Pubblicato il 08/04/2026

N. 00386/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00443/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 443 del 2017, proposto dal sig. Cosmo De Simone, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Falzone, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Gaetano Colletta in Latina, via Nervi Torre 4 e con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.ssa Annamaria Rak, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Gaeta n. 15418 del 22 marzo 2017, recante il rigetto delle seguenti istanze di condono edilizio ex l. n. 326/2003 e l. r. Lazio n. 12/2004: i) dell’istanza del 13 dicembre 2004, per il cambio di destinazione d’uso a fini residenziali di un locale cantina di mq 18,81 nonché per l’ampliamento a fini residenziali di mq 9,18; ii) dell’istanza del 14 settembre 2004, per il cambio di destinazione d’uso da deposito agricolo a opera residenziale nonché per la realizzazione di un ampliamento di mq 23,50 ricavato mediante la chiusura di un portico; iii) dell’istanza del 14 settembre 2004, per la realizzazione di un manufatto residenziale delle dimensioni in pianta di 18,30 x 7,70 di m. 3,20 di altezza.

nonché, per l'annullamento di ogni altro atto, antecedente o consequenziale e/o comunque connesso, presupposto o coordinato con l'atto impugnato.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2026 il dott. IL IS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Gaeta n. 15418 del 22 marzo 2017, recante il rigetto delle istanze di condono edilizio ai sensi del d. l. n. 269/2003 e della l. r. Lazio n. 12/2004 (c. d. terzo condono) di seguito specificate:

1) dell’istanza del 13 dicembre 2004, per il cambio di destinazione d’uso a fini residenziali di un locale cantina di mq 18,81 oltre ad un ampliamento a fini residenziali di mq 9,18;

2) dell’istanza del 14 settembre 2004, per il cambio di destinazione d’uso da deposito agricolo a opera residenziale e per la realizzazione di un ampliamento di mq 23,50 ricavato mediante la chiusura di un portico;

3) dell’istanza del 14 settembre 2004, per la realizzazione di un manufatto residenziale delle dimensioni in pianta di 18,30 x 7,70 di m. 3,20 di altezza.

L’immobile su cui sono stati commessi gli abusi di cui è stato richiesto il condono ricade zona agricola e in una zona sottoposta a vincolo idrogeologico, ai sensi dei rr. dd. nn. 3267/1923 e 1126/1926.

2 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

i) violazione di legge e falsa applicazione dell’art.3, comma 1, lett. b), della l. r. Lazio n. 12/2004; difetto di motivazione per insufficiente confutazione delle osservazioni trasmesse ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990: le istanze avrebbero ad oggetto interventi interni, effettuati all’interno della sagoma degli immobili, per cui il ricorrente già avrebbe acquisito il nulla osta idrogeologico; inoltre, l’ente locale non avrebbe confutato le deduzioni formulate dallo stesso ricorrente nel corso del procedimento;

ii) violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 32, commi 26, 27 e 43, del d. l. n.269/2003, 32 e 33 della l. n. n.47/1985 e 2 della l. r. Lazio n. 12/2004; difetto dei presupposti e di istruttoria; erronea motivazione; ingiustizia manifesta; violazione dei principi generali in materia di procedimento per il rilascio del condono edilizio: il diniego emesso sarebbe manifestamente ingiusto perché l’Amministrazione, dopo aver fatto corrispondere all’istante oblazione e oneri concessori, non avrebbe dovuto attendere tutto questo tempo prima di respingere l’istanza, ingenerando anche una perfetta, legittima aspettativa al rilascio del richiesto condono; la motivazione del rigetto sarebbe stereotipata e non terrebbe conto del fatto che il vincolo idrogeologico avrebbe carattere relativo e non sarebbe ex se idoneo a precludere il terzo condono.

3 – Il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e, con memoria, ne ha dedotto l’infondatezza.

4 - In vista dell’udienza, il ricorrente, con memorie, ha ribadito e puntualizzato le proprie tesi.

5 - All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 27 marzo 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

6 – Il ricorso va respinto, in quanto è infondato.

7 – Innanzitutto, il Collegio ritiene di dover evidenziare i seguenti punti fermi risultanti dall’esame della documentazione in atti:

- le istanze di condono sono state presentate ai sensi del d. l. n. 269/2003, conv. in l. n. 326/2003 (c. d. terzo condono) e ai sensi di tale legge nonché della l. r. Lazio 12/2014 sono state valutate;

- gli interventi sono stati tutti classificati nel provvedimento impugnato quali “ interventi di tipo 1 ” (consistenti nelle “ opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”) di cui all’allegato 1 a d. l. n. 269/2003, richiamati all’art. 32, comma 26 e ricompresi nell’ambito dei c. d. abusi di maggiore rilevanza; e tale classificazione non è stata in alcun modo efficacemente contestata dal ricorrente;

- l’immobile in cui sono stati compiuti gli interventi oggetto di sanatoria è pacificamente ricompreso in una zona su cui insiste il vincolo idrogeologico, imposto certamente in epoca antecedente agli stessi e quindi preesistente;

- la motivazione del provvedimento di diniego impugnato ha richiamato il surrichiamato vincolo da considerarsi alla luce: i) dell’art. 32 comma 27, lett. d) del d. l. n. 269/2003 (cfr. primo “ Visto ” a pag. 2) che non ammette la sanabilità delle opere compiute in zone in cui sono presenti vincoli preesistenti; ii) dell’art. 3, comma 1, lett. b) della l. r. Lazio 12/2014 che, in un’ottica di maggior tutela dei valori presidiati dai vincoli paesaggistici regionali, inibisce la condonabilità degli abusi contrari alla disciplina urbanistica – come quello oggi all’esame – compiuti anche prima dell’imposizione dei vincoli (c. d. vincoli successivi).

8 – Chiarita la natura dell'abuso e tenuto conto delle ragioni poste a fondamento del diniego di condono (la presenza del vincolo esplicitato nel relativo provvedimento), si può ora procedere all’esame congiunto dei due motivi di ricorso, i quali vanno ritenuti privi di giuridico pregio, alla luce di quanto di seguito spiegato.

8.1 - Sotto l’aspetto giuspositivo, va subito evidenziato che, secondo l'art. 32 del d. l. n. 269/2003:

- “ sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4,5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizi ” (comma 26);

- “ fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:...d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (comma 27).

La l. r. Lazio n. 12/2004, espressamente richiamata nel gravato diniego, stabilisce, poi, che “ fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria:...b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ” (art. 3).

La disposizione testé citata, nel testo vigente ratione temporis , ha previsto, in senso ancor più restrittivo rispetto alla disciplina nazionale, la non sanabilità delle opere realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

8.2 – Una lettura coordinata delle disposizioni in esame e, in particolare, dei commi 26 e 27 dell'art. 32 d. l. n. 269/2003 induce a ritenere che il comma 26 costituisca la norma generale che perimetra, in riferimento agli immobili vincolati, l’ambito anche nell'ipotesi di vincolo successivamente apposto, l'ambito della sanatoria.

La stessa, è infatti, consentita per i soli interventi di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo (illeciti di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1), mentre è da ritenersi esclusa per gli aumenti di volumetria e le ristrutturazioni edilizie (illeciti di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato).

Gli articoli 32 comma 27 del d. l. n. 326/2003 e 3 l. r. Lazio n. 12/2004, poi, introducono ulteriori limiti per la condonabilità degli abusi commessi sugli immobili vincolati ma sempre sul presupposto che gli abusi siano riconducibili alla manutenzione straordinaria e al restauro e risanamento conservativo, unici casi in cui, in via generale, il comma 26 dell'art. 32 d. l. n. 326/2003 ammette la sanatoria.

A tale stregua, possono ritenersi suscettibili di sanatoria, nelle aree soggette a vincoli, solo le opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 del d.l. n. 269/2003, integrate dalle opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria ( ex plurimis , in termini: Tar Lazio, Roma, nn. 720/2025, 2705/2015, 4225/2017, 10336/2017, 7752/2018, 931/2019, 9131/2019, 4572/2019, 13758/2019, 90/2020, 2743/2020, 2660/2020, 7487/2020 e 9252/2020; Cons. St., VI, n. 425/2020).

Diversamente, per le altre tipologie di abusi, riconducibili alle tipologie di illecito di cui ai nn. 1, 2 e 3, del menzionato Allegato, nelle quali rientrano quelli qui in rilievo, interviene una preclusione legale alla loro sanabilità.

In particolare, la norma statale di cui all'art. 32, comma 27, del d. l. n. 269/2003 è chiara nell'indicare come ostativa alla possibilità di rilascio del condono la realizzazione di opere rientranti nella tipologia n. 1 su aree soggette, fra l’altro, a vincolo idrogeologico, qualora – come nella specie - istituito prima della esecuzione di dette opere.

Tale impostazione è seguita dall'orientamento giurisprudenziale per cui “ l'applicabilità del c.d. terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria [ idest , solo sugli interventi di tipo 4, 5 e 6 NdR] , su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (così Cass. Pen. n. 1593/2004; nello stesso senso Cass. Pen. n. 26524/2020, Cons. St. nn. 4933/2020, 4007/2017, n. 1935/2017, n. 2518/2015, 1200/2010, T.A.R. Lazio, Roma nn. 13717/2022, 7282/22, 90/2020; T.A.R. Campania, Napoli n. 6258/2021, T.A.R. Piemonte n. 953/2019).

La stessa giurisprudenza (cfr. T.A.R. Lazio, Roma nn. 90/2020 e 31/2025) ha anche chiarito che il legislatore regionale, nell'esercizio delle prerogative di cui è attributario (per le quali Corte Cost. n. 196/2004, e pronunce ivi richiamate), ha inteso introdurre, con l'art. 3 della l. r. Lazio n. 12/2004, una disciplina di maggior rigore, statuendo che “ non sono comunque suscettibili di sanatoria ”, tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, “ le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (....) nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ”.

8.3 – Quanto fin qui illustrato, consente di ritenere non conducenti le argomentazioni dedotte dal ricorrente nel primo mezzo:

i) sulla natura meramente interna dell’abuso, in quanto: 1) gli abusi da sanare sono stati correttamente ricondotti, alla stregua della loro portata, fra gli interventi di tipologia n. 1 e quindi come abusi di maggiore rilevanza; 2) il cambio di destinazione d’uso con opere interne rappresenta una tipologia di abuso notevole in quanto fisiologicamente idoneo a generare maggiore volumetria (prima non esistente) e comunque ad incidere sul carico urbanistico (cfr. in fattispecie analoghe riferite a cambi di destinazione di locali da uso agricolo/cantina a residenziale cfr. T.A.R. Lazio, II, nn. 17960/2024 e 8331/2024);

ii) sulla preesistenza del nulla osta idrogeologico sulle opere ante abuso, in quanto tale aspetto risulta del tutto neutro ai fini che qui rilevano, in considerazione della non condonabilità degli abusi di maggior rilievo nelle zone vincolate;

iii) sulla violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, in quanto l’esame dell’atto impugnato evidenzia l’adozione da parte del Comune di un iter logico chiaramente scandito nei suoi passaggi e nelle sue componenti, che si è basato su premesse diverse, ma incompatibili, rispetto a quelle che erano state esposte in sede procedimentale dal privato: iter che consente quindi di comprendere sotto ogni aspetto le ragioni della decisione comunale; sul punto, il Collegio non può che richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui: 1) “ la partecipazione al procedimento è garantita attraverso la comunicazione dei motivi ostativi e l'esame delle controdeduzioni dell'interessato, senza che gravi sull'amministrazione alcun obbligo di singola e specifica confutazione delle osservazioni. Ove il preavviso di rigetto non sia stato pretermesso, nessun obbligo di specifica confutazione delle analitiche deduzioni dell'interessato grava sull'Amministrazione, anche in virtù del principio per cui non può essere aggravato un procedimento cadenzato dal rispetto di tappe ben precise da obblighi ulteriori oltre quelli "minimi" necessari ad assicurare al privato anticipatamente la conoscenza delle ragioni poste a fondamento del provvedimento finale e di poter interloquire in contraddittorio e collaborare all'istruttoria ” ( ex multis cfr. Cons. St., III, n. 45/2022); 2) “ l’Amministrazione non è tenuta ad una analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dall'interessato, essendo sufficiente una motivazione che consenta di complessivamente comprendere le ragioni della decisione assunta o di verificare una loro ontologica incompatibilità con la determinazione finale assunta dall'Amministrazione ” ( ex multis , cfr. Cons. St., II, n. 1306/2020; id., V, n. 6173/2018; id., IV, n. 4967/2014; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, I, n.175/2021; T.A.R. Lombardia, Milano, II, n. 1040/2021; T.A.R. Umbria, n. 131/2020).

8.4 – Le medesime coordinate ricostruttive in precedenza tracciate consentono di ritenere operante il divieto di condono vigente per gli abusi di maggiore rilevanza commessi in zone vincolate, a prescindere dal carattere assoluto o relativo di quest’ultimo e di ritenere superflua in questi casi la richiesta del parere di compatibilità all’autorità tutoria del vincolo.

In quest’ultimo senso, ha avuto modo di esprimersi il Consiglio di Stato, IV, n. 497/2026, in una fattispecie, del tutto analoga a quella in esame, di un cambio di destinazione d’uso da ripostiglio a residenza su un immobile posto in area vincolata paesaggisticamente, intervento classificato dallo stesso ricorrente tra le tipologie 1 e 3.

Nello stesso senso si è posto l’orientamento giurisprudenziale consolidato nel ritenere che il condono edilizio non è consentito allorché abbia ad oggetto “abusi maggiori” (cioè abusi riconducibili a quelli di cui alle tipologie 1, 2 e 3 della tabella allegata al d. l. n. n. 269/2003) commessi in zona sottoposta a vincolo in data precedente: in tali situazioni è inutile la richiesta del parere dell’autorità tutoria, posto che si versa in una situazione di divieto di condono stabilita dal legislatore (cfr. ex multis , Cons St., VII, n. 8862/2025; id., n. 4379/2025; id., n. 4178/2025; id., n. 3861/2025; id., n. 3560 e n. 3553/2025; id., VI, n. 10159/2023).

In senso convergente, si è poi condivisibilmente ritenuto che nei casi come quello oggi all’esame “ venendo in rilievo una ipotesi di preclusione normativa al condono per determinate tipologie di opere, non vi è alcuna necessità di procedere all’accertamento di compatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico tramite acquisizione del parere, trattandosi di attività inutile in quanto in alcun modo idonea ad incidere sul regime di non condonabilità ex lege delle opere, essendo la riconducibilità degli abusi a determinate tipologie di opere dichiarate non condonabili e la loro insistenza in aree vincolate circostanze di per sé ostative al condono, il che rende irrilevante l’accertamento in concreto circa la loro compatibilità con i vincoli ” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, II, n. 18077/2023).

A tale stregua, il richiamo, contenuto nel provvedimento impugnato, al vincolo idrogeologico vigente sull’area ben prima dell’esecuzione degli abusi da sanare, vale ex se a sorreggere la legittimità del diniego avversato, dovendo ritenersi quest’ultimo atto vincolato (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 10495/2022). Né la predetta motivazione può ritenersi stereotipata o decontestualizzata, visto che in essa si dà conto dei presupposti di fatto e di diritto che consentono la riconduzione degli interventi da sanare fra quelli per cui vige il divieto di condono.

Non inficia la validità del provvedimento nemmeno il tempo decorso dalla presentazione dell'istanza; in altri termini, esso non vale a viziare il provvedimento finale, espressione di attività vincolata, né - proprio per tale ragione - può ritenersi sussistente un qualche affidamento che avrebbe richiesto una più diffusa motivazione (cfr. ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, IV, n. 720/2025); né tanto meno vale a fondare alcun affidamento il pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori, tenuto conto che tali adempimenti congiurano a rendere l’istanza di condono completa formalmente, ferma restante la necessità per l’Amministrazione di valutare la sussistenza dei presupposti sostanziali di legge per la concessione della sanatoria.

Sull’ambito oggettivo di applicazione del c. d. “terzo condono” è anche intervenuta la Corte Costituzionale, la quale ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150/2009) e che “ il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 ” (sentenza n. 196/2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150/2009)” (sentenza n. 225/2012).

Di qui l’infondatezza anche del secondo motivo.

9 – In definitiva, il ricorso va respinto, in quanto è infondato sulla base di quanto in precedenza illustrato.

10 – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Gaeta, delle spese legali, liquidate in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre ad oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL AT, Presidente

Luca Pavia, Primo Referendario

IL IS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL IS	IL AT

IL SEGRETARIO