Pubblicato il 27/03/2026

N. 00108/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00363/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 363 del 2025, proposto dal signor IO RI, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Botteon e Cesare Mainardis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Udine, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elda Massari, Massimo Bisiach e Alessandro Pampagnin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Costruzioni Scodellaro s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca De Pauli e Alessandra Pascolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del permesso di costruire Cod. 9/2024/PDC del 17 dicembre 2024, P.G. n. 24887/2024 del Comune di Udine, con il quale la società controinteressata è stata autorizzata ad eseguire i lavori di “ demolizione e ricostruzione con ampliamento di fabbricato di civile abitazione al fine di ricavare 6 unità immobiliari residenziali con le deroghe di cui all'art. 39 bis ”, su terreno sito nel Comune di Udine alla via Monterotondo n. 45;

- del provvedimento Cod. 253/2025/IL del 4 giugno 2025, P.G. n. 70956/2025, prot. n. 90257/2025 dello stesso Comune, con il quale si avvisa il ricorrente che la IL presentata per la “realizzazione di un deposito a pianta rettangolare ” sull'immobile sito in via Alessandro Volta n. 20, “ non ha conseguito gli effetti di cui alla L.R. n. 19/2009 ”, con conseguente avvio del procedimento ai sensi dell'art. 51, comma 1, della l.r. n. 19/2009 per la rimozione o demolizione con ripristino dello stato dei luoghi;

- di tutti gli atti connessi, presupposti e/o conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Udine e della Costruzioni Scodellaro s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 il dott. AN CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato l’11 luglio 2025 e depositato il successivo 15 luglio, il ricorrente, proprietario di un fabbricato abitativo unifamiliare sito nel Comune di Udine, in via Alessandro Volta n. 20, catastalmente individuato al Foglio 30, particella n. 207, ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe.

Ha in primo luogo impugnato il permesso di costruire Cod. 9/2024/PDC del 17 dicembre 2024 col quale il Comune di Udine ha autorizzato la società Costruzioni Scodellaro s.r.l. a eseguire lavori di demolizione e ricostruzione con ampliamento di un fabbricato di civile abitazione, finalizzati alla realizzazione di sei unità immobiliari residenziali, avvalendosi delle deroghe previste dall’art. 39- bis della l.r. n. 19/2009, su un’area sita in via Monterotondo n. 45, catastalmente individuata al N.C.T. Foglio 30, mappali nn. 1724 e 1973.

Ha poi contestualmente impugnato il provvedimento cod. 253/2025/IL del 4 giugno 2025, con cui il Comune gli ha comunicato che la IL, da lui presentata per la realizzazione di un deposito a pianta rettangolare sul proprio terreno, non aveva prodotto gli effetti di cui alla l.r. n. 19/2009 perché l’intervento dichiarato era in violazione della distanza minima assoluta di 10 metri ( ex art. 9 del d.m. n. 1444/1968) delle pareti finestrate dell’immobile assentito col permesso di costruire impugnato. Con lo stesso atto il Comune ha altresì comunicato l’avvio del procedimento repressivo dell’abuso ai sensi dall’art. 51, comma 1, della l.r. n. 19/2009.

2. Il ricorrente ha dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando l’illegittimità sia del permesso di costruire (motivi 1 e 2) sia del provvedimento inibitorio comunale del 4 giugno 2025 (motivi 3, 4 e 5).

Quanto all’impugnazione del permesso di costruire, il ricorrente:

- col primo motivo ha dedotto l’inapplicabilità dall’art. 39- bis della l.r. n. 19/2009 e l’impiego delle deroghe ivi previste in modo improprio per giustificare un intervento edilizio di natura sostanzialmente speculativa, con l’effetto di aggirare la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione;

- col secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 24 delle N.T.A. comunali perché l’intervento assentito supererebbe i limiti di altezza ivi previsti.

Quanto all’impugnazione del provvedimento comunale del 4 giugno 2025 il ricorrente ha dedotto:

- col terzo motivo l’illegittimità in via derivata dall’illegittimità del permesso di costruire;

- col quarto motivo che il Comune avrebbe indebitamente esteso i controlli oltre quanto previsto dall’art. 16- bis della l.r. n. 19/2009, andando a verificare anche il rispetto delle distanze di cui al d.m. 1444/1968;

- col quinto motivo che il Comune avrebbe erroneamente esteso il rispetto delle distanze anche agli edifici solo autorizzati, mentre il criterio della prevenzione riguarderebbe solo le costruzioni effettivamente realizzate.

3. Il Comune e la società controinteressata Costruzioni Scodellaro s.r.l. si sono costituiti in giudizio in resistenza al ricorso.

4. Con l’ordinanza cautelare n. 74/2025 del 13 settembre 2025 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare proposta dal ricorrente; successivamente, con l’ordinanza n. 4288/2025 del 28 novembre 2025, il Consiglio di Stato ha accolto l’istanza cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod.proc.amm..

5. Con successiva istanza notificata e depositata il 6 dicembre 2025 il ricorrente ha indi proposto innanzi a questo T.A.R. una nuova (seconda) istanza di tutela cautelare, anche monocratica, evidenziando che, nelle more del giudizio cautelare d’appello, era intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, n. 8542 del 4 novembre 2025, la quale avrebbe chiarito la distinzione tra ristrutturazione con demolizione e nuova costruzione, rafforzando, a suo dire, l’efficacia persuasiva del primo motivo di ricorso.

6. Con decreto cautelare n. 118/2025 del 9 dicembre 2025, il Presidente ha respinto l’istanza cautelare monocratica.

7. Alla camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026, fissata per l’esame della seconda istanza cautelare, il ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare (ordinanza cautelare, n. 14/2026).

8. All’udienza pubblica dello stesso giorno la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dal Comune e dalla controinteressata, fondata sull’assunto che il ricorrente fosse già a conoscenza del permesso di costruire sin dai primi mesi del 2025, allorché la nuova proprietà avrebbe allestito il cantiere apponendo il cartello indicante gli estremi del titolo edilizio, con conseguente tardività della notifica del ricorso avvenuta soltanto l’11 luglio 2025.

Tale eccezione non è fondata. La piena conoscenza del nuovo permesso di costruire non risulta infatti dimostrata dalla prima istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente il 3 marzo 2025, poiché in tale occasione egli aveva fatto riferimento al precedente titolo del 2020, ritenendo che l’intervento fosse eseguito in forza di un suo rinnovo, e non del diverso titolo rilasciato il 17 dicembre 2024, del quale ha avuto conoscenza solo successivamente.

10. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, fondata sulla mancata indicazione del pregiudizio derivante dall’edificazione contestata. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 9 dicembre 2021, n. 22, in materia edilizia il pregiudizio rilevante ai fini dell’interesse a ricorrere è collegato al valore o al godimento dell’immobile del ricorrente e può derivare dalla compromissione della salute, dell’ambiente, dei valori urbanistici o dall’aumento del carico urbanistico, con conseguenze quali la riduzione dei servizi, il sovraffollamento o l’incremento del traffico.

Nel caso di specie, tale pregiudizio sussiste sotto un duplice profilo. In primo luogo, le consulenze tecniche di parte prodotte in giudizio (doc.ti 29 e 41 della produzione documentale del ricorrente rispettivamente del 15 luglio 2025 e del 29 dicembre 2025) dimostrano, o quantomeno forniscono un sufficiente principio di prova, del concreto danno subito dal ricorrente, consistito nella riduzione del soleggiamento — circostanza peraltro desumibile anche dalla documentazione fotografica versata in atti — e nella diminuzione del valore dell’immobile di sua proprietà. In secondo luogo, l’eventuale annullamento del permesso di costruire determinerebbe, in via derivata, l’illegittimità dell’annullamento della IL disposto dal Comune sul presupposto del previo rilascio del permesso stesso, con conseguente arresto del procedimento repressivo avviato nei confronti del ricorrente. Ne consegue un evidente interesse del ricorrente a contestare il titolo edilizio rilasciato alla controinteressata.

11. Deve invece essere parzialmente accolta l’eccezione di inammissibilità per cumulo di impugnazioni eterogenee, sollevata dalla controinteressata.

11.1. Occorre subito osservare che “ in coerenza con il carattere soggettivo della giustizia amministrativa, in base alla disciplina dettata dall’art. 40 cod. proc. amm., il paradigma legale del processo impugnatorio prevede, anche al fine di prevenire l'abuso del processo, l'impugnazione da parte di un solo soggetto di un unico provvedimento ” (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1322/2025); conseguentemente, il ricorso collettivo (contraddistinto cioè da una pluralità soggettiva, ossia di ricorrenti) e cumulativo (contraddistinto, invece, da una pluralità oggettiva, ossia di atti impugnati) “sono eccezioni alla regola e, dunque, i relativi presupposti devono essere interpretati in senso restrittivo ” (cfr. C.G.A.R.S., n. 678/2024). Ed infatti, con specifico riguardo al c.d. ricorso cumulativo, nel processo amministrativo impugnatorio “ la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi – motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo. ” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Inoltre, per impugnare più provvedimenti con unico ricorso, occorre in aggiunta verificare che le censure prospettate siano accompagnate da una identità di causa petendi e da una articolazione del petitum che risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria (Cons. di Stato 4710/2025).

11.2. Le conseguenze della violazione della regola di rito appena enunciata vanno chiarite, nei seguenti termini:

- il ricorso cumulativo è inammissibile nella sua interezza se contiene più censure fondate su distinte causae petendi , ciascuna delle quali riferita (o riferibile) a provvedimenti distinti;

- se invece il ricorso contiene più censure, alcune delle quali fondate sulla medesima causa petendi riferita (o riferibile) a tutti i provvedimenti impugnati, per tali censure il ricorso è ammissibile, anche se, in aggiunta a queste ultime, sono proposte una o più censure riferite (o riferibili) ad alcuno soltanto dei provvedimenti impugnati; in tale ultima eventualità la sanzione di inammissibilità riguarda i motivi di ricorso non comuni (in questo senso, T.A.R. F.V.G., n. 88/2025; Cons. di Stato, nn. 6723/2024 e n. 6721/2024).

11.3. Nel caso di specie, come condivisibilmente argomentato dalla difesa attorea alla pag. 5 della memoria di replica depositata in giudizio il 19 gennaio 2026, i motivi 1, 2 e 3 si fondano sulla medesima causa petendi consistente nell’illegittimità del permesso di costruire rilasciato alla controinteressata e nelle relative conseguenze automatiche e dipendenti sul provvedimento inibitorio della IL (è dedotta, al terzo motivo, la semplice illegittimità derivata del provvedimento comunale incidente sulla IL presentata dal ricorrente). La causa petendi è qui unica: la pretesa del ricorrente è la tutela della piena godibilità del proprio terreno, compromessa dall’illecito edilizio altrui.

I motivi 4 e 5, invece, riguardano esclusivamente il provvedimento comunale del 4 giugno 2025 e sono fondati sulla diversa, autonoma e indipendente causa petendi dell’illegittimità dell’azione repressiva dell’abuso edilizio realizzato dal ricorrente stesso, in sé considerata e non dipendente dall’asserito abuso della controinteressata. Questi motivi mirano a tutelare l’interesse specifico del ricorrente a conservare la IL e la legittimità del manufatto accessorio, indipendentemente dall’illegittimità del permesso di costruire contestato nei primi due motivi.

11.4. Dalle considerazioni che precedono discende l’inammissibilità dei motivi 4 e 5; gli altri tre motivi possono essere invece esaminati nel merito.

12. Con il primo motivo il ricorrente ha contestato la legittimità del permesso di costruire rilasciato alla controinteressata sul rilievo che il Comune avrebbe fatto un uso improprio e distorto delle misure di incentivazione previste dall’art. 39- bis della l.r. 19/2009, finendo per legittimare un’operazione edilizia di carattere sostanzialmente speculativo e tale da eludere il discrimine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione. Secondo tale prospettazione, l’intervento assentito, per consistenza, articolazione e risultato finale, non sarebbe più riconducibile né alla ristrutturazione edilizia né all’ampliamento, ma integrerebbe una vera e propria nuova costruzione, con conseguente inapplicabilità della disciplina derogatoria del c.d. Piano Casa.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. Occorre muovere da una corretta ricostruzione del sistema normativo delineato dalla l.r. n. 19/2009, che – si anticipa - si caratterizza per una autonoma e puntuale tipizzazione delle categorie di intervento edilizio, non sovrapponibile in modo automatico a quella della legislazione statale (d.P.R. n. 380/2001).

12.3. Ai sensi dell’art. art. 39- bis , comma1, della l.r. n. 19/2009 “ Al fine della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente al 31 dicembre 2018 a destinazione residenziale e direzionale, nonché per contenere il consumo di nuovo suolo inedificato, sono ammessi anche in deroga alle distanze, alle altezze, alle superfici o ai volumi previsti dagli strumenti urbanistici e da regolamenti edilizi comunali, tutti gli interventi edilizi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ampliamento e ristrutturazione edilizia, come definiti dall’articolo 4, di edifici o unità immobiliari, nei limiti del 50 per cento delle superfici utili e accessorie esistenti, ovvero in alternativa, nel limite di 200 metri cubi di volume complessivo in ampliamento per ogni unità immobiliare oggetto di intervento, anche qualora derivante in tutto o in parte dalla realizzazione di superfici accessorie. In tale ultimo caso il volume è da computarsi in misura pari al prodotto tra superfici accessorie e relative altezze, fatta salva l'applicazione del comma 1-bis ”.

L’art. 4 della l.r. n. 19/2009 prevede, per quanto qui d’interesse, che “ 1. Ai fini della presente legge gli interventi aventi rilevanza urbanistica e edilizia comprendono tutte le opere eseguite su terreno inedificato o sul patrimonio edilizio esistente riconducibili alle seguenti categorie:

a) nuova costruzione: interventi rivolti alla trasformazione edilizia e infrastrutturale di aree libere attuata con qualsiasi metodo costruttivo; sono considerati tali, salva diversa disposizione della legge:

1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati;

2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune;

3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;

4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;

5) l'installazione permanente su suolo inedificato di manufatti, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, realizzati all'esterno delle zone destinate ad attività ricettiva-turistica dallo strumento urbanistico comunale;

6) la realizzazione di manufatti pertinenziali di edifici esistenti che le norme tecniche dello strumento urbanistico comunale, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale, paesaggistico e storico-culturale delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20 per cento del volume dell'edificio principale;

7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali o la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto, ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato, realizzati all'esterno delle zone destinate ad attività produttive dallo strumento urbanistico comunale;

b) ampliamento: interventi rivolti, anche mediante l’uso di strutture componibili o prefabbricate, alla creazione di nuovi spazi in termini di volume o di superficie, ottenuti con l’aumento delle dimensioni e della sagoma delle costruzioni esistenti; tali interventi possono essere attuati contestualmente a interventi di ristrutturazione edilizia di cui alla lettera c), fermo restando che le prescrizioni previste per le nuove costruzioni dagli strumenti urbanistici vigenti o adottati si applicano esclusivamente alle parti dell’immobile oggetto di effettivo incremento dimensionale e non possono essere derogati gli indici e i parametri massimi previsti dagli strumenti urbanistici per l’area oggetto di intervento, se non nelle ipotesi derogatorie di cui alla presente legge ed entro i limiti ivi previsti;

c) ristrutturazione edilizia: interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi esistenti mediante un insieme sistematico di opere che può portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente o dai precedenti; gli interventi di ristrutturazione edilizia comprendono:

1) l'inserimento, la modifica, il ripristino o l'eliminazione di elementi costitutivi dell'edificio e degli impianti dell'edificio stesso;

2) la modifica o la riorganizzazione della struttura e della distribuzione dell'edificio anche sotto gli aspetti tipologico-architettonici, della destinazione d'uso e del numero delle unità immobiliari esistenti;

3) salvo quanto disposto ai punti 4) e 5), la demolizione, totale o parziale, e la ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità e di quella sulla prevenzione incendi, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. È altresì ricompresa la demolizione di edifici a destinazione residenziale, ricadenti nelle aree dichiarate ad alta pericolosità idraulica e idrogeologica dagli strumenti di pianificazione vigenti, con successiva ricostruzione in altra zona territoriale omogenea a destinazione residenziale ricadente nello stesso Comune. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Tali interventi possono prevedere, altresì, riduzioni e incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana come definiti a livello comunale, nelle more di apposita legislazione regionale. In tali interventi possono essere mantenute o aumentate le distanze preesistenti, anche se inferiori alla distanza minima prevista dagli strumenti urbanistici comunali, purché nel rispetto del Codice civile. Gli incrementi volumetrici possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti;

4) gli interventi di demolizione e ricostruzione, nonché quelli di ricostruzione o ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attuati nelle zone omogenee A e B0 come individuate dagli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati, o su singoli edifici o aree a esse equiparati per motivi paesaggistici o storico-culturali, ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria, fatte salve le previsioni legislative e le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti, dei regolamenti edilizi e dei pareri degli enti preposti alla tutela;

5) gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti attuati sugli immobili sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria, fatte salve le previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica adeguati o conformati al Piano paesaggistico regionale e i pareri degli enti preposti alla tutela;

d) ristrutturazione urbanistica: interventi rivolti a sostituire il tessuto urbanistico ed edilizio preesistente attraverso un insieme sistematico di interventi comunque preordinati al recupero urbanistico di una struttura insediativa; […]”.

12.4. In tale quadro l’art. 39- bis l.r. cit. – come s’è visto - individua in modo espresso e tassativo gli interventi che possono beneficiare delle misure premiali, ancorando tale beneficio non a una generica nozione di intervento sull’esistente, ma a specifiche categorie edilizie, come definite dall’art. 4 della medesima legge, espressamente richiamato.

Tra queste categorie è senz’altro esclusa la “nuova costruzione”, mentre sono espressamente ammesse sia la “ristrutturazione edilizia” (anche “demoricostruttiva”), sia l’”ampliamento”, sia interventi misti di contestuale ristrutturazione e ampliamento.

È opportuno sin d’ora rilevare che è senz’altro significativo che il legislatore regionale abbia incluso, tra tali categorie meritevoli della misura incentivante, oltre alla ristrutturazione edilizia, anche l’ampliamento, istituto che, per definizione normativa, comporta la creazione di nuovi volumi e l’aumento delle dimensioni e della sagoma delle costruzioni esistenti. Già in linea di prima approssimazione, allora, si può ragionevolmente affermare che anche gli interventi che comportano l’incremento volumetrico, la modifica del sedime e l’alterazione della sagoma non sono di per sé incompatibili con l’accesso alle misure incentivanti del c.d. Piano Casa. Sotto questo profilo, giova anticipare che, la tesi del ricorrente, secondo cui ogni intervento che determini una significativa riconfigurazione planivolumetrica dell’edificio dovrebbe automaticamente qualificarsi come nuova costruzione, finisce per svuotare di contenuto la stessa nozione di ampliamento accolta dalla legge regionale, rendendo di fatto inoperante una categoria espressamente contemplata dal legislatore quale veicolo della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, anche in combinazione con la contestuale ristrutturazione edilizia.

12.5. Si tratta allora di capire, stando alla lettera definitoria delle tipologie di intervento edilizio ammesse e alla ratio dell’intervento premiale dell’art. 39 bis l.r. cit., se l’intervento della controinteressata assentito dal Comune di Udine - consistente nella demolizione del fabbricato residenziale esistente e dell’autorimessa pertinenziale, seguita dalla ricostruzione di un nuovo edificio residenziale articolato in sei unità immobiliari, con piano interrato ad uso autorimessa, accompagnata da un ampliamento realizzato nei limiti volumetrici consentiti dall’art. 39- bis – sia qualificabile o meno in termini di “nuova costruzione” e, in quanto tale, esclusa dalla latitudine applicativa dell’art. 39- bis l.r. cit..

Nell’approssimarsi all’esame della questione va però chiarito fin da subito che il punto da risolvere riguarda specificamente l’eventuale indebita fruizione di tali benefici, e non il diverso problema del titolo edilizio necessario per realizzare l’intervento (cioè se fosse sufficiente una SCIA oppure fosse richiesto un permesso di costruire). Su questo secondo aspetto - che invero è quello direttamente affrontato dalla sentenza del Consiglio di Stato, n. 8542/2025, richiamata dalla ricorrente a sostegno delle proprie argomentazioni - non vi è controversia: l’intervento è stato autorizzato tramite permesso di costruire.

12.6. Per affrontare il merito della questione è centrale partire dal rilievo che l’operazione autorizzata, pur comportando una profonda trasformazione dell’organismo edilizio originario, si colloca integralmente su un lotto già edificato e urbanizzato, senza alcuna incidenza su suolo inedificato.

È proprio questo dato — strutturale e non meramente formale — a segnare, nel codice regionale dell’edilizia (l.r. n. 19/2009), il confine concettuale tra “ristrutturazione edilizia” (anche “ pesante ”, comprensiva tanto della “ristrutturazione conservativa”, quanto della “ristrutturazione ricostruttiva”) e “nuova costruzione” nell’ordinamento regionale.

La nuova costruzione, infatti, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. a), della l.r. cit., è definita in positivo - a differenza di quanto previsto dall’art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 380/2001 - come intervento di trasformazione edilizia e infrastrutturale di “aree libere”, ossia di “suolo inedificato” e non quale categoria “residuale” comprensiva di tutto ciò che non è diversamente qualificato.

Tale elemento qualificante emerge non solo dalla definizione generale, ma anche dalla ricorrenza sistematica del riferimento al “ suolo inedificato ” nelle esemplificazioni contenute nella norma, il che conferma che l’occupazione di nuova superficie territoriale costituisce il tratto distintivo e unificante della categoria regionale della “nuova costruzione”.

12.7. Non può perciò essere seguita la tesi attorea che pretende di estendere puramente e semplicemente e “in automatico” le conclusioni elaborate dalla giurisprudenza nazionale nell’individuazione del discrimine tra “nuova costruzione” e “ristrutturazione edilizia” (peraltro al fine della corretta individuazione del titolo edilizio appropriato), dovendosi dare invece primario rilievo alla particolarità dell’ordinamento regionale.

Non giova al ricorrente il richiamo alla Circolare interpretativa 21 settembre 2021 n. 60352 ( sub doc. n. 23 della produzione documentale comunale del primo settembre 2025), laddove si evidenzia che, con le modifiche introdotte, il legislatore regionale avrebbe inteso operare verso il tendenziale “ allineamento della definizione di ristrutturazione edilizia ” al quadro giuridico di riferimento vigente a livello nazionale. Ciò perché: a) la circolare, per la sua natura non normativa, non può vincolare l’interpretazione di una norma di rango primario; b) la finalità di allineamento è prevista per agevolare l’accesso degli interventi al regime fiscale di favore previsto dalla normativa statale; c) è comunque precisato - il che fa rilevare, anche nella prospettiva della circolare stessa, la non sovrapposizione integrale dell’ordinamento regionale a quello statale – che “ per l’accesso alle agevolazioni fiscali rimane confermata la necessità di valutare l’opera in base al DPR 380/2001, il quale rimane l’unica fonte di riferimento per quanto concerne l’ammissibilità degli interventi ad una delle detrazioni fiscali in vigore e la conseguente determinazione del quantum di agevolazione eventualmente spettante ” (il concetto è poi ben ribadito al successivo par. “ 1. FOCUS SU MODIFICHE ALLE CATEGORIE DI INTERVENTI EDILIZI DI CUI ALL’ARTICOLO 4 LR 19/2009 ”).

12.8. Accogliendo la “lettura regionale” della nozione della “nuova costruzione” - così intesa in senso tipizzante e più restrittivo rispetto alla nozione accolta dalla legislazione e dalla giurisprudenza nazionale – la sua esclusione dal novero degli interventi ammessi a godere dei benefici del c.d. Piano Casa risulta così più pienamente coerente con la ratio dell’art. 39- bis della l.r. cit., che è quella di contenere il consumo di suolo e di orientare lo sviluppo edilizio verso il recupero e la riqualificazione di aree già edificate e, quindi, di favorire l’attività edificatoria in direzione “verticale”, evitando il consumo di suolo vergine (finalità che, invero, innerva l’intero impianto del codice regionale dell’edilizia ex art. 1, comma 1, lett. a)- bis della l.r. n. 19/2009, aggiunta dall’art. 33, comma 1, della l.r. n. 29/2017).

La disposizione mira infatti a consentire la realizzazione anche di nuovi e più estesi alloggi residenziali, ma esclusivamente attraverso il riuso del patrimonio edilizio esistente e dei terreni già urbanizzati, evitando che l’incremento della domanda abitativa si traduca in ulteriore occupazione di suolo libero, cui la nozione regionale di “nuova costruzione” inequivocabilmente allude e che ne giustifica l’esclusione dal novero degli interventi rientranti nella latitudine applicativa dell’art. 39- bis l.r. cit. e che, altrimenti, risulterebbe priva di una giustificazione razionale e sistematica.

Se, infatti, il criterio selettivo fosse - come sostenuto dal ricorrente - quello della “neutralità” dell’impatto territoriale, il legislatore avrebbe dovuto operare una distinzione interna alla categoria delle nuove costruzioni, ammettendo almeno quelle non comportanti un effettivo aggravio sotto il profilo urbanistico o ambientale. Una simile differenziazione, tuttavia, non è rinvenibile nel dato normativo che, al contrario, manifesta una precisa scelta legislativa netta e indifferenziata: tutte le “nuove costruzioni” sono escluse ex lege dal perimetro applicativo dell’art. 39- bis . Ciò evidenzia che il legislatore non ha inteso valorizzare criteri graduabili o valutazioni caso per caso sull’impatto dell’intervento, ma ha adottato un criterio oggettivo e tipologico.

Questo criterio va individuato nel tratto comune che caratterizza la nozione regionale di “nuova costruzione”, ossia l’insistenza su suolo inedificato. È proprio tale elemento - il consumo di suolo vergine - a costituire il fattore dirimente, in quanto incompatibile con la finalità della norma, che è quella di contenere l’espansione urbana e promuovere il riuso del patrimonio esistente.

L’esclusione generalizzata delle nuove costruzioni, quindi, non è irragionevole né sproporzionata (nella misura in cui si assume la nozione regionale di “nuova costruzione” qui accolta), ma rappresenta una scelta coerente con la logica della disciplina: evitare in radice tutte le ipotesi in cui l’attività edilizia si traduca in occupazione di nuovo suolo, senza demandare all’amministrazione o all’interprete valutazioni discrezionali sulla maggiore o minore incidenza del singolo intervento.

In questa prospettiva, la categoria della “nuova costruzione” opera come indice normativo di consumo di suolo: essa consente di individuare in modo certo e anticipato gli interventi incompatibili con il meccanismo premiale del c.d. Piano Casa. Diversamente opinando, si finirebbe per svuotare di significato la scelta legislativa, reintroducendo surrettiziamente, attraverso il criterio della “neutralità”, una valutazione caso per caso che la norma ha invece inteso escludere in favore di una regola chiara e generale.

12.9. Sotto questo profilo, infatti, l’argomentazione del ricorrente, equivocando e prescindendo dal dato testual-definitorio dell’art. 4 della l.r., confonde il piano dell’intensità trasformativa dell’intervento con quello, logicamente e giuridicamente distinto, dell’oggetto della trasformazione: un intervento può essere radicale, innovativo e profondamente incidente sull’assetto planivolumetrico dell’edificio, senza per questo assumere la natura di nuova costruzione, ove continui a innestarsi su un sedime già edificato e a fondarsi sull’esistenza di un pregresso organismo edilizio sostituito.

È così che il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025, su cui ha particolarmente insistito il ricorrente, non risulta dirimente. Tale pronuncia si colloca in un diverso contesto normativo e funzionale, riferendosi alla legislazione lombarda e alla distinzione tra titoli edilizi necessari, nonché a una nozione di nuova costruzione di carattere residuale, quale delineata dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001. All’opposto, secondo l’art. 4 della l.r. n. 19/2009, come s’è visto, la nozione di “nuova costruzione” non ha natura residuale, ma è positivamente definita e tipizzata, con un ambito applicativo più circoscritto e chiaramente ancorato al concetto di “suolo inedificato” che, invece, non compare nella legislazione nazionale.

13. Neppure persuade la tesi del ricorrente secondo cui l’accorpamento di più corpi di fabbrica e la redistribuzione unitaria delle volumetrie condurrebbero inevitabilmente alla “ristrutturazione urbanistica” (che non consentirebbe, come la “nuova costruzione”, l’accesso ai benefici incentivanti dell’art. 39- bis della lr.. cit.).

La “ristrutturazione urbanistica”, infatti, presuppone un intervento volto a sostituire il tessuto urbanistico ed edilizio nel suo complesso, con una trasformazione sistematica dell’assetto insediativo di un’area, mentre nel caso in esame l’operazione resta circoscritta a un singolo lotto, senza incidere sull’impianto urbanistico circostante né introdurre una nuova organizzazione della maglia urbana.

Del resto, l’ammissione, da parte dell’art. 39- bis , di un incremento volumetrico fino a 200 metri cubi “ per ciascuna ” unità immobiliare oggetto di intervento implica logicamente la possibilità di un accorpamento funzionale e volumetrico di distinti edifici preesistenti.

Assume pure rilievo, ancora una volta, anche la definizione di “ristrutturazione edilizia” contenuta nell’art. 4, comma 1, lett. c), della l.r. n. 19/2009 (“ interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi esistenti mediante un insieme sistematico di opere che può portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente o dai precedenti ”) che qualifica come tali gli interventi rivolti a trasformare anche più d’un organismo edilizio esistente. La formulazione della norma - significativamente esplicitante un riferimento, sia al singolare che al plurale, alla pre-esistenza di uno o più fabbricati - chiarisce, pertanto, che l’intervento di ristrutturazione, anche ove attuato in combinazione con un ampliamento, può legittimamente prendere le mosse da più fabbricati preesistenti e culminare nella realizzazione di un unico organismo edilizio unitario, anche profondamente diverso sotto il profilo tipologico e distributivo.

È precisamente quanto avvenuto nel caso di specie, nel quale l’intervento edilizio muove da due distinti manufatti preesistenti, uno a destinazione residenziale e uno accessorio (autorimessa), per pervenire a un unico edificio finale, unitariamente progettato e funzionalmente organizzato. Tale dinamica trasformativa si colloca pienamente all’interno della nozione legislativa di ristrutturazione edilizia con ampliamento e non può essere, per ciò solo, ricondotta alla categoria della “nuova costruzione” o della “ristrutturazione urbanistica”.

14. Deve peraltro precisarsi, a fini di completezza, che una simile interpretazione non comporta alcuna indebita estensione della disciplina derogatoria, né determina una sostanziale elusione dell’esclusione delle “nuove costruzioni” dal campo applicativo dell’art. 39- bis della l.r. cit..

Al contrario, essa si fonda su una lettura sistematica e coerente della normativa regionale, che mantiene ferma l’esclusione degli interventi realmente incidenti su suolo inedificato e salvaguarda il carattere eccezionale delle misure premiali, circoscrivendone l’operatività ai soli interventi che si innestano su un patrimonio edilizio già esistente.

Una diversa interpretazione, quale quella prospettata dal ricorrente, finirebbe invece per introdurre un criterio meramente quantitativo o percettivo - ancorato all’entità della trasformazione o all’impatto visivo dell’opera - in luogo del criterio qualitativo e oggettivo prescelto dal legislatore regionale, fondato sull’utilizzo o meno di suolo inedificato.

Tale esito, oltre a non trovare riscontro nel dato normativo, risulterebbe incompatibile con la ratio dell’art. 39- bis della l.r. cit. e con l’esigenza di assicurare certezza applicativa e uniformità interpretativa alla disciplina edilizia.

15. Alla luce di tali considerazioni, l’intervento assentito con il permesso di costruire impugnato deve essere correttamente ricondotto alla categoria della ristrutturazione edilizia con ampliamento, rientrante nel perimetro applicativo dell’art. 39- bis della l.r. n. 19/2009.

Deve essere quindi esclusa la dedotta illegittimità della deroga alle previsioni dell’art. 24 delle NTA di Udine, ammessa, appunto, dall’art. 39 bis cit., nei limiti previsti dal c.d. Piano Casa.

Ne consegue che il primo motivo di ricorso è infondato e deve essere respinto.

Non può essere esaminata la diversa questione, che si pone evidentemente a valle dell’inquadramento dell’intervento in termini di “nuova costruzione” o “ristrutturazione edilizia”, della contestazione circa il calcolo della volumetria aggiuntiva ammissibile ai sensi dell’art. 39- bis della l.r. n. 19/2009, sul rilievo che – in tesi – del tutto illegittimamente “ nella fattispecie invero si sommano non il volume preesistente con gli incentivi “piano casa”, bensì l’indice edificatorio di piano con le premialità del “piano casa” ”. La censura, dedotta per la prima volta con la memoria depositata in giudizio il 9 gennaio 2026 (pag. 17) e rimarcata all’odierna udienza pubblica dal difensore della parte ricorrente, è inammissibile perché nuova e non veicolata in giudizio con atto notificato.

16. Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente ha censurato la legittimità del permesso di costruire impugnato, assumendo la violazione dell’art. 24 delle N.T.A. del Comune di Udine nella parte in cui stabilisce, per le nuove edificazioni, un’altezza massima di 9,50 metri (esclusi i volumi tecnici in copertura) “ e comunque non superiore all’altezza del fabbricato preesistente più alto dei lotti contermini a quello di intervento ”.

16.1. La censura non merita accoglimento, risultando infondata alla luce di una corretta interpretazione della disposizione richiamata.

16.2. Occorre, in via preliminare, chiarire il contenuto precettivo dell’art. 24 delle N.T.A., il quale prevede che l’altezza massima degli edifici sia pari a 9,50 metri (con esclusione dei volumi tecnici posti in copertura) e che, in ogni caso, tale altezza non possa superare quella del fabbricato preesistente più elevato tra quelli ubicati sui lotti “contermini”.

La controversia interpretativa verte, dunque, sul significato da attribuire al termine “contermini”.

Secondo il ricorrente, tale espressione dovrebbe essere intesa in senso restrittivo, come riferita esclusivamente agli edifici direttamente confinanti con il lotto interessato dall’intervento edilizio.

Diversamente, l’amministrazione comunale e la controinteressata propongono una lettura più ampia del termine, ritenendo che esso comprenda non solo gli edifici confinanti in senso stretto, ma anche quelli prossimi o circostanti, purché inseriti nel medesimo contesto urbanistico omogeneo.

Dalla scelta dell’una o dell’altra interpretazione discendono esiti applicativi opposti:

- aderendo alla tesi del ricorrente, l’altezza del fabbricato autorizzato (pari a 9,47 metri) supererebbe quella dell’edificio confinante più elevato, determinando così la violazione della norma;

- seguendo, invece, la tesi dell’amministrazione, l’intervento risulterebbe conforme, poiché tra gli edifici circostanti deve considerarsi anche quello ubicato sul lato opposto di via Monterotondo, avente un’altezza pari a 9,52 metri, superiore a quella del nuovo fabbricato.

16.3. Il Collegio ritiene preferibile l’interpretazione sostenuta dal Comune.

Tale conclusione si fonda, in primo luogo, su un argomento di carattere letterale: il termine “contermine”, utilizzato dalla disposizione, non coincide con “confinante”, ma presenta un significato più ampio e meno tecnico. Se il Comune avesse inteso limitare il parametro di riferimento ai soli edifici in aderenza o in diretto contatto con il lotto, avrebbe impiegato il termine “confinante”, dotato di un contenuto semantico preciso e univoco. La scelta di utilizzare invece il termine “contermine”, intrinsecamente più elastico, depone nel senso di ricomprendere anche edifici semplicemente prossimi o situati nelle immediate vicinanze. Ne deriva che una lettura restrittiva, quale quella prospettata dal ricorrente, si porrebbe in contrasto con il dato testuale della norma, finendo per attribuire al termine un significato più limitato di quello che gli è proprio.

A tale rilievo si aggiunge la considerazione della ratio sottesa all’art. 24 delle N.T.A., che risulta sostanzialmente coincidente con quella dell’art. 8 del d.m. n. 1444/1968. Entrambe le disposizioni perseguono l’obiettivo di evitare disomogeneità marcate tra edifici tra loro vicini, al fine di garantire un ordinato sviluppo urbanistico e preservare la coerenza morfologica e architettonica dei tessuti edilizi. In questa prospettiva, il parametro di riferimento per l’altezza non può essere limitato ai soli edifici confinanti, ma deve estendersi a quelli che, pur non essendo in diretto contatto, concorrono a definire l’assetto complessivo dell’area.

In tale direzione depone anche l’interpretazione giurisprudenziale dell’art. 8 del d.m. n. 1444/1968, che, nel riferirsi agli “edifici preesistenti e circostanti”, individua in questi ultimi quelli situati intorno all’area interessata dall’intervento. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che tale nozione non può essere dilatata fino a ricomprendere intere zone o comparti, ma neppure può essere ridotta ai soli edifici confinanti, trattandosi di concetti distinti: i primi esprimono un ambito più ampio rispetto ai secondi, pur restando circoscritti al contesto immediatamente circostante.

Un’interpretazione eccessivamente restrittiva, quale quella prospettata dal ricorrente, condurrebbe inoltre a risultati irragionevoli. Come evidenziato dalla difesa comunale, infatti, qualora un lotto fosse delimitato su tutti i lati da strade o da porzioni di terreno inedificate, verrebbe a mancare qualsiasi edificio “confinante” cui rapportare l’altezza del nuovo fabbricato. In tal caso, seguendo la tesi del ricorrente, l’altezza massima assentibile dovrebbe essere pari a zero, con evidente paralisi dell’attività edificatoria, in contrasto con la funzione stessa della norma.

16.4. Alla luce di tali considerazioni, deve ritenersi che il concetto di edifici “contermini” includa anche quelli posti in posizione prossima o comunque inseriti nel medesimo contesto urbanistico immediato. Ne consegue che l’immobile situato sul lato opposto della via Monterotondo è stato correttamente assunto quale parametro di riferimento ai fini della verifica del rispetto del limite di altezza previsto dall’art. 24 delle N.T.A..

16.5. In via subordinata, il ricorrente ha sostenuto che l’edificio in questione avrebbe in realtà un’altezza inferiore a 9,52 metri, precisamente pari a 9,40 metri. Tale misura dovrebbe essere calcolata secondo la definizione contenuta nell’art. 3, comma 1, lett. k), della l.r. n. 19/2009, che definisce l’altezza dell’edificio come la distanza massima tra la quota media del terreno sistemato o del marciapiede e l’intradosso dell’ultimo solaio della copertura, rilevata nel punto di intersezione con la facciata.

La censura è tuttavia inammissibile per carenza di interesse.

La stessa ricorrente, infatti, ha effettuato un’ulteriore misurazione (cfr. relazione del 14 ottobre 2025 del geom. Michele Lodolo, sub doc. 40 della produzione documentale del 29 dicembre 2025), determinando in 9,442 metri l’altezza del fabbricato assunto come termine di paragone, quale media delle tre quote altimetriche rilevate (+ 935.7 cm ; + 946.4 cm; + 950.6 cm).

Ne consegue che, secondo la sua stessa prospettazione, l’immobile autorizzato, con altezza pari a 9,47 metri, supererebbe l’altezza dell’immobile assunto a paragone non in tutte le misurazioni e, comunque, di soli 2,8 centimetri dalla misura mediana.

Uno scostamento così minimo rende la lesione dell’interesse della ricorrente di fatto non percepibile, con conseguente inammissibilità della censura: anche a voler ipotizzare un errore nella misurazione degli elaborati tecnici del progetto assentito – comunque ex adverso non riconosciuto e contestato - la differenza delle misure risulta talmente esigua da non poter incidere concretamente sull’interesse fatto valere.

17. Col terzo motivo il ricorrente ha dedotto l’illegittimità in via derivata dell’avviso del 4 giugno 2025 dall’illegittimità dell’impugnato permesso.

All’accertata piena legittimità del permesso di costruire consegue l’infondatezza della censura articolata in via puramente e semplicemente derivata.

18. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato in parte infondato (motivi 1, 2 e 3) e in parte inammissibile (motivi 4 e 5).

Le spese di lite, per la novità di alcune delle questioni esaminate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

AN CO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CO	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO