutare tali fatti ai fini dell’esercizio di poteri amministrativi a carattere preventivo, quali quelli in materia di ordine pubblico, armi e sicurezza privata.

In tal senso è stato affermato che la riduzione degli effetti extrapenali della sentenza di patteggiamento non elimina il potere dell’Autorità amministrativa di valutare la condotta complessiva del soggetto interessato ai fini della tutela di interessi pubblici primari, purché non venga applicato un automatismo ostativo e la valutazione sia sorretta da adeguata istruttoria e motivazione (C.G.A., 10 giugno 2025, n. 478).

Nel caso di specie, il diniego risulta pienamente coerente con tali principi, poiché non si fonda sulla mera esistenza della sentenza di patteggiamento considerata in modo automatico, ma su una valutazione discrezionale individualizzata della condotta del ricorrente e della sua incidenza sui requisiti di affidabilità richiesti per il rilascio dei titoli in materia di sicurezza privata.

Il ricorso introduttivo è infondato nel merito.

Il diniego del rilascio del decreto di approvazione alla nomina a guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi a tassa ridotta è stato adottato ai sensi degli artt. 11, 43 e 138 del T.U.L.P.S., disposizioni che attribuiscono all’Autorità di pubblica sicurezza un potere discrezionale particolarmente ampio nella valutazione dell’affidabilità morale del richiedente, in ragione della funzione preventiva propria delle autorizzazioni di polizia e della necessità di tutelare in via anticipata l’ordine e la sicurezza pubblica.

In particolare, l’art. 138 del T.U.L.P.S. subordina il rilascio del decreto di nomina a guardia particolare giurata al possesso di requisiti di moralità e affidabilità particolarmente stringenti, tenuto conto della delicatezza delle funzioni svolte, che implicano lo svolgimento di attività di vigilanza armata e la tutela del patrimonio altrui.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che la valutazione dell’affidabilità morale ha natura eminentemente preventiva e prognostica e può fondarsi anche su fatti penalmente rilevanti considerati nella loro dimensione storica, a prescindere dall’estinzione del reato o dal venir meno degli effetti penali in senso stretto, purché l’Amministrazione dia conto delle ragioni per le quali tali fatti incidono sull’idoneità del soggetto a svolgere le funzioni richieste.

Nel caso in esame, la Prefettura di Palermo non ha fatto applicazione di alcun automatismo ostativo, ma ha svolto una valutazione complessiva e individualizzata della condotta del ricorrente, valorizzando la condanna riportata con sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti per i reati di tentata estorsione in concorso e di detenzione abusiva di armi, la natura di tali reati, direttamente incidenti sulla sicurezza del patrimonio altrui e sull’uso delle armi, nonché le ulteriori vicende penali emerse, considerate nel loro complesso ai fini del giudizio di affidabilità morale.

Né può ritenersi che il decorso del tempo o il percorso di reinserimento sociale e lavorativo allegato dal ricorrente impongano una diversa conclusione.

Tali elementi, pur apprezzabili, non assumono carattere vincolante e non elidono, di per sé, la rilevanza di precedenti penali di particolare gravità ai fini del giudizio prognostico di affidabilità richiesto dall’art. 138 del T.U.L.P.S., giudizio che rimane rimesso all’ampia discrezionalità dell’Autorità prefettizia ed è sindacabile in sede giurisdizionale solo nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento dei fatti o del difetto assoluto di istruttoria.

In conclusione, il provvedimento impugnato risulta, nel caso di specie, sorretto da una motivazione congrua, coerente e non manifestamente illogica, né affetta da difetto di istruttoria e pertanto si colloca entro i limiti dell’ampio potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione in materia di ordine e sicurezza pubblica.

Il ricorso introduttivo va, dunque, rigettato, con salvezza degli atti impugnati.

Quanto alle spese di giudizio, la soccombenza del ricorrente ne giustifica la condanna al pagamento in favore dell’Amministrazione resistente.

Tuttavia, la peculiarità e la parziale novità delle questioni giuridiche affrontate, segnatamente con riferimento agli effetti della riforma Cartabia sull’efficacia extrapenale della sentenza di patteggiamento e sulla loro incidenza nell’ambito dei procedimenti autorizzatori in materia di sicurezza privata, giustificano la liquidazione delle spese nella misura indicata in dispositivo.

L’ammissione definitiva al patrocinio a spese dello Stato e la liquidazione del compenso al difensore sono rimesse a separato provvedimento; parte ricorrente è onerata di depositare, ai fini della relativa verifica, idonea documentazione attestante la permanenza dei requisiti reddituali sino alla data di decisione nel merito del ricorso, ai sensi degli artt. 76 e 79 del d.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando dichiara inammissibili i primi e i secondi motivi aggiunti e rigetta il ricorso introduttivo, con salvezza degli atti impugnati.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione resistente, delle spese di giudizio, che liquida in euro 1.700,00 (millesettecento/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Dispone l’incombente istruttorio a carico di parte ricorrente di cui in motivazione e rimette a separato provvedimento la verifica dei presupposti per l'ammissione definitiva al patrocinio a spese dello Stato e per la liquidazione del compenso al difensore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CE UN, Presidente

Anna GN, Consigliere, Estensore

Luca Girardi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna GN	CE UN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.