Pubblicato il 27/03/2026

N. 00580/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00912/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 912 del 2023, proposto da
Combined Terminal Operators S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Barrella, Andrea Pasquale Cannas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Cannas in Cagliari, via Delitala n. 4;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Giovanni Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna Cagliari, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

della determinazione RAS - Assessorato EE.LL., Finanze e Urbanistica, a firma del Direttore del Servizio tutela del paesaggio Sardegna meridionale n°1380 (prot. n°46979) del 4.10.2023; di tutti gli atti connessi e, segnatamente, della nota di quest'ultimo Servizio prot. n°11634 in data 7.3.2023; di ogni altro atto collegato, anche non conosciuto ed in particolare del provvedimento -ove esistente- di diniego della sanatoria di cui alla pratica c.u. SUAPE 33823/2018 da parte del Comune di Cagliari.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna e di Comune di Cagliari e di Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna Cagliari e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. IE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha esposto:

- di essere titolare di concessione demaniale marittima del 20 giugno 2016, per l’occupazione di un’area nel Porto Canale di Cagliari, che, per quanto qui rileva ed inter alia , comprende anche la realizzazione di un fabbricato amovibile, da destinare ad uso mensa e spogliatoio per il proprio personale, il quale è stato altresì assentito dall’Autorità Portuale di Cagliari con Decreto prot. n°10389 del 22.9.2017, nonché dalla Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

- che ivi svolge l’attività di movimentazione di merci in ambito portuale, comportante l’imbarco e lo sbarco delle stesse dai piazzali alle navi e viceversa, con l'impiego di gru portuali, pale meccaniche, carrelli elevatori, per cui il prefabbricato si è reso necessario al servizio dei propri dipendenti, ad uso mensa, spogliatoio, servizi igienici, bagni e docce;

- che, in data 9.5.2018, ha trasmesso apposita richiesta di accertamento di conformità al Comune di Cagliari, al fine di regolarizzare il manufatto, rispettoso della normativa urbanistica;

- tuttavia, nel 2023, a seguito di contraddittorio procedimentale, il Comune di Cagliari ha denegato la richiesta con il provvedimento impugnato, in ragione del provvedimento di diniego della compatibilità paesaggistica reso dal Servizio regionale Tutela del Paesaggio.

1.1. Tale provvedimento regionale è così motivato:

“ VERIFICATO che l’intervento per cui si chiede l’accertamento di compatibilità paesaggistica ricade nel territorio del Comune di Cagliari, in ambito vincolato per effetto dell’art. 142, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 42/04 relativo alla fascia dei 300 m dalla linea di battigia del mare e dell’art. 17, comma 3, lett. g) delle NTA del P.P.R. relativo alle zone umide, laghi naturali e invasi artificiali e territori contermini per una fascia di 300 m dalla linea di battigia, ricade altresì all’interno della componente dell’Assetto Ambientale del P.P.R. ‘Oasi permanenti di protezione faunistica’ (…);

CONSIDERATO che le opere sono state realizzate successivamente all’apposizione del vincolo paesaggistico e hanno comportato la creazione di nuova superficie utile e volume;

CONSIDERATO che il comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/04 non consente l’accertamento dei lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che hanno determinato creazione di superfici utili e/o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati, non configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ”.

2. Avverso tali atti la ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

- I Eccesso di potere per falsità dei presupposti e/o travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, errore manifesto e sviamento , in quanto:

- l’area di cui alla concessione demaniale della ricorrente (e quindi il manufatto per cui è causa) si trova ad una distanza di oltre 2.000 metri dalla battigia marina;

- le zone umide viciniori, tra cui quella afferente allo stagno di Santa Gilla si trovano oltre la fascia dei 300 metri sottoposta a tutela;

- quanto all’oasi di protezione faunistica, le NTA del vigente PPR (titolo I della parte II Assetto ambientale), non contengono specifiche prescrizioni, tali da precludere gli interventi come quello per cui è causa, né richiedono alcun accertamento di compatibilità paesaggistica;

- II Violazione e/o falsa applicazione delle norme e principi generali in materia urbanistica e paesaggistica e, segnatamente, del d.lgs. n°42/2004 nonchè delle norme portate dal Piano Paesaggistico Regionale , in quanto:

- trattandosi di area portuale, la stessa è disciplinata dal Piano Regolatore Portuale e classificata come “ Zona G – TERMINAL CONTAINER, POLIFUNZIONALE E SERVIZI PORTUALI ” e l’opera risulta consentita anche dall’allegato C delle Norme di Attuazione dello strumento, con particolare riferimento alle aree “ G1W ”;

- l’area per cui è causa deve ritenersi esclusa dal vincolo paesaggistico di cui al PPR, in quanto, ai sensi dell’art. 19, comma 3, delle NTA del PPR (Fascia costiera. Definizione), “ Non sono comprese tra i beni elencati nel comma 1 le seguenti zone, così come individuate dagli strumenti urbanistici comunali: (…) c) le zone omogenee D e G con piani attuativi efficaci, realizzati in tutto o in parte ”;

- in ogni caso, il comma 1-septies dell’art. 5 L. n°84/1994 equipara comunque gli ambiti portuali alle zone territoriali omogenee “B”, ai fini dell’esclusione della tutela di cui al comma 1 dell’art. 142 D.Lgs. n°42/2004.

3. Resistono in giudizio il Comune di Cagliari e la Regione Sardegna, che hanno richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. All’udienza pubblica del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

È decisivo a ritenere che l’opera in questione - senz’altro idonea a realizzare nuovi volumi e superfici e, come tale, non passibile di c.d. sanatoria paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 (profilo non controverso) - ricada “ in ambito vincolato per effetto dell’art. 142, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 42/04 relativo alla fascia dei 300 m dalla linea di battigia del mare ”, alla luce di quanto emerge dalla documentazione versata in giudizio dalla Regione Sardegna.

5.1. Ora, il punto decisivo, ad avviso del Collegio, è la circostanza per cui la Regione, nel richiamare il protocollo d’intesa stipulato dalla Regione Sardegna con il Ministero della Cultura “ disciplinante l'attività di ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea all'identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell'articolo 142 del Codice, comprendendo la determinazione delle prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ” (doc. 4 Regione), con richiamo alla necessità di considerare non solo la linea di riva naturale, ma altresì la linea di riva artificiale, quale “ tratto di costa caratterizzato dalla presenza di manufatti ed opere marittime ”, al fine di determinare la linea di battigia generatrice del vincolo.

Su tali basi, la Regione Sardegna ha depositato in giudizio apposita cartografia generata con sistema informatico tale da dimostrare la presenza dell’opera per cui è causa, nella linea di battigia considerando la presenza di manufatti ed opere marittime, entro i trecento metri e, dunque, ricadente in area vincolata ex art. 142, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42 del 2004 (doc. 5 Regione).

5.2. Ora, in primo luogo, tale documento priva di efficacia probatoria la documentazione della ricorrente atta di dimostrare la distanza dell’opera di oltre 2.000 metri dalla linea di battigia marina (doc. 7), posto che la stessa si limita a valutare la linea di riva naturale, ma non anche quella artificiale.

5.3. Ciò posto, in replica alla tesi regionale, la ricorrente si limita ad affermare quanto segue: “ Non potendo sostenersi che lo stesso si trovi entro la detta distanza dalla riva (cfr. ns. doc. n°7), assume -in particolare- che rileverebbe nella fattispecie la nozione di riva artificiale, attraverso il richiamo al protocollo d’intesa tra la Regione ed il MIBAC. La Regione, peraltro, calcola la distanza del fabbricato rispetto al “bacino di evoluzione” percorso dalle navi portacontainer che attraccano nel Porto Canale. Si tratta di un bacino che non può essere assimilato ad un “tratto di costa” così come definito dallo stesso protocollo d’intesa ” (p. 4 replica).

5.4. Tuttavia, rileva il Collegio che, da un lato, non è chiaro perché non dovrebbe assumere rilevanza la linea tracciata nella cartografia depositata dalla Regione, ma soprattutto e in ogni caso, risulta ictu oculi evidente da tale cartografia, come l’opera della ricorrente, anche a non considerare lo spazio di occupazione delle navi portacontainer, ma solamente la banchina artificiale - e dunque aderendo alla tesi in replica della ricorrente – che l’opera è situata ampiamente entro i 300 mt da tale linea di riva artificiale; è sufficiente infatti, senza neppur dover disporre approfondimento istruttorio, notare che l’opera in questione risulta ubicata in posizione assai più vicina alla riva artificiale rispetto alla linea tracciata dalla Regione considerando le navi portacontainer, essendo perciò evidente che l’opera, anche traslando idealmente la linea di riva del – minore – tratto occupato dalle navi portacontainer, risulta ancor più all’interno della fascia dei 300 mt dalla linea di riva artificiale.

La tesi della ricorrente, in altre parole, è per essa peggiorativa e non conduce dunque a ritenere illegittima per travisamento dei fatti la determinazione regionale ove ha considerato che l’opera in questione risulta situata entro i 300 mt dalla linea di riva artificiale e dunque in zona vincolata ex art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004.

5.5. Stante l’autosufficienza di tale motivo di diniego della compatibilità paesaggistica e conseguente rigetto dell’istanza di accertamento di conformità, rendono irrilevanti le ulteriori doglianze spiegate col primo motivo di ricorso rispetto alla distanza dell’opera dalle zone umide e dall’oasi faunistica protetta, nonché le ulteriori questioni circa la distanza inferiore alla fascia di rispetto anche per gli invasi artificiali, oggetto anche della memoria di replica.

Trattandosi di provvedimento plurimotivato, opera infatti il principio di diritto per cui “ è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa per condurre al rigetto dell’intero ricorso, in considerazione del fatto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice confermata ” (ex multis T.a.r. Sardegna, sez. I, 9 settembre 2025, n. 717).

6. A ben vedere, neppure sono, perciò, sufficienti a sostenere il ricorso in annullamento le doglianze mosse col secondo motivo di ricorso, posto che l’opera in questione ricade senz’altro in area vincolata ex lege sulla base dell’art. 142, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42 del 2004.

È perciò irrilevante la questione agitata nel secondo motivo di ricorso relativa all’art. 19, comma 3, delle NTA del PPR, posto che essa non è fonte normativa rilevante nel caso di specie e non è infatti neppure posta a fondamento del provvedimento impugnato.

Così come la questione relativa all’applicabilità dell’art. 5, comma 1-septies L. n. 84 del 1994, la quale è stata oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale con sentenza della Corte costituzionale 23 gennaio 2023, n. 6, proprio in quanto “ nel sottrarre le zone ricomprese negli ambiti portuali al vincolo paesaggistico delle aree costiere e nell’imporre alle regioni il conseguente obbligo di modifica dei piani paesistici incide in via unilaterale sull’assetto della pianificazione paesaggistica, in contrasto con il menzionato principio, per di più risolvendosi, a causa della descritta assimilazione tra zone urbane di completamento e zone portuali, in un arretramento della protezione del bene paesaggistico ”.

7. È infine appena il caso di rilevare che le pur suggestive narrazioni svolte dalla ricorrente nella “ Premessa ” della memoria di replica (p. 1-3) - sulla cui base sarebbe “ singolare ” sotto i profili “ della logica, del buon senso e del sentire comune ” che l’area in questione venga considerata paesaggisticamente vincolata, stante la presenza del porto e di numerose e imponenti opere - non possono superare le argomentazioni giuridiche sin qui svolte.

A ben vedere, esse, da un lato, non pongono nel nulla l’art. 142, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42 del 2004, che è norma dunque vigente ed applicabile, in fatto, al caso di specie; dall’altro, si pongono, nella loro assolutezza, in contrasto con le stesse affermazioni della Corte costituzionale n. 6 del 2023 sopra riportate, poiché tendono ad escludere in ogni caso che possa ritenersi paesaggisticamente rilevante l’ambito portuale.

8. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

La peculiarità e complessità fattuale della vicenda sottesa alla controversia induce il Collegio a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio IS, Presidente FF

IE ER, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE ER	Antonio IS

IL SEGRETARIO