Pubblicato il 30/03/2026

N. 00986/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00426/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 426 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Holiday Car Rental S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Bisconti, Fara Pipia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società Aeroporto Catania – S.A.C. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Maria F. Merlino, Gennaro Terracciano, Annunziata Abbinente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione cautelare,

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dell’”Avviso pubblico manifestazione di interesse per l’individuazione e selezione di operatori economici da invitare alla procedura negoziata per “sub concessione di aree e locali da destinare ad attività di noleggio auto senza conducente l’aeroporto di Catania””, nel punto 2.1 lett. c) ove, come requisito di partecipazione prevede che il concorrente debba “avere complessivamente realizzato un fatturato annuo medio, calcolato in rapporto agli esercizi 2022, 2023 e 2024, di almeno euro 3.000.000,00 (tremilioni/00) per attività di noleggio auto senza conducente in Italia e/o all’estero, e/o in strutture commerciali complesse ad alta frequenza di pubblico e con orari di apertura similari a quelli degli scali aeroportuali (es. stazioni ferro-viarie, autostrade, ovvero altre strutture assimilabili)”, pubblicato sul sito della società il 27 gennaio 2026, nonché di ogni eventuale altro atto o provvedimento comunque connesso o presupposto;

2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Holiday Car Rental S.r.l. il 17/3/2026:

- del provvedimento adottato dalla S.A.C. Società Aeroporto Catania S.p.A. nella seduta pubblica del 26/02/2026, non conosciuto, con il quale è stata respinta la domanda di partecipazione presentata della ricorrente nell’ambito dell’“Avviso pubblico manifestazione di interesse per l’individuazione e selezione di operatori economici da invitare alla procedura negoziata per “sub concessione di aree e locali da destinare ad attività di noleggio auto senza conducente l’aeroporto di Catania” ;

- della nota prot.1942 del 04 marzo 2026, con la quale è stato negato l’accesso agli atti inoltrato dalla Holiday Car Rental s.r.l. con pec del 27.2.2026, avente ad oggetto la richiesta di trasmissione del verbale di gara del 26.2.2026 relativo alla fase di ammissione/esclusione nell’ambito della procedura in oggetto;

nonché, per l’accertamento

del diritto della ricorrente ai sensi degli artt. 22 e ss. l. 241/90 e dell’art. 35 del d. lgs. 36/2023 di acquisire copia del verbale di gara del 26.2.2026 relativo alla fase di ammissione/esclusione nell’ambito della procedura in oggetto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Aeroporto Catania – S.A.C. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 il dott. IE OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso principale la società ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico emesso da SAC per l’individuazione di operatori economici da invitare alla procedura negoziata per la “ sub concessione di aree e locali da destinare ad attività di noleggio auto senza conducente l’aeroporto di Catania ”, nella parte in cui, al punto 2.1, lett. c), avrebbe previsto un requisito di partecipazione, avuto riguardo al fatturato annuo medio degli anni 2022, 2023 e 2024, del tutto sproporzionato, tanto da non consentire la presentazione della candidatura della società ricorrente.

2. Con successivi motivi aggiunti la medesima società ha impugnato gli atti con cui sarebbe stata respinta la sua istanza di partecipazione, comunque presentata in via cautelativa, lamentando, altresì, la mancata ostensione degli atti chiesti con apposita istanza inviata alla società resistente.

3. Si è costituita in giudizio S.A.C. S.p.a. che ha, anzitutto, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito, ritenendo che la controversia dovrebbe essere conosciuta dal giudice ordinario, come da molteplici precedenti delle Sezioni Unite sul punto, chiedendo, comunque e in subordine, il rigetto del gravame in quanto infondato.

4. Alla camera di consiglio del 25 marzo 2026, previa rinuncia dell’istanza di accesso incidentalmente formulata coi motivi aggiunti dalla parte ricorrente così come dei termini a difesa sui motivi aggiunti da parte del procuratore della S.A.C. S.p.a. presente in udienza, con avviso reso alle parti ai sensi dell’art. 60, c.p.a., come trascritto a verbale, la causa è passata in decisione per la sua definizione con sentenza breve.

5. Il Collegio deve, anzitutto, dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse alla domanda di accesso incidentalmente formulata coi motivi aggiunti dalla parte ricorrente, alla luce dell’apposita dichiarazione resa in udienza.

Per il resto, come eccepito dalla società resistente, il ricorso e i motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di giurisdizione, rientrando l’odierna controversia nella sfera di conoscibilità del giudice ordinario.

6. In materia di riparto di giurisdizione nelle controversie relative alle subconcessioni aeroportuali, le Sezioni Unite della Cassazione hanno più volte avuto modo di precisare come “ occorre distinguere tra attività "aviation" (inerenti alle operazioni di volo, ai servizi strumentali e all'assistenza a terra) e attività "non aviation" (relative a servizi commerciali offerti ai passeggeri). Le controversie concernenti l'affidamento in subconcessione di spazi aeroportuali da parte del gestore aeroportuale per lo svolgimento di attività commerciali di natura "non aviation", quali la vendita al dettaglio di prodotti, servizi di ristorazione o altre attività meramente commerciali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Non sussistono i presupposti per la giurisdizione esclusiva amministrativa di cui all'art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a., difettando il requisito oggettivo della strumentalità del servizio rispetto alle operazioni del gestore aeroportuale nei settori speciali. Il concetto di strumentalità va inteso in senso restrittivo, come funzionalità alla realizzazione degli scopi propri del gestore aeroportuale, non potendovi rientrare attività di mera natura commerciale che non rappresentano il necessario strumento realizzativo dei compiti di assistenza a terra dei passeggeri. Tali servizi commerciali, pur se svolti in area aeroportuale, hanno carattere meramente eventuale, sono prestati su richiesta del cliente e autonomamente remunerati, sicché il loro affidamento non soggiace alle regole del procedimento ad evidenza pubblica e si risolve in un contratto di diritto privato. Il rapporto di subconcessione per attività non aviation tra il gestore aeroportuale e il terzo subconcessionario ha natura negoziale, restando l'ente concedente estraneo a tale rapporto derivato, con la conseguenza che anche l'atto di revoca dell'aggiudicazione appartiene alla sfera del diritto privato e la relativa controversia attiene a posizioni di diritto soggettivo ” (Cass., Sez. Un., ordin. n. 18610/2023).

Tanto chiarito e rilevato come l’odierna subconcessione, avente ad oggetto l’assegnazione di spazi per il servizio di autonoleggio a privati, debba essere ricompresa nell’ambito dei servizi commerciali presi in considerazione dal prefato orientamento del giudice della giurisdizione, il Collegio ritiene di non poter condividere le argomentazioni difensive offerte in sede di ricorso e prospettate in udienza al fine di prospettare la giurisdizione amministrativa nel caso in esame.

7. Nello specifico, secondo la società ricorrente la causa dovrebbe essere conosciuta dal giudice amministrativo, come già osservato dal giudice amministrativo di appello siciliano in passato (C.g.a., sent. n. 630/2023), in quanto: i) SAC avrebbe comunque natura di società pubblica; ii) il considerando n. 25, della direttiva 2014/23/UE contemplerebbe anche attività c.d. non aviation ; iii) la sede aeroportuale sarebbe comunque area demaniale, per cui gli atti di subconcessione non potrebbero se non essere conosciuti dal g.a. in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133, del codice di rito amministrativo; iv) il rapporto tra SAC e l'impresa affidataria della subconcessione di gestione di spazi commerciali aeroportuali c.d. non aviation dovrebbe essere qualificato come di concessione di servizi, ai sensi dell'art. 3, lett. b), della direttiva e dell'art. 3, comma 1, lett. vv), del d.lgs. n. 50 del 2016, in quanto determina l'assunzione in capo all'affidatario del rischio operativo legato alla sua gestione, accompagnata da una concessione d'uso di spazio demaniale.

8. Al riguardo, il Collegio deve rilevare come a seguito della sentenza breve n. 630/2023 del C.g.a., con cui è stata riformata la decisione di prime cure di questo T.A.R. (sent. n. 2346/2023), l’odierna S.A.C. s.p.a. abbia proposto regolamento di giurisdizione, definito con ordinanza n. 23377/2024 delle Sezioni Unite della Cassazione che, superando i rilievi del giudice amministrativo di appello siciliano, ha confermato come, in materia, sussista la giurisdizione ordinaria e non quella amministrativa (cfr. ex multis , Cass., Sez. Un., ordin. nn. 18610/2023, 8849/2020, 4884/2017, 9141/2016, condivise di diverse pronunce della g.a., tra cui (Cons. Stato 5 dicembre 2022 n. 10634; 31 ottobre 2022, n. 9391; 29 gennaio 2018, n. 590; 18 dicembre 2017, n. 5930; 24 aprile 2017, n. 1892 e n. 1897; Tar Lazio-Roma, sez. III, 21 novembre 2019 n. 13398).

Nello specifico, la Suprema Corte ha rilevato come “ sotto il profilo oggettivo, la sub-concessione di spazi per attività commerciali “non aviation” esula dal novero delle attività strumentali alle operazioni del gestore aeroportuale nei c.d. settori speciali, non rientrando nell’elenco tassativo dei servizi di assistenza a terra, propedeutici al trasporto aereo, ma costituendo un’attività meramente eventuale, prestata solo su richiesta del cliente e da questi autonomamente remunerata, con la conseguenza che l’affidamento di tale servizio, di natura puramente commerciale, non soggiace alle regole del procedimento ad evidenza pubblica e si risolve in un contratto di diritto privato. L’ente di gestione è d’altronde «il soggetto cui è affidato, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato», quale concessionario del servizio aeroportuale, con il compito di gestire l’infrastruttura aeroportuale e coordinare le attività degli altri operatori presenti (art. 2 d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18) ”.

In tal senso, è stato rammentato come per l’obbligo di indizione di una gara ad evidenza pubblica sia necessaria la sussistenza di due presupposti. Il primo, costituito dall'operare in settori speciali, e il secondo, dall'affidare a terzi un'attività strumentale a quella svolta nell'ambito dei settori speciali.

Orbene, l’operare nei “settori speciali” rileverebbe, soltanto, per le attività c.d. “ aviation ”, ossia relative allo sviluppo e alla manutenzione delle infrastrutture e degli impianti e nell'offerta ai clienti dei servizi e delle attività connessi all'atterraggio ed alla partenza degli aeromobili, nonché ai servizi di sicurezza aeroportuale.

Orbene, sarebbe del tutto irrilevante la natura demaniale dei beni soggetti a subconcessione, in considerazione proprio dell’assenza dei presupposti soggettivi e oggettivi sopra richiamati, non essendo S.A.C. S.p.a., in quanto mera società pubblica, tenuta al rispetto delle procedure ad evidenza pubblica al di fuori dell’attività tipica e preminente del settore speciale aeroportuale (attività aviation ), nella quale non rientra quella commerciale per cui è causa, che non si presta ad essere attratta nel core business del settore speciale, rientrando nel genus delle attività non aviation .

Sempre secondo il giudice della giurisdizione “ Quanto alla strumentalità dell’attività oggetto dell’affidamento, il concetto va inteso in senso restrittivo, come funzionale alla realizzazione degli scopi propri (core business) dell’attività speciale, non potendosi in esso anche inglobare attività di mera natura commerciale, che non rappresentano il necessario strumento realizzativo dei compiti propri del gestore aeroportuale di assistenza a terra dei passeggeri (Sez. U, 13 maggio 2020, 12 n. 8849, cit.) ”.

9. Sulla natura demaniale delle aree aeroportuali, poi, occorre effettuare una distinzione tra la concessione principale (nel caso di specie tra ENAC e SAC) e le subconcessioni, posto che soltanto la prima ha natura pubblicistica ed è soggetta alla giurisdizione amministrativa, unitamente alle subconcessioni del settore speciale ( aviation ), mentre le seconde, allorquando riguardino attività non strumentali al settore speciale ( non aviation ), come nel caso in esame, si risolvono in atti di natura privatistica, posto che: i) il gestore aeroportuale (anche se società pubblica come nel caso di SAC) agisce come imprenditore privato nell’affidamento di spazi commerciali; ii) dette aree sono state oggetto di trasferimento, a monte, dal pubblico Ente competente (ENAC) al gestore, previa procedura ad evidenza pubblica; iii) il gestore non esercita poteri pubblicistici nel settore non aviation (mancata applicazione codice appalti perché fuori dal settore speciale) ma facoltà negoziali, potendosi obiettare in senso contrario solo nel caso in cui, lo stesso gestore, fosse qualificabile a guisa di organismo di diritto pubblico (tenuto in via generale all’indizione di procedure ad evidenza pubblica), ma SAC non rientra in tale categoria; iii) l’ENAC non controlla, né autorizza le singole subconcessioni commerciali che, si ribadisce, costituiscono libera manifestazione di iniziativa economica privata dell’Ente gestore che ha avuto in concessione esclusiva (anche) gli spazi demaniali aeroportuali non aviation .

Proprio sui rapporti tra ENAC e SAC, le Sezioni Unite in precedenza richiamate hanno altresì avuto di precisare come “ né può ritenersi che nell’affidamento a terzi, da parte del gestore aeroportuale, del servizio in questione, l’E.N.A.C. sia parte, con esercizio di funzioni di vigilanza e controllo sulle attività oggetto della concessione. Esso è invece estraneo e ciò trova conferma laddove, nella definizione delle destinazioni d’uso dei beni affidati in concessione, l’indicazione delle aree e dei beni destinati alle attività ed ai servizi aeroportuali sono in realtà tenuti distinti da tutti gli altri beni destinati alle attività non aeronautiche. Sotto tale profilo l’atto di concessione tra lo stesso e la S.A.C. s.p.a. costituisce solo un mero antecedente storico . […] In particolare, nella specie […] trattandosi della concessione di un’area demaniale nella quale trova svolgimento un servizio […] di natura commerciale – pur se svolti in un’area di pertinenza aeroportuale ad uso esclusivo di privati, sulla base di un rapporto tra concessionario e terzo cui l’amministrazione concedente resti estranea – non soggiacciono alle regole del procedimento ad evidenza pubblica, risolvendosi in contratti di diritto privato, devoluti alla giurisdizione ordinaria (Sez. U., nn. 9233 e 9288 del 2002, cit.). Proprio con riguardo alla S.A.C. s.p.a. ed alla sub-concessione di aree demaniali all’interno dell’aeroporto di Catania, oltre alla pronuncia del 2023, vi sono altri precedenti in tal senso di questa Corte (Sez. U, 29 aprile 2015, n. 8623, per la locazione di spazi ad uso commerciale; Sez. U, 19 dicembre 2009, n. 26823, su controversia avente ad oggetto l’annullamento delle delibere e dei contratti di sub-concessione di spazi commerciali all’interno di un aeroporto, per l’espletamento dell’attività di food & beverage) ”.

10. Da ultimo, il giudice della giurisdizione ha concluso come “ La controversia, dunque si palesa nella sostanza di natura privatistica, avendo ad oggetto la relazione intersoggettiva tra il sub concessionario ed il terzo. Non si verte, infatti, in tema di estrinsecazione di poteri autoritativi, attenendo la domanda oggetto del giudizio –al di là della sua letterale formulazione– a posizioni di diritto soggettivo ” (Cass., Sez. Un., ordin. n. 23377/2024).

11. In definitiva, il Collegio ritiene di dover aderire ai precedenti della Suprema Corte di Cassazione in materia, da ultimo incidente anche sulla difforme giurisprudenza amministrativa siciliana in materia richiamata dalla parte ricorrente, rilevandosi come l’attività oggetto della subconcessione odierna non possa essere ricompresa nell’ambito delle attività del settore speciale aeroportuale ( aviation ), o ad esse strumentali, che possano dare rilevanza alla forma di società pubblica di S.A.C. S.p.a. ai fini del suo inquadramento nell’ambito degli Enti aggiudicatori, con conseguente esclusione degli obblighi in materia di applicazione del codice dei contratti pubblici.

12. Per le suesposte ragioni, il ricorso e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito, rientrando la controversia nella giurisdizione ordinaria, mentre va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a., formulata coi motivi aggiunti.

12. Alla luce dei surriportati contrasti giurisprudenziali sussistono valide ragioni per l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice ordinario, avanti al quale l’odierno giudizio potrà essere riassunto nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato di questa sentenza facendo salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda ex art. 11 c.p.a..

Dichiara l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., formulata coi motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR LE, Presidente

IE OF, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE OF	UR LE

IL SEGRETARIO