Pubblicato il 10/04/2026

N. 00124/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00072/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 72 del 2026, proposto da
IT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Matteo Ferrario e Alessandro Vazzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CS Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Zarrella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

JI Healthcare Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ilaria Gobbato e Anna Gava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AG Healthcare Italy Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Piccinni, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Belli 39 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Emme Esse Ms S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Quadrio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente, anche ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. n. 36/2023, ad accedere integralmente agli atti e documenti afferenti alla “ Procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n . 36/2023 per l’affidamento del servizio del sistema PACS regionale ” (CIG B358F3C000);

nonché, ove occorrer possa, per l’annullamento della nota prot. n. 2536/P/GEN/ARCS del 23 gennaio 2026, e di ogni altro atto precedente, successivo, consequenziale o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuto;

nonché per la condanna dell’ARCS – Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute all’esibizione di ogni atto, provvedimento e documento afferente alla menzionata procedura.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di JI Healthcare Italia S.p.A., di AG Healthcare Italy Spa, di Emme Esse Ms S.r.l. e dell’CS Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 la dott.ssa UD MI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società IT si è collocata al terzo posto nella graduatoria della “ gara a procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs n. 36/2023 per l’affidamento del servizio di gestione del sistema PACS regionale” bandito dall’Azienda intimata, JI si è collocata al primo posto, AG al secondo.

La determinazione di aggiudicazione n. 15 del 14.1.2026 è stata impugnata dalla seconda e terza classificata e risultano attualmente pendenti avanti a questo Tar i ricorsi RG 86/2026 e RG 92/2026 (chiamati all’UP del 22.4.2026).

2. Con il ricorso in esame, notificato e depositato il 2.2.2026, IT agisce per l’accertamento del suo diritto ad accedere integralmente agli atti e documenti afferenti alla gara in parola, con conseguente condanna dell’Azienda intimata all’ostensione degli stessi.

3. Rappresenta che:

- la stazione appaltante, diversamente da quanto prescritto dall’art. 36 commi 1 e 2 del d.ls 36/2023, non metteva a disposizione contestualmente alla comunicazione dell’aggiudicazione gli atti della procedura, per cui la ricorrente formulava in data 15.1.2026 una apposita istanza di accesso;

- CS riscontrava detta istanza il 20.1.2026, comunicando che “ si rende disponibile, ai sensi di quanto previsto dall’art. 36 c. 1 e 2 del d.lgs n. 36/2023, l’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario e degli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti (se presenti) nella graduatoria del lotto in oggetto”;

- con nota dd 22.1.2026 IT evidenziava ad CS che “ nella documentazione messa a disposizione come sopra non risulta essere presente l’offerta dell’OE RTI AGFA Healthcare Italy S.p.A (CF 00873670152) / EMME ESSE M.S. S.R.L. A SOCIO UNICO (CF 08872920155), non è presente l’offerta degli altri OE che hanno partecipato alla procedura; non sono infine presenti gli atti relativi alla verifica di congruità della offerta dell’aggiudicatario, ovvero quelli relativi all’istruttoria avviata ai sensi degli art. 11, 108 e 110 del d.lgs 36/2023, per la verifica della congruità dell’offerta e della verifica dell’equivalenza del CCNL applicato dall’OE rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 11 comma 3 inclusa la relazione/parere del consulente del lavoro così come si legge nel verbale n. 3 e nella Determina”;

- a detta nota ARCS dava riscontro con comunicazione dd 23.1.2026, in cui evidenziava che “ Con riferimento a quanto rappresentato nell’istanza di accesso agli atti di data 22/01/2026, si rappresenta che la documentazione ricevuta attiene all’obbligo in capo alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di assicurare l’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici in modalità digitale ai sensi degli art. 35 e 36 del d.lgs 36/2023. La documentazione amministrativa non rientra nella nozione di ‘offerta’ e resta esclusa dall’ambito di applicazione delle norme summenzionate. Per tale motivo non è stata immediatamente ostesa assieme alla documentazione tecnica ed economica. Inoltre la copia da voi richiesta della relazione effettuata dal consulente del lavoro in merito alla verifica dell’equivalenza dei CCNL non verrà messa a disposizione, trattandosi di un parere legale acquisito dall’Amministrazione per la soluzione di liti potenziali, fattispecie tassativamente esclusa dall’accesso ai sensi del comma 4, lett. b, punto 1) dell’art. 36 del d.lgs 36/2023”;

- che “ ad oggi risulta che la ARCS non abbia messo a disposizione della ricorrente, oltre alla (i) relazione elaborata dal consulente del lavoro circa l’equivalenza del CCNL indicato dal RTI JI rispetto a quello previsto dalla lex specialis di gara, (ii) anche parte della documentazione amministrativa del RTI JI, richiesta dal disciplinare a comprova della sussistenza dei requisiti partecipativi, (iii) nonché qualsiasi documento e informazione circa la nomina, ruolo, partecipazione, deleghe e contributi forniti in sede valutativa da parte a) degli esperti clinici esterni coinvolti nella sessione afferente alla prova pratica delle soluzioni offerte dagli operatori (es. prova pratica di EBIT in data 5 maggio 2025) citati nei verbali n. 2 relativo alla seduta del 12 marzo 2025 (…), n. 4 relativo alla seduta del 26 marzo 2025 (…), n. 6 relativo alla seduta del 9 aprile 2025 (…), e n. 12 della seduta del 20 maggio 2025 (…), nonché b) degli ulteriori operatori, tecnici e sanitari provenienti dalle aziende ospedaliere, invitati dall’Ente appaltante a prendere parte alla sessione a porte aperte del 9 maggio 2025, nonché curriculum vitae di tutti i soggetti nominati e partecipanti alle prove del 5-9 maggio 2025 (ivi incluse le DDTTRRR di nomina di detti soggetti n. 276 del 08.05.2025 e n. 263 del 30 aprile 2025, menzionate nei verbali … )”.

4. Formula il seguente motivo di diritto:

“I. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 28, 35 e 36 del d.lgs n. 36/2023, nonché degli articoli 22 e seguenti della l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria”, deducendo la illegittimità del diniego di ostensione della relazione del consulente del lavoro relativa all’equivalenza del CCNL prescelto da JI, in quanto trattasi di relazione tecnica non riconducibile alla previsione di esclusione dell’accesso di cui all’art. 35 comma 4 lett. b) d.lgs 36/2023 che riguarda la diversa fattispecie dei “ pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all’applicazione del codice, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici”. Anche qualora venisse ritenuta applicabile la disciplina relativa ai pareri legali, la giurisprudenza ne prevede l’ostensione nel caso in cui il parere abbia natura endoprocedimentale e le sue risultanze siano confluite nel provvedimento conclusivo del procedimento. Precisa che l’ostensione della relazione risulta “ funzionale alla piena conoscenza dell’istruttoria e delle ragioni tecniche poste a fondamento della verifica ex art. 11, comma 4 del d.lgs n. 36/2023 (…) e conseguentemente funzionale alla tutela anche della posizione della ricorrente in ordine agli esiti della procedura”.

Con riferimento alla mancata ostensione dei documenti a comprova dei requisiti di capacità tecnico-professionale, facenti parte della documentazione amministrativa del RTI JI, evidenzia che l’accesso agli stessi risulta necessario per verificare la reale sussistenza dei requisiti dichiarati e posti a base dell’aggiudicazione e, dunque, affinchè l’odierna ricorrente possa tutelare la propria posizione giuridica in relazione agli esiti della procedura”.

Deduce altresì il deficit di trasparenza del segmento procedimentale afferente alla prova pratica, in quanto dai verbali risulta che la Commissione si è avvalsa di alcuni professionisti che avrebbero svolto “ un ruolo attivo nello svolgimento dell’istruttoria, guidando le prove pratiche mediante la formulazione di quesiti e raccolta di informazioni”, ma “di tali soggetti, del proprio ruolo, contributo, formazione ed eventuale sussistenza/insussistenza di conflitti a causa di incompatibilità non v’è traccia nella documentazione resa disponibile”.

5. Si sono costituite in giudizio in resistenza con atto formale l’Amministrazione intimata, e le controinteressate AG Healthcare Italy s.p.a., Emme Esse MS s.r.l. e JI Healthcare Italia s.p.a..

6. In data 24.3.2026 CS ha prodotto memoria ex art. 73 c.p.a. in cui ha eccepito in via preliminare, in sintesi:

- la improcedibilità del ricorso, in quanto la ricorrente avrebbe avuto accesso alla documentazione richiesta (in data 20.1.2026 e 27.1.2026) e “in ultimo al parere del consulente del lavoro richiamato nella determina di aggiudicazione, il quale è stato esibito dall’Amministrazione resistente nel giudizio innanzi a Codesto Ecc.mo Tar proposto da AGFA Healthcare Italy S.p.A. rubricato al R.G. n. 86/2026, nel quale la ricorrente è costituita in qualità di controinteressata”;

- la tardività del ricorso, in quanto notificato e depositato oltre il termine di dieci giorni dalla comunicazione telematica dell’aggiudicazione (avvenuta il 14.1.2026) previsto dall’art. 36 comma 3 d.lgs 36/2023;

- la inammissibilità anche in quanto la ricorrente chiede l’accesso ad un parere legale, che risulterebbe escluso ai sensi dell’art. 35 comma 4 lett. b), senza che lo stesso risulti “ indispensabile ai fini della difesa in giudizio di interessi giuridici, essendo la ricorrente terza classificata nella procedura di gara né la stessa ha specificato nel ricorso (né nell’istanza articolata) l’interesse da cui muove la sua richiesta”, condizione che sarebbe richiesta dall’art. 35 comma 5.

Ha altresì controdedotto in merito all’infondatezza del ricorso, rilevando in particolare che:

- la richiesta sarebbe “ esplorativa e generica ”, in quanto volta ad “ un sostanziale controllo generalizzato sull’attività amministrativa”;

- nelle determinazioni n. 263 del 30.4.2025 (pubblicata in pari data) e n. 276 del 8.5.2025 (pubblicata in pari data) CS avrebbe reso note generalità, ruoli, contributi ed eventuale sussistenza/insussistenza di conflitti e cause di incompatibilità dei consulenti tecnici.

7. In pari data anche la ricorrente ha depositato memoria difensiva con cui ha insistito per l’accoglimento delle rassegnate conclusioni.

8. Il 27.3.2026 CS ha depositato memoria di replica in cui ha ribadito che la ricorrente avrebbe avuto accesso al parere del consulente del lavoro, in quanto depositato dall’Amministrazione resistente nel ricorso RG 86/2026 proposto da AG in cui IT sarebbe costituita come controinteressata.

9. Il 28.3.2026 IT ha prodotto memoria di replica in cui ha evidenziato, tra l’altro, che il ricorso RG 86/2026 non le è stato notificato e pertanto non è parte in quel giudizio, oltre ad argomentare nel senso della infondatezza di tutte le deduzioni difensive di CS.

10. All’udienza camerale del 9.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

12. Preliminarmente va evidenziata l’infondatezza dell’eccezione di tardività in quanto non viene in rilievo alcuna decisione assunta “ sulle eventuali richieste di oscuramento di parti delle offerte di cui ai commi 1 e 2 indicate dagli operatori ai sensi dell’art. 35 comma 4 lettera a)”, per cui non trova applicazione al caso di specie il rito accelerato previsto dalla norma eccezionale di cui all’art. 36 comma 4 d.lgs 36/2023.

13. Anche l’eccezione di improcedibilità non è accoglibile, in quanto, come correttamente evidenziato dalla ricorrente, il ricorso RG 86/2026 proposto da AG non è stato notificato ad IT, che pertanto non è parte in causa e non ha potuto conseguentemente avere conoscenza del parere del consulente del lavoro.

Sul punto, non si può non rilevare la contraddittorietà e contrarietà al principio della par condicio del comportamento tenuto da CS, che ha depositato il parere in questione nel fascicolo telematico di detto ricorso, consentendone in tal modo la conoscenza alle parti di quel giudizio, negandone nel contempo l’ostensione alla odierna ricorrente, sulla base di una asserita riconducibilità dello stesso ai pareri legali acquisiti dalla stazione appaltante, come tali sottratti all’accesso.

14. Diversamente da quanto sostenuto da CS, l’istanza di accesso risulta idoneamente motivata in quanto la ricorrente ha evidenziato che l’ostensione dei documenti risulta funzionale alla coltivazione del ricorso RG 92/2026 promosso dalla stessa avverso la determinazione di aggiudicazione n. 15/2026, ove ha sviluppato motivi sia rivolti a censurare l’esito della gara, sia volti a contestare il ruolo svolto dai predetti consulenti esterni.

15. Nè le due determine n. 263/2026 e 276/2025 richiamate dall’Amministrazione possono ritenersi satisfattive della richiesta di ostensione della documentazione relativa all’attività svolta nel contesto della gara dai professionisti in parola, poiché esse hanno ad oggetto esclusivamente la nomina degli stessi e pertanto non contengono l’indicazione dei contributi e dell’influenza del loro supporto nelle valutazioni finali.

16. In riferimento alla riconducibilità della relazione del consulente del lavoro alla fattispecie di cui all’art. 35 comma 4 lett. b) n. 1 d.lgs 36/2023, che esclude “ i pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all’applicazione del codice, per la soluzione di liti potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici” dall’accesso, asserita dall’Amministrazione a sostegno del diniego di ostensione, va evidenziato come tale tesi non meriti condivisione.

Viene infatti in rilievo un atto istruttorio riguardante l’equivalenza tra il CCNL prescritto dalla legge di gara e quello indicato in offerta da due componenti del RTI risultato aggiudicatario della gara relativa al servizio di gestione del sistema Pacs regionale.

Dalla lettura congiunta della determinazione CS n. 15/2026 e dei verbali ad essi allegati (nella specie n. 1 del 24.11.2025 e n. 2 del 29.12.2025) risulta che il RUP, al fine di dirimere alcuni dubbi interpretativi in merito alla predetta verifica, ha richiesto il supporto tecnico di un consulente del lavoro, concordando con la Commissione di attendere gli esiti della relazione per poter concludere l’istruttoria.

La Commissione ha poi preso atto dei contenuti della predetta relazione circa l’analisi dell’equivalenza dei due CCNL, condividendo l’esito della valutazione e facendone proprie le conclusioni.

Ha quindi proposto al RUP di procedere con l’aggiudicazione dell’appalto a favore dell’RTI formato da JI Healthcare Italia s.p.a./EL.CO/GE Medical Systems Italia s.p.a., “ in quanto (…) il CCNL applicato è da considerarsi equivalente a quello indicato dalla S.A. nei documenti di gara”.

La determina n. 15/2026, ha disposto “di approvare quali parti integranti e sostanziali i verbali relativi alla verifica dell’equivalenza del CCNL applicato e proposta aggiudicazione”.

Risulta pertanto che la relazione del consulente del lavoro è un atto endoprocedimentale contenente una valutazione tecnica finalizzata alla verifica del possesso dei requisiti da parte del RTI aggiudicatario, che di certo non contiene la formulazione di una qualsivoglia strategia difensiva per l’Amministrazione.

Detta relazione è divenuta parte integrante della motivazione del provvedimento di aggiudicazione, per cui non può essere considerata come atto interno da mantenere segreto, bensì quale atto istruttorio che CS avrebbe dovuto rendere immediatamente conoscibile, integrando il medesimo per relationem la motivazione dell’aggiudicazione.

Assume pertanto rilievo il disposto dell’art. 3 legge 241/1990 secondo cui “ Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’Amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.

16.1 Quanto alla giurisprudenza richiamata da CS a supporto del diniego di ostensione della relazione tecnica del consulente del lavoro, va rilevato che essa riguarda la diversa fattispecie del ‘parere legale’, del quale comunque si afferma (Tar Abruzzo n. 184/2025) “ Quanto ai pareri dei consulenti eventualmente incaricati dall’amministrazione, la sezione ha recentemente precisato che “Il parere legale è ostensibile quando abbia una specifica funzione endoprocedimentale, risultando correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso. All'opposto, va negato l'accesso quando il parere venga espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio” (T.A.R. Abruzzo - L'Aquila, sez. I, 23/03/2023, n.149)” evidenziando l’accessibilità del parere anche qualora inteso come ‘legale’, se di natura endoprocedimentale e pertanto a maggior ragione ove privo, come in questo caso, di attinenza con strategie difensive.

La sentenza Tar Puglia n. 58/2024 a sua volta ha ribadito che “ i pareri sottratti all'accesso sono quelli che attengono alle tesi difensive, relative ad un procedimento giurisdizionale (cioè quando i pareri legali vengono redatti dopo che è già iniziata una controversia giurisdizionale) o ad una fase precontenziosa e/o ad una lite potenziale che definiscono e/o delineano la relativa strategia difensiva e/o la futura condotta processuale più conveniente per l'Amministrazione, come nella vicenda in esame, nel quadro di una eventuale futura lite giudiziaria”.

17. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente ordine all’Amministrazione intimata di ostensione entro il termine di giorni cinque decorrenti dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza, della relazione elaborata dal consulente del lavoro circa l’equivalenza del CCNL indicato dal RTI JI rispetto a quello previsto dalla lex specialis di gara, della documentazione amministrativa prodotta dal RTI JI a comprova della sussistenza dei requisiti partecipativi, nonché della documentazione relativa all’attività degli esperti esterni di cui la Commissione si è avvalsa, e comunque di tutti gli atti, documenti e informazioni che risultano compiutamente descritti a pag. 3 punto 8) del ‘Fatto’ del ricorso introduttivo.

18. Le spese di lite vanno poste a carico di CS in base al principio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, mentre sono compensate nei confronti delle controinteressate, essendosi limitate ad una mera costituzione formale senza svolgimento di attività difensiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina ad CS - Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute l’ostensione entro il termine di giorni cinque dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza, della documentazione indicata in motivazione.

Condanna CS al pagamento delle spese di causa a favore della ricorrente, che liquida nell’importo di € 2.000,00 oltre accessori di legge.

Compensa le spese di lite nei confronti delle controinteressate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

UD MI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD MI	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO