Pubblicato il 12/03/2026

N. 01201/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01920/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1920 del 2025, proposto da
Farmacia Castoldi Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Avolio, Vittoria Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Abbiategrasso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Zucali, Francesca Vrespa, Gabriele Celeste Cappello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Farmacia Sforza S.n.c. di GA AO e AR BE, Ats di Milano, Ordine dei Farmacisti delle Province di Milano, Lodi, Monza e Brianza, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione

- della deliberazione di Giunta comunale n. 27 del 27/2/2025 (pubblicata sull’albo pretorio comunale il 7/3/2025) di approvazione della pianta organica biennale delle farmacie;

- di tutti gli atti alla stessa preordinati, conseguenziali e connessi, con particolare riferimento alla deliberazione di Giunta n. 213 del 5/12/2024 recante la proposta di revisione della pianta organica delle farmacie ed ai pareri resi dall’Ordine dei Farmacisti di Milano Lodi Monza e Brianza e dalla ATS Città metropolitana di Milano;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Abbiategrasso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2026 il dott. IZ RN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) La società ricorrente gestisce un esercizio farmaceutico (Farmacia Castoldi) all’interno della zona 1 della Pianta Organica delle farmacie del Comune di Abbiategrasso.

Alla luce dell’ultima rilevazione ISTAT, concernente la popolazione ivi residente, la Giunta comunale ha adottato, con deliberazione n. 213 del 5 dicembre 2024, la proposta di revisione della pianta organica delle farmacie.

Per assicurare una più equa distribuzione del servizio, l’Amministrazione comunale ha, con ciò, inteso: (i) elevare a dieci il numero delle farmacie sul territorio comunale, con contestuale modifica delle aree di pertinenza delle farmacie preesistenti, nonché (ii) esercitare il diritto di prelazione sulla sede farmaceutica di nuova costituzione.

Conseguentemente, la proposta di revisione è stata trasmessa, per l’ottenimento dei relativi pareri, ad ATS Città Metropolitana di Milano e all’Ordine Provinciale dei Farmacisti. Quest’ultimo ha espresso parere favorevole in data 22 gennaio 2025; nello stesso senso si è determinata l’ATS (con nota del 12 febbraio 2025) dopo aver domandato e ottenuto chiarimenti in ordine alla nuova perimetrazione della zona costituenda.

Quindi la Giunta comunale ha approvato la nuova Pianta organica delle farmacie con deliberazione n. 27 del 27 febbraio 2025.

2) La ricorrente impugna la delibera ora indicata formulando tre ordini di doglianze.

Con il primo motivo si censura la violazione dell’art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968, posto che il Comune avrebbe violato l’obbligo di procedere alla revisione della pianta organica entro il termine del 31 dicembre. In tesi, la scadenza del termine farebbe venire meno il potere, con conseguente radicale nullità del provvedimento.

Con il secondo motivo, parte ricorrente lamenta i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento alla delimitazione della zona costituenda.

La doglianza verte sul quomodo della delimitazione della neo-costituita zona 10, unitamente alla contestuale collocazione del nuovo esercizio. In tal senso si rileva che quest’ultimo sarebbe stato ubicato nei pressi di altri tre esercizi farmaceutici del centro storico, nonché di un esercizio della zona 9.

La ricorrente, nel lamentare lo sviamento di potere, rileva che la collocazione individuata non sarebbe strumentale a garantire una più equa distribuzione del servizio, bensì ad acquisire un vantaggio strategico, considerato che il nuovo esercizio sorgerebbe nei pressi dell’ospedale cittadino e di strutture sanitarie di futura realizzazione.

Infine si lamentano i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere quanto al ridimensionamento della zona 1.

La ricorrente deduce che l’Amministrazione non avrebbe esplicitato i criteri in base ai quali è stata operata la riperimetrazione delle zone esistenti. In particolare, la costituzione della zona 10 non avrebbe imposto il ridimensionamento della zona 1, pertinenza della ricorrente e ciò sarebbe avvenuto senza che a tale diminuzione conseguisse un ridimensionamento di ambiti appartenenti a esercizi farmaceutici concorrenti.

3) Il ricorso è infondato.

3.1) Quanto al primo motivo, non è condivisibile la tesi della natura perentoria del termine previsto dall’art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica.

In linea di principio, in assenza di un’espressa indicazione normativa di segno diverso, deve ritenersi che la previsione di un termine per provvedere sia ricostruibile normalmente in chiave ordinatoria, ciò in coerenza con la tendenziale inesauribilità del potere posto dalla legge in capo all’Amministrazione.

In linea con queste considerazioni, può quindi riconoscersi natura perentoria ai termini il cui decorso provochi per scelta legislativa la decadenza dall’esercizio del potere (ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. I, 29 agosto 2024, n. 1165). Deve, tuttavia, trattasi – ai fini della ragionevolezza della scelta - di un termine correlato ad un preciso interesse rilevante per l’ordinamento: è il caso, a tiolo esemplificativo, dei procedimenti di natura sanzionatoria, nei quali vengono in gioco esigenze di effettività della tutela del privato.

Nel caso in esame, dal tenore letterale dell’art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 (“Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica”) può evincersi che: (i) sono assenti espresse qualificazioni del termine, nessuna conseguenza decadenziale viene prevista dalla legge in caso di un suo inutile decorso, né in via diretta, né in via indiretta; (ii) il termine è chiaramente volto a sollecitare l’esercizio di un potere di pianificazione.

Ne consegue che il termine in esame è meramente ordinatorio, sicché la sua violazione non incide sulla validità dell’atto tardivamente adottato.

Sul punto vale ribadire che, per consolidata giurisprudenza, “l’art. 2-bis della legge sul procedimento […] correla all’inosservanza del termine [...] conseguenze significative sul piano della responsabilità dell’Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato. Il ritardo, in definitiva, non è quindi un vizio in sé dell’atto ma è un presupposto che può determinare, in concorso con altre condizioni, una possibile forma di responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione” (Cons. Stato, sez. I, 18 settembre 2024, n. 1224).

Pertanto, seppure l’atto pianificatorio è intervenuto tardivamente (in data 27 febbraio), rispetto al termine (del 31 dicembre antecedente) previsto dalla disposizione sopra ricordata, tale circostanza non incide sulla sua validità.

La censura è, pertanto, infondata e dev’essere respinta.

3.2) Possono trattarsi congiuntamente la seconda e la terza doglianza, in ragione della loro stretta connessione sul piano logico-giuridico.

Anch’esse sono infondate.

L’art. 2 della legge n. 475/1968 dispone che al fine di assicurare “una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate. Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione … in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica”.

Sul punto, il Tribunale osserva che, per giurisprudenza costante e meritevole di condivisione, “nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice Amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo” (Cons. Stato, sez. III, 7 maggio 2025, n. 3872; idem, 31 marzo 2023, n. 3329).

Da questo punto di vista è, dunque, fondamentale vagliare i criteri ispiratori della scelta operata dall’Amministrazione: essi debbono essere ricercati negli atti del procedimento al fine di verificare se siano legittimi, congrui, ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 agosto 2019, n. 5617).

Nel caso di specie, la delibera di Giunta Comunale n. 213 del 5 dicembre 2024 - atto di recepimento della proposta di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto tale preliminare all’impugnata delibera di approvazione n. 27 del 27 febbraio 2025 – palesa: i) la sussistenza dell’esigenza di istituire una nuova zona di competenza, con revisione di quelle esistenti, in ragione del mutato quadro demografico; ii) la volontà di collocare la nuova sede farmaceutica a ovest dell’asse che, ponendosi a ovest del centro cittadino, taglia idealmente in verticale il territorio comunale, seguendo la direttrice dei viali Sforza, Serafino dell’Uomo, di Piazza Vittorio Veneto e di Via Novara.

Tali indicazioni evidenziano che l’azione amministrativa si è sviluppata su due piani distinti.

Sotto il primo profilo, la perimetrazione della nuova zona, unitamente alla ridefinizione di quelle esistenti, appare ictu oculi non censurabile, in quanto volta a imprimere una maggiore omogeneità tra le diverse porzioni del territorio comunale, quanto alla loro densità abitativa.

In questo senso, il confronto tra lo stato di fatto della pianta organica (All. 2 della delibera n. 213 del 2024) e la proposta di revisione (All. 3 della delibera n. 213 del 2024), poi approvata, rivela che la scelta comunale sottende la volontà di riequilibrare la concentrazione di abitanti per zone di competenza.

Nello specifico, la creazione della zona 10 ha inciso su altre zone ed in particolare direttamente sulle confinanti zone 2 e 4 e indirettamente sulla zona 1: trattasi di zone di competenza che presentavano una densità di abitanti consistente, ridottasi, per effetto della revisione, in maniera minima a livello percentuale.

Ciò ha consentito la delimitazione di una zona di competenza nuova che, peraltro, non raggiunge per concentrazione di numero di abitanti nessuna delle altre tre aree sopra citate.

Ne deriva che per questo profilo la delimitazione della nuova zona riflette esigenze oggettive, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, mente resta indimostrata ed anzi smentita dalle risultanze istruttorie la tesi per la quale l’amministrazione avrebbe operato solo in funzione di un vantaggio strategico.

Su di un piano diverso si pone la questione della collocazione del nuovo esercizio farmaceutico.

Si osserva preliminarmente che la ricorrente contesta la perimetrazione della nuova zona 10 in quanto comprensiva di una porzione di territorio collocata ad est del cimitero cittadino, adiacente al centro storico, nella quale collocare l’istituenda sede farmaceutica.

Dev’essere rilevato, anzitutto, che le considerazioni già svolte escludono la manifesta irragionevolezza della perimetrazione individuata, essendo questa rispondente ai criteri di: (i) equa distribuzione del servizio in rapporto alla densità abitativa delle diverse parti del territorio comunale, nonché (ii) di insediamento della nuova farmacia a ovest del virtuale asse sopra citato.

In secondo luogo, si osserva che, con gli atti impugnati, l’Amministrazione comunale si è limitata a prospettare in via generica, non già ad individuare in dettaglio, un’area all’interno della zona 10 in cui collocare la nuova sede.

Nemmeno questo profilo risulta censurabile: da un lato, in linea con il criterio prefissato, la nuova sede sorgerebbe comunque a ovest del già citato asse di Viale Sforza; dall’altro lato, come emerge chiaramente dalla relazione istruttoria (doc. 7 della produzione documentale di parte resistente), il Comune prospetta l’ubicazione della sede in ragione del flusso che le strutture sanitarie in via di realizzazione genereranno.

La ragionevolezza della scelta pianificatoria, in altre parole, non va vagliata solo considerando quanto esistente, in termini di urbanizzazione attuale del territorio, ma altresì quanto si verificherà in termini di maggiore esigenza di accesso al servizio in funzione delle strutture pubbliche in corso di esecuzione.

Quanto, poi, alle lamentate conseguenze della scelta pianificatoria in termini di scopertura di una porzione del territorio della zona 10, collocata a ovest del cimitero, basti rilevare che il Comune, nell’individuare l’ubicazione ha compiuto una scelta coerente, tenendo conto, anche in modo prospettico, degli effettivi bisogni della collettività. In questo senso, l’Amministrazione ha ritenuto maggiore la necessità di fruizione del servizio in un’area interessata da plurime strutture sanitarie, piuttosto che in un’area di tipo residenziale non ancora compiutamente sviluppata, la cui esigenza di accesso al servizio potrà essere, comunque, oggetto di futura valutazione.

In ogni caso, va ribadito che si tratta di una collocazione comunque compresa nella zona di nuova istituzione (cfr. in argomento Cons. St., sez. III, 15.03.2021 n. 2240).

Per ciò che attiene al lamentato ridimensionamento della zona 1, va osservato che, contrariamente a quanto adombrato dalla ricorrente, la revisione della pianta organica ha coinvolto anche altre zone del Comune e non solo quella di sua pertinenza, secondo un criterio di riequilibrio complessivo, correlato al mutato quadro demografico.

Non è condivisibile neppure la tesi secondo la quale difetterebbero i criteri di riparametrazione delle dimensioni delle zone esistenti ed in particolare di quella riferibile alla ricorrente.

La scelta pianificatoria non necessità della previa definizione di specifici criteri relativi al dimensionamento di ciascuna zona, ma implica una valutazione complessiva riferita all’intero territorio comunale, come accaduto nel caso di specie. L’amministrazione ha operato in coerenza con i parametri che governano la pianificazione nella particolare materia, avendo considerato il dato demografico, correlato alla popolazione insediata e verosimilmente insediabile, nonché l’esigenza dell’equa distribuzione sul territorio, in considerazione, come già evidenziato, dell’accresciuta esigenza di accesso al servizio in funzione delle strutture sanitarie di prossimo completamento.

Alla luce di quanto esposto, le scelte pianificatorie del Comune non appaiono viziate sul piano dell’aderenza alle risultanze istruttorie e dell’intrinseca ragionevolezza, con conseguente infondatezza delle censure esaminate.

4) In definitiva, il ricorso è infondato e dev’essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso, come in epigrafe proposto;

2) condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidandole in euro 2.000,00 (duemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD OS, Presidente

IZ RN, Consigliere, Estensore

Mauro GA, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IZ RN	RD OS

IL SEGRETARIO