Pubblicato il 02/05/2026

N. 00828/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01402/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1402 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Csl NG S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7EE9BE3CE, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Angelo Cassamagnaghi, Anna Cristina Salzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Emilia-Romagna, non costituita in giudizio;
Intercent-Er – Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini, Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

KE IA S.p.A., non costituita in giudizio;
RI IA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Maria Ferrara, Giorgio Lezzi, Sabrina Maria Maiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

in relazione al lotto n. 130 degli atti relativi “appalto specifico per la fornitura di medicinali 2026-2028-3” indetto da Intercent-ER nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA) “Beni Farmaceutici”, di cui al Bando UE G.U. del 08/03/2017, ivi compresi, in particolare:

- la Determinazione dirigenziale n. 567 del 07/08/2025 di indizione della gara e di approvazione dei relativi atti, ivi compresi, in particolare, il Progetto Tecnico, il Disciplinare di gara, il Capitolato Tecnico, l’Allegato 6 Elenco Prodotti, e lo Schema di convenzione;

- i Chiarimenti resi, e in particolare la Risposta PG.2025.42263 al Chiarimento PG.2025.41505;

- la Determinazione dirigenziale n. 642 in data 11/09/2025, di rettifica della disciplina di gara;

- il Progetto tecnico rettificato;

- il Disciplinare di gara rettificato;

- l’Allegato 6 – Elenco Prodotti rettificato;

- la nota Prot. 25/09/2025.0045804.U a firma del RUP di rigetto dell’istanza in autotutela di SL NG in data 16/09/2025, con conferma degli atti di gara;

- ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposto, conseguente o connesso, anche di natura istruttoria, ivi compresi gli atti – non conosciuti - del Gruppo di lavoro, nominato con Prot. 24/04/2024.0019867.U e composto da esperti in rappresentanza delle Aziende sanitarie regionali, che ha definito l’elenco prodotti;

nonché per la condanna della resistente all’adozione degli atti conseguenti all’invocato annullamento, e in ogni caso al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente in forma specifica o per equivalente.

Quanto ai motivi aggiunti:

in relazione al lotto n. 130 degli atti relativi “appalto specifico per la fornitura di medicinali 2026-2028-3” indetto da Intercent-ER nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA) “Beni Farmaceutici”, di cui al Bando UE G.U. del 08/03/2017, e in particolare di:

- la Determinazione dirigenziale Num. 1000 del 22/12/2025, nei limiti di interesse, e in particolare nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione dell’accordo quadro di cui all’Appalto specifico, nella misura del 70%, in favore di RI IA S.p.A. (doc. 27);

- tutti gli atti e i verbali di gara;

-la proposta di aggiudicazione inviata in data 1 dicembre 2025 e quindi comunicata con rettifiche il 9 dicembre 2025;

-la Determinazione dirigenziale n. 950 del 11/12/2025 con la quale è stata disposta l’aggiudicazione dell’Appalto specifico per altri lotti e sospesa l’aggiudicazione del lotto n. 130, e della Determinazione dirigenziale n. 11 del 09/01/2026 di aggiudicazione di ulteriori lotti;

- di ogni altro atto connesso e/o successivo;

- di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio;

nonché per la condanna della resistente all’adozione degli atti conseguenti all’invocato annullamento, e in ogni caso al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente in forma specifica, con declaratoria di inefficacia del contratto laddove nelle more stipulato con RI IA S.p.A. (e al cui subentro la ricorrente si dichiara disponibile), e in via subordinata per equivalente, nella misura che verrà indicata in corso di causa

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI IA S.p.A. e di Intercent-Er – Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. SI ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e RI

Con Determinazione dirigenziale n. 567/2025, Intercent-ER – Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici (di seguito solo “CE”) indiceva un “appalto specifico per la fornitura di medicinali 2026-2028-3” nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA) “Beni Farmaceutici”, di cui al Bando UE G.U. del 8.3.2017, il cui oggetto è la stipula di convenzioni e accordi quadro ai sensi dell'art. 21 della Legge regionale n. 11/2004. L'entità complessiva dell’appalto è stata determinata in un importo massimo a base d’asta di Euro 1.001.933.189,00 (poi rideterminato in euro 996.676.184, IVA esclusa), suddiviso in 497 lotti.

Per quanto qui di interesse, per il lotto 130 -avente ad oggetto “ J06BA01 – immunoglobuline umane normali per somministr. extravascolare – immunoglobulina umana normale sottocutanea – soluzione iniettabile ”, dosaggio 5 ml, 10 ml, 20 ml e 50 ml, su 200mg/ml - è stato previsto che, all’esito della procedura di affidamento, CE avrebbe proceduto alla stipula di un Accordo quadro multi-operatore, senza riapertura del confronto competitivo, con gli operatori economici classificati ai primi tre posti nella graduatoria, con ripartizione della fornitura secondo le seguenti quote percentuali:- 60% della fornitura al primo in graduatoria, 30% al secondo e 10% al terzo; nel caso di mancanza di un terzo in graduatoria, l’Accordo quadro sarebbe stato stipulato con il primo in graduatoria, per un quantitativo pari al 70% dell’importo totale e con il secondo per un quantitativo pari al 30%; in caso di assenza anche del secondo, l’Accordo quadro sarebbe stato stipulato con il primo per un quantitativo pari al 70% dell’importo totale della fornitura.

In data 16.9.2025, SL NG PA (di seguito solo “NG”) – società titolare di AIC di immunoglobuline umane, tra cui “Hizentra”, Immunoglobulina Umana normale per somministrazione extravascolare con concentrazione al 20% - formulava istanza di annullamento in autotutela degli atti di gara relativi al lotto n. 130, rilevando che “ in relazione al lotto 130 la legge di gara mette in concorrenza farmaci che presentano profili differenti sotto molteplici aspetti clinici, farmacologici e di gestione pratica tali per cui ciascuna specialità deve essere considerata come un’entità terapeutica distinta. Le differenze delle specialità medicinali messe in concorrenza riguardano, tra le altre, anche la concentrazione del principio attivo, i volumi di somministrazione, i dispositivi compatibili, la frequenza e la durata delle infusioni, nonché le modalità di conservazione e le indicazioni terapeutiche approvate. L’illogicità della scelta è poi ancora più evidente in considerazione del fatto che per alcune immunoglobuline umane normali per somministrazione extravascolare sono stati previsti lotti esclusivi, ad esempio i lotti 129 e 131, sulla base del solo criterio del dosaggio. Peraltro, a fronte di una richiesta della scrivente di esplicitare la ragione di una simile scelta, il RUP ha risposto che la valutazione sarebbe volta a rispondere le necessità delle Aziende sanitarie per il corretto svolgimento delle attività istituzionali. Si tratta di una risposta che non fornisce alcuna motivazione ma anzi che corrobora il difetto di istruttoria di cui è affetta la gara in oggetto. Non si comprende infatti come la previsione di lotti distinti non risponda alle necessità delle Aziende sanitarie ”.

CE rigettava la richiesta di annullamento rilevando che “ I prodotti in gara rispondono alle necessità delle Aziende sanitarie per il corretto svolgimento delle attività istituzionali previste dalla normativa vigente in materia di assistenza farmaceutica e manifestate al momento della pubblicazione. Le motivazioni sottostanti le richieste di specifici farmaci indicate nella presente procedura non sono solo relative alla esclusività per copertura brevettuale, ma, come nel particolare caso dei lotti 129 e 131, si tratta di prodotti il cui specifico fabbisogno è necessario per il trattamento di malattie rare, come coerentemente si desume dai fabbisogni posti a gara. Con riferimento al lotto 130, ed in particolare per quanto concerne lo strumento di acquisto scelto, si conferma che sia frutto di una valutazione volta a rispondere alle necessità delle Aziende sanitarie, anche in virtù delle caratteristiche dei vari prodotti presenti sul mercato. Infatti, a fronte della possibilità di optare per un unico aggiudicatario, l’Agenzia ha valutato più opportuno ricorrere allo strumento dell’Accordo quadro multi-operatore, senza riapertura del confronto competitivo, con gli operatori economici che si classificheranno tra i primi tre posti nella graduatoria di aggiudicazione, proprio per consentire alle Aziende sanitarie di avere a disposizione più prodotti e ai vari fornitori presenti sul mercato la partecipazione alla gara. Si fa infine presente che eventuali esigenze specifiche, che dovessero non trovare copertura all’esito della presente gara, potranno essere oggetto di eventuali future procedure. ”

Con ricorso depositato in data 13.10.2025, NG ha impugnato la determinazione n. 567/2025 e tutti gli atti relativi alla suddetta procedura, meglio descritti in epigrafe, chiedendo, altresì, la condanna dell’Amministrazione resistente all’adozione degli atti conseguenti al chiesto annullamento e, in ogni caso, al risarcimento del danno ingiusto subito in forma specifica o per equivalente.

La ricorrente ha denunciato i seguenti vizi: “ I MOTIVO: Violazione e falsa applicazione dell’art. 58, dell’art. 13 e dell’art. 3 dell’Allegato I.1 del d. Lgs. 36/2023, dell’art. 15 d.l. 95/2012, dell’art. 32 e dei principi di appropriatezza, continuità terapeutica e di libertà prescrittiva del medico. Eccesso di potere: illogicità e contraddittorietà, disparità di trattamento, carenza di motivazione e di istruttoria. IN SUBORDINE II MOTIVO: Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 59 d. Lgs. 36/2023, dell’art. 15, commi 11 ter e 11 quater, d.l. 95/2012, dell’art. 33 e del considerando 61 della Direttiva 2014/24/CE, dell’art. 32 Cost. e dei principi di appropriatezza, continuità terapeutica e di libertà prescrittiva del medico. Eccesso di potere: illogicità e contraddittorietà, disparità di trattamento, carenza di motivazione e di istruttoria ”; con il primo motivo, dopo aver premesso che le immunoglobuline umane sono medicinali biologici derivati dal plasma donato da volontari, la ricorrente, in buona sostanza, lamenta che le SCIG (immunoglobuline nella formulazione extravascolare/sottocutanee), inserite nell’elenco dei medicinali “critici” ed essenziali per pazienti con immunodeficienze primarie, secondarie e per alcune patologie neurologiche, non sarebbero tutte uguali, presentendo profonde differenze tra di esse e non sarebbero sovrapponibili, per cui ciascuna specialità dovrebbe essere considerata come entità terapeutica distinta; in particolare, le differenze emergerebbero in relazione a: -indicazioni terapeutiche; -contenuto IgA; -stabilizzanti (componenti aggiunti ai preparati per garantirne la stabilità durante la conservazione e l’uso); -tipologia di confezioni disponibili; - modalità di somministrazione (pompa vs MP); proprio alla luce di tali differenza sarebbe stato necessario prevedere lotti esclusivi, come peraltro fatto da CE in relazione ad altri lotti (lotti 129-131) e non un unico lotto (il 130) che accorpa tutte le immunoglobuline umane sottocute con concentrazione al 20%; peraltro, il farmaco “Hizentra” commercializzato dalla ricorrente, oltre ad avere caratteristiche specifiche rispetto ad altri farmaci (anche in relazione al trattamento di specifiche patologie), ha anche un’indicazione per il trattamento di malattia rara (CIDP), per cui doveva essere previsto un lotto in esclusiva; del resto, proprio i fabbisogni indicati da CE in gara coinciderebbero con i quantitativi di “Hizentra” acquistati nei 12 mesi precedenti alla pubblicazione della gara (“Hizentra” è l’unica SCIG al 20% attualmente utilizzata in Emilia Romagna); la motivazione espressa da CE a giustificazione del lotto unico sarebbe, quindi, erronea, in quanto l’accorpamento di più farmaci in un unico lotto presupporrebbe che le esigenze da soddisfare siano sovrapponibili, requisito, invece, mancante nel caso in esame; inoltre, sarebbe necessario salvaguardare il principio di continuità terapeutica; tali aspetti, pertanto, determinerebbero la violazione dell’art. 58 del D.Lgs n. 36/2023 e dell’art 13 e dell’Allegato I.1 al Codice, nonché del principio che richiede che i lotti debbano essere identificati in termini funzionali; con il secondo motivo, formulato in via subordinata, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 15, comma 11 quater, del D.L. n. 95/2012, relativo a farmaci biologici a brevetto scaduto, il quale prescrive l’utilizzo di Accordi Quadro in caso di esistenza di più di tre farmaci a base del medesimo principio attivo, mentre in relazione alle SCIG con dosaggio al 20% i farmaci disponibili in commercio sarebbero attualmente tre; inoltre, la fissazione di percentuali di aggiudicazione (che sarebbe anche del tutto incomprensibile) violerebbe la disciplina di cui al D.L. n. 95/2012, il principio di appropriatezza terapeutica e la libertà prescrittiva del medico; l’art. 59 del D.Lgs n. 36/2023 -come modificato dal correttivo del 2024 -, che prevede l’obbligo di indicare percentuali di aggiudicazione, dovrebbe intendersi derogato in materia di farmaci e, comunque, ove non consentisse l’indicazione di una percentuale del 100% per tutti i soggetti in graduatoria, sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 32 Cost, del principio di continuità terapeutica, della libertà prescrittiva del medico e della direttiva 2024/14, cons. 61 e, quindi, andrebbe disapplicato; in subordine, il suddetto art. 59 andrebbe rimesso alla CGUE per verifica della compatibilità con la direttiva 2014/24/UE.

Con atto per motivi aggiunti depositato il 28.1.2026 la ricorrente ha impugnato la determinazione dirigenziale N. 1000 del 22.12.2025, nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione dell’Accordo Quadro di cui all’Appalto specifico nella misura del 70% in favore di RI IA S.p.A, oltre a tutti gli ulteriori atti meglio indicati in epigrafe, denunciando l’illegittimità rispetto al primo e al secondo motivo del ricorso introduttivo.

Si è costituita in giudizio CE, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso come integrato dai motivi aggiunti per mancanza di interesse, stante la mancata dimostrazione della certezza di ottenere un provvedimento più favorevole in caso di accoglimento del ricorso; in ogni caso, il difetto di interesse sarebbe sopravvenuto, in quanto, all’esito della gara, la ricorrente (secondo in graduatoria) ha ottenuto il 30% dei quantitativi in gara, che sarebbe travolto in caso di annullamento dell’aggiudicazione senza aver dimostrato che una eventuale rinnovazione della gara avrebbe un esito più favorevole; nel merito, ha contestato le censure avversarie chiedendone il rigetto.

Anche RI IA S.p.A. si è costituita in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per mancato superamento della prova di resistenza e, nel merito, ha rilevato l’infondatezza degli stessi, chiedendone l’integrale rigetto.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti, atteso che le doglianze di parte ricorrente non possono essere condivise nel merito e vanno, pertanto, respinte.

In linea generale, si osserva che, come noto, le valutazioni tecniche dell’Amministrazione non sono sindacabili in sede giurisdizionale se non quando risultino manifestamente illogiche, irrazionali o arbitrarie, ovvero siano fondate su evidenti errori o travisamento dei fatti.

Un tanto vale, a maggior ragione, nella fase di progettazione e configurazione dei lotti da porre in gara, fase in cui le scelte tecniche compiute dall’Amministrazione non attengono nemmeno (non ancora) alla valutazione delle offerte pervenute. La configurazione dei lotti, dunque, è tipica espressione delle valutazioni discrezionali della Stazione Appaltante e non è sindacabile nel merito, se non sotto i suddetti profili di macroscopica illogicità o irragionevolezza.

Ebbene, nel caso in esame non solo non si rinvengono tali profili di illogicità, irragionevolezza o erroneità ma, al contrario, la scelta della Stazione Appaltante appare del tutto ragionevole, condivisibile e rispondente agli obiettivi di interesse pubblico che la procedura d’appalto intende perseguire.

Va premesso che le immunoglobuline di cui si discute sono farmaci derivati dal sangue e, come tali, biologici. A differenza dei farmaci chimici - il cui principio attivo è rappresentato da una specifica molecola chimica, più volte replicabile in modo identico - nei farmaci biologici il principio attivo è costituito dalla sostanza prodotta o estratta dalla cellula vivente e, quindi, non è possibile ottenere due molecole identiche, anche seguendo il medesimo meccanismo produttivo. Come rilevato dalla Stazione Appaltante, però, le differenze nella molecola ottenuta non sono così significative da compromettere il livello di sicurezza o l’efficacia della terapia.

Proprio perché il processo produttivo utilizza il sangue umano quale elemento di partenza, tali farmaci -il dato non è in contestazione – sono inseriti da tempo da Aifa nella lista dei farmaci in carenza (vedasi sul punto specifico la documentazione Aifa prodotta dall’Amministrazione resistente sub doc. nn. 18, 19 e 20).

Come ricordato in premessa e come risulta dall’art. 22 del Disciplinare di gara, il lotto n. 130 oggetto di giudizio è stato configurato dalla Stazione Appaltante nella forma dell’accordo quadro multi-aggiudicatario ex art. 59 del D.Lgs n. 26/23, con ripartizione della fornitura secondo le quote indicate nella legge di gara. L’Amministrazione ha precisato che la ragione di tale scelta è quella di poter sottoscrivere convenzioni vincolanti per tutti gli aggiudicatari, in modo che se il farmaco di uno di essi fosse già o entrasse in carenza vi sarebbe già comunque disponibile l’altro, o gli altri, aggiudicatari.

Già in riscontro alla richiesta di annullamento in autotutela presentata dalla ricorrente, CE aveva precisato che “ per quanto concerne lo strumento di acquisto scelto, si conferma che sia frutto di una valutazione volta a rispondere alle necessità delle Aziende sanitarie, anche in virtù delle caratteristiche dei vari prodotti presenti sul mercato. Infatti, a fronte della possibilità di optare per un unico aggiudicatario, l’Agenzia ha valutato più opportuno ricorrere allo strumento dell’Accordo quadro multi-operatore, senza riapertura del confronto competitivo, con gli operatori economici che si classificheranno tra i primi tre posti nella graduatoria di aggiudicazione, proprio per consentire alle Aziende sanitarie di avere a disposizione più prodotti e ai vari fornitori presenti sul mercato la partecipazione alla gara ”.

Dunque, la configurazione scelta dalla Stazione Appaltante consente alle aziende sanitarie l’accesso a più opzioni terapeutiche, prevenendo il rischio – frequente nell’approvvigionamento di farmaci quali quelli di cui si discute, come si dirà meglio infra - di non avere sufficiente quantità di prodotto a disposizione, bilanciando, al tempo stesso, la più ampia concorrenza con le esigenze di razionalizzazione della spesa sanitaria grazie al confronto competitivo sul prezzo.

In particolare -come ben evidenziato dalla difesa di CE – appare di rilevanza dirimente l’obiettivo di configurare la procedura d’acquisto in modo idoneo a minimizzare i rischi, o comunque gli effetti, di carenza dei farmaci in questione.

Invero, in tale quadro di forte rischio di carenza di un determinato farmaco, la previsione di una procedura di gara d’appalto con unico aggiudicatario potrebbe aumentare quel rischio, nel caso in cui proprio il farmaco a rischio di carenza fosse risultato aggiudicatario.

Nel caso in esame, peraltro, la scelta di porre tutte le immunoglobuline all’interno di un unico lotto è ragionevolmente (e pienamente) giustificata dall’identità (i) del principio attivo (immunoglobulina con codice ATC J06BA01), (ii) della forma farmaceutica (soluzione iniettabile), (iii) della via di somministrazione (sottocutanea) e (iv) del dosaggio (rapportato a 200mg/ml). Le differenze tra i farmaci che (astrattamente) potevano partecipare al lotto n. 130, pur se esistenti, non sono tali da incidere in termini di illegittimità del lotto, come preteso dalla parte ricorrente.

Il modello di gara approvato da Intercener, d’altra parte, permette, a fronte di motivata richiesta clinica, di garantire la continuità terapeutica. Il lotto strutturato dalla Stazione Appaltante, infatti, risponde pienamente alle esigenze dell’Amministrazione e non risulta discriminatorio in quanto, nel caso concreto, entrambi i farmaci concorrenti sono stati aggiudicati, con le quote percentuali stabilite nella legge di gara, aspetto che salvaguarda -diversamente da quanto lamentato in ricorso- la libertà prescrittiva del medico, che potrà prescrivere un farmaco ovvero l’altro sulla base del giudizio (cioè sulla base delle esigenze terapeutiche) dal medesimo espresso.

Per quanto riguarda le doglianze relative alle specifiche indicazioni terapeutiche del farmaco proposto dalla ricorrente, CE ha correttamente rilevato che, trattandosi di farmaci biologici, non esistono due farmaci completamente identici e le differenze esistenti tra farmaci aventi lo stesso principio attivo (nel caso in esame, immunoglobulina umana semplice) non sono tali da comportare variazioni in termini di efficacia e di sicurezza delle terapie; la circostanza che solo alcuni di tali farmaci abbiano specifiche indicazioni terapeutiche che gli altri non hanno -aspetto particolarmente valorizzato dalla ricorrente in relazione al farmaco da essa proposto -, non significa necessariamente che anche questi ultimi non possano essere impiegati, in sicurezza, off label per le medesime indicazioni terapeutiche.

In ogni caso, proprio la specifica formulazione del lotto in questione supera eventuali criticità: la formulazione del lotto concorrenziale, infatti, è stata integrata dal meccanismo dell’Accordo quadro “ multiaggiudicatario ”, schema che, pur garantendo un confronto concorrenziale e competitivo tra farmaci (comunque) sovrapponibili, consente a ciascuno degli offerenti di tali distinti e diversi farmaci di divenire aggiudicatario per una quota del fabbisogno messo a gara.

Tale soluzione, come già evidenziato, consente, inoltre, di evitare difficoltà ai pazienti in trattamento, difficoltà che, di contro, potrebbero presentarsi nel caso di formulazione di un lotto in concorrenza ma con un solo aggiudicatario, ove il farmaco dell’unico aggiudicatario entri in una situazione di carenza (situazione sicuramente ipotizzabile, stante la tipologia di farmaco in questione, come sopra già evidenziato).

In definitiva, la scelta operata dall’Amministrazione appare ragionevole ed esprime un proporzionato bilanciamento tra diverse esigenze, di cura e di mercato, evitando inconvenienti legati alle carenze, salvaguardando la specificità di ciascun farmaco (per quanto nell’ambito del medesimo principio attivo), garantendo al medico la possibilità di prescrivere il farmaco ritenuto più idoneo, e assicurando la continuità terapeutica.

Per quanto riguarda, da ultimo, le censure relative alle scelte operate dall’Amministrazione in relazione ai lotti 131 e 129, in disparte ogni altra considerazione, si osserva che CE ha chiarito che il lotto 131 è stato dedicato alle immunoglobuline sottocute in forma di “soluzione per infusione”, mentre i lotti 129 e 130 sono per la forma farmaceutica “soluzione iniettabile”; questi ultimi due lotti, infine, si distinguono per dosaggio, perché un solo prodotto sul mercato ha dosaggio specifico (su 165mg/ml, lotto 129, formulato, quindi, come esclusivo) mentre tutti gli altri seguono altro tipo di dosaggio comparabile in concorrenza (su 200mg/ml, lotto 130). La scelta dell’Amministrazione, dunque, non appare né illogica né irrazionale.

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, il primo motivo di ricorso va respinto.

Parimenti, anche il secondo motivo, formulato in via subordinata, è infondato.

L’art. 15, comma 11 quater, del D.L: n. 95/2012 -invocato dalla ricorrente - dispone, per quanto qui rileva, che “ L'esistenza di un rapporto di biosimilarità tra un farmaco biosimilare e il suo biologico di riferimento sussiste solo ove accertato dalla European Medicine Agency (EMA) o dall'Agenzia italiana del farmaco, tenuto conto delle rispettive competenze. Non è consentita la sostituibilità automatica tra farmaco biologico di riferimento e un suo biosimilare né tra biosimilari. Nelle procedure pubbliche di acquisto per i farmaci biosimilari non possono essere posti in gara nel medesimo lotto princìpi attivi differenti, anche se aventi le stesse indicazioni terapeutiche. Al fine di razionalizzare la spesa per l'acquisto di farmaci biologici a brevetto scaduto e per i quali siano presenti sul mercato i relativi farmaci biosimilari, si applicano le seguenti disposizioni:

a) le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi-quadro con tutti gli operatori economici quando i medicinali sono più di tre a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali d'acquisto predispongono un lotto unico per la costituzione del quale si devono considerare lo specifico principio attivo (ATC di V livello), i medesimi dosaggio e via di somministrazione; (….) ”.

Ebbene, in disparte ogni altra considerazione, tale disposizione normativa è previsione speciale dettata per i soli farmaci biosimilari (cfr. lo stesso ricorso, pag. 20) e quelli di cui si discute in questa sede non sono farmaci biosimilari.

La dedotta violazione della disposizione normativa invocata è, dunque, insussistente.

Il lotto 130 di cui si discute è stato indetto ai sensi dell’art. 59 del D.Lgs n. 36/2023, il cui comma 1, per quanto qui interessa, prevede che “ Le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all'oggetto dell'accordo quadro. Nei casi di cui al presente comma, la decisione a contrarre di cui all'articolo 17, comma 1, indica le esigenze di programmazione sulla base di una ricognizione dei fabbisogni di ricorso al mercato per l'affidamento di lavori, servizi e forniture. Nei casi di cui al comma 4, lettera a), la decisione a contrarre indica altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei singoli contratti attuativi. (…) ”.

Le percentuali di affidamento a diversi operatori economici, dunque, è stata prevista proprio “al fine di assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei singoli contratti attuativi”, quindi per tutelare e salvaguardare gli interessi del concorrente/contraente, assicurando loro effettiva remuneratività.

L’Amministrazione ha, quindi, operato nel (doveroso) rispetto della suddetta previsione normativa e non sono riscontrabili le censure avanzate in ricorso.

Infine, vanno rigettate anche tutte le doglianze relative al suddetto art. 59 del D.Lgs n. 36/2023. E’ stato, invero, autorevolmente rilevato che “secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale il diritto alla salute è finanziariamente condizionato (cfr. sentenze n. 355/1993, 267/1998, 509/2000, 248/2011) (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. III, n. 4347/2017); questa Sezione ha già ritenuto che l'art. 32 Cost. non comporta l'obbligo per il SSR di fornire tutti i prodotti esistenti sul mercato per la cura di una determinata patologia: ciò che l'ordinamento garantisce è che la prescrizione sia funzionale alla necessità terapeutica, ma senza che il sistema sanitario sia gravato da oneri aggiuntivi conseguenti alle dinamiche di mercato (Cons. Stato, Sez. III, 30/1/2019 n. 759)” ( Consiglio di Stato, sez. III, 15 febbraio 2021, n. 1305 ). Dunque, il principio di appropriatezza prescrittiva invocato dalla ricorrente non consiste nel diritto alla formulazione di lotti esclusivi per un determinato farmaco in relazione al quale esistono alternative terapeutiche di analoga efficacia, ma nella possibilità di prescrivere un farmaco di pari efficacia ma meno oneroso, salvo ovviamente i motivati casi in cui ciò non sia possibile per specifiche esigenze terapeutiche, che devono essere valutate dal medico.

Anche il secondo motivo va, dunque, respinto.

In conclusione, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è infondato e va respinto unitamente a tutte le domande in esso formulate.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre IVA, CPA ed oneri di legge, in favore di ciascuna delle parti costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

SI ER, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
SI ER	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO