Pubblicato il 07/04/2026

N. 00635/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00136/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 136 del 2024, proposto da
PE Di ES, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Tedeschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della comunicazione del Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per le Risorse Umane – Servizio T.E.P. e Spese Varie, - Roma - prot. 31937 del 04 dicembre 2019 e notificato al ricorrente il 13 dicembre 2023, con la quale non è stata riconosciuta l'indennità speciale di cui all'art. 1808, d.lgs. 15 marzo 2010 nr. 66;

b) ove necessario, del parere espresso dal Ministero dell'Economia e delle Finanze richiamato nella suindicata comunicazione

c) in ogni caso, di ogni altro atto, provvedimento o comportamento amministrativo preliminare, preordinato, connesso, conseguente o attuativo dei precedenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. LO IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Commissario Capo Tecnico Di ES PE, dal 01 ottobre 2018 è stato inviato in missione di lungo servizio all’estero, presso l’Ufficio Europeo di Polizia (Europol) a L’Aia in qualità di “Seconded National Expert” (SNE).

Tale missione è durata dal 01 ottobre 2018 al 26 ottobre 2022.

Il ricorrente, in data 24 ottobre 2019, ha presentato al Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale delle Risorse Umane – servizio TEP e Spese Varie – Divisione 2°- Sezione 1°, istanza finalizzata alla concessione della indennità speciale di cui agli artt. 1808, comma 1, punto b e 2164, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, nella misura massima possibile, ovvero nella misura ritenuta più appropriata.

In data 13 dicembre 2023, al dott. Di ES PE è stata notificata la comunicazione del Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per le Risorse Umane – Servizio T.E.P. e Spese Varie, - Roma - prot. 31937 del 04 dicembre 2019, con la quale non è stata riconosciuta l’indennità speciale di cui all’art. 1808, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66.

Secondo il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a cui il Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha presentato apposito quesito, « il personale in servizio all’estero in qualità di E.N.D. si trova in una particolare posizione ed è dispensato, in conformità alle disposizioni vigenti in materia, dagli obblighi di servizio l’Amministrazione di origine per tutta la durata dell’incarico, in quanto opera sotto l’autorità e nell’interesse dell’Organismo Internazionale ospitante. Diversamente, il personale destinato in servizio all’estero ai sensi dell’art. 1808 del citato D.Lgs nr. 66/2010 presta servizio nella sede di destinazione nell’esclusivo interesse dell’Amministrazione di appartenenza e su disposizione unilaterale della stessa ». Il Ministero ha altresì precisato che « agli E.N.D. viene corrisposta un’indennità di soggiorno giornaliera ed una mensile, a carico dell’Organismo Internazionale, mentre al personale trasferito ai sensi del citato D.Lgs 66/2010 viene corrisposto mensilmente l’assegno di lungo servizio pari a 30 diarie intere che può essere integrato con una indennità speciale, da riconoscersi in relazione alle particolari condizioni di servizio »; inoltre, « il beneficio previsto dall’art. 1808 del citato D.Lgs nr. 66/2010, spetta soltanto al personale destinato all’estero e non agli E.N.D. che sono messi a disposizione dell’Organismo internazionale. dall’Amministrazione di appartenenza ».

Conseguentemente, il Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha concluso che « il personale che svolge il servizio all’estero in qualità di E.N.D. destinatario dell’indennità di soggiorno giornaliera ed una mensile a carico dell’Organismo Internazionale, non può beneficiare anche del trattamento economico previsto dall’art. 1808 del citato D.Lgs nr. 66/2010 ».

Avverso il diniego indicato in epigrafe il ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 24 febbraio 2024, chiedendo l’annullamento dello stesso e il riconoscimento del diritto del militare ad ottenerla, per il seguente articolato motivo: 1. illegittimamente la Pubblica Amministrazione ha ritenuto che la normativa dell’art. 1808, citato non fosse applicabile alla fattispecie degli END in quanto il personale contemplato dall’articolo 1808 è quello “destinato” all’estero che “presta servizio nella sede di destinazione nell’esclusivo interesse dell’amministrazione di appartenenza e su disposizione unilaterale di essa”, laddove gli esperti nazionali distaccati sono dispensati dagli obblighi di servizio verso l’amministrazione di origine per tutta la durata del loro incarico operando sotto l’autorità e nell’interesse dell’organismo internazionale ospitante; inoltre, ai sensi dell’art. 1808 D.Lgs 66/2010, comma 1 lett. b al personale ... «competono, oltre allo stipendio e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l'interno: un'indennità speciale eventualmente riconosciuta se l'assegno di lungo servizio all'estero non è ritenuto sufficiente in relazione a particolari condizioni di servizio….», condizioni che sarebbero state soddisfatte dal ricorrente, tanto più che l’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, a seguito di richiesta del ricorrente ex art 1808 del D.Lgs 66/20105, gli aveva riconosciuto il rimborso delle spese di trasloco per il rientro in Italia.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’interno per resistere al ricorso.

L’Amministrazione ha depositato memoria difensiva.

All’esito dell’udienza del 25 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in giudizio.

Le censure possono essere esaminate congiuntamente.

Ai sensi dell’art. 1808, comma 1, COM, recante “Indennità di lungo servizio all'estero” « Al personale dell'Esercito italiano, della Marina militare e dell'Aeronautica militare destinato isolatamente a prestare servizio per un periodo superiore a sei mesi presso delegazioni o rappresentanze militari nazionali costituite all'estero, presso enti, comandi od organismi internazionali, ovvero per conto delle agenzie di cooperazione internazionale, dai quali non sono corrisposti stipendi o paghe, competono, oltre allo stipendio e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l'interno: a) un assegno di lungo servizio all'estero in misura mensile ragguagliata a 30 diarie intere come stabilito dalle norme in vigore per il Paese di destinazione; b) un'indennità speciale eventualmente riconosciuta se l'assegno di lungo servizio all'estero non è ritenuto sufficiente in relazione a particolari condizioni di servizio, in misura da fissarsi con decreto del Ministro della difesa, di concerto con i Ministri degli affari esteri e dell'economia e delle finanze, sentita la commissione permanente di finanziamento di cui all'articolo 172 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18; c) il rimborso delle spese effettivamente sostenute per il trasporto con i mezzi usuali e più economici del bagaglio e per la spedizione di mobili e masserizie secondo le misure vigente per i dipendenti dello Stato, fatte salve le disposizioni dettate in sede di Unione europea» .

In ordine alla possibilità di riconoscere l’indennità sub b) che precede, anche ai c.d. END (esperti nazionali distaccati), il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4997 del 2022, ha ritenuto corretta la tesi dell’Amministrazione secondo la quale « il personale che svolge il servizio all’estero in qualità di ‘Esperto Nazionale Distaccato’ opera esclusivamente sotto l’autorità e nell’interesse dell’organismo internazionale ospitante ».

A tal proposito, il Collegio ritiene di poter far proprie le argomentazioni rese dal Tar Lazio, nella sentenza sez. I quater, 22 maggio 2025, n. 9859: « il Ministero dell’Interno, con il provvedimento impugnato, ha respinto l’istanza all’uopo prodotta dal ricorrente, sulla base di un parere del Ministero dell’economia e delle finanze (precisamente il parere fornito dalla Ragioneria generale dello Stato, con nota n. 2571 del 13 gennaio 2014, in risposta a uno specifico quesito formulato dall’Amministrazione in data 2 luglio 2010, finalizzato a risolvere i dubbi interpretativi circa il trattamento accessorio di spettanza degli operatori End). La detta Ragioneria generale ha, infatti, ritenuto che, diversamente da quanto avviene per il personale inviato in missione all’estero, ai sensi dell’art. 1808 C.o.m, “il quale opera nell’esclusivo interesse dell’Amministrazione di provenienza, il personale che svolge il servizio all’estero in qualità di ‘Esperto Nazionale Distaccato’ opera esclusivamente sotto l’autorità e nell’interesse dell’Organismo internazionale ospitante”. Nel medesimo contesto si è, inoltre, ritenuta non applicabile l’indennità di cui al citato art. 1808 C.o.m., in quanto il personale in questione già percepisce un’indennità di soggiorno giornaliera ed una mensile a carico dell’Organismo europeo ospitante, considerato anche che le norme attributive di benefici economici sono di norma insuscettibili di cumulo ovvero di interpretazioni estensive o analogiche, al di fuori dei casi e delle ipotesi in esse esplicitamente contemplate. Il Collegio, anche alla luce di un orientamento maturato presso il Consiglio di Stato (cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, n. 4997 del 17.06.2022), ritiene persuasive le tesi sostenute dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato. V - A conferma dell’assunto ministeriale in ordine al peculiare impiego in parola, deve rilevarsi che l’art. 8 della decisione del Consiglio di amministrazione Europol del 30 giugno 2009 dispone testualmente, al comma 1, quanto segue: “Durante il periodo di distacco: a) l’END deve svolgere le proprie funzioni e regolare la propria condotta nell’interesse esclusivo dell’Europol, senza chiedere o accettare istruzioni da alcun governo, autorità, organizzazione o persona estranea all’Europol. Egli esegue le mansioni affidategli in modo oggettivo e imparziale e nel rispetto del proprio dovere di lealtà verso l’Europol”. Da ciò deriva che l’interessato ha operato in veste di End alle esclusive dipendenze di Europol, senza alcun vincolo di mandato né di subordinazione funzionale all’Amministrazione di provenienza. Il Collegio ritiene, sotto tale profilo, indicativo anche il fatto che il ricorrente sia stato posto a disposizione dell’Organismo internazionale, a seguito di una procedura volontariamente attivata dall’interessato, anziché esservi trasferito con provvedimento autoritativo. Va ricordato, infatti, che l’art. 21 della legge n. 234/2012 stabilisce che: “Le amministrazioni pubbliche favoriscono e incentivano le esperienze del proprio personale presso le istituzioni e gli organi dell'Unione europea, gli Stati membri dell'Unione e gli Stati candidati all'adesione all'Unione. In particolare, i dipendenti delle amministrazioni pubbliche possono essere destinati a prestare temporaneamente servizio presso il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea, la Commissione europea, le altre istituzioni e gli altri organi dell'Unione, incluse le agenzie, in qualità di esperti nazionali distaccati, ai sensi dell'articolo 32 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come sostituito dal comma 2 del presente articolo”. Non sfugge al Collegio che tale norma sollecita le Amministrazioni a favorire e incentivare le esperienze del personale presso le Istituzioni e i vari organi dell’Unione europea, e ciò, deve ritenersi, anche nel presupposto che il particolare impiego come End in tali strutture è suscettibile di produrre, seppur in via indiretta ed eventuale e comunque in linea prospettica, riflessi positivi a beneficio delle Amministrazioni medesime, in termini di competenze e abilità di cui esse stesse potranno beneficiare al rientro in Italia del personale interessato. Non sfugge, del pari, che - anche in tale contesto - il legislatore abbia utilizzato il concetto di “destinazione” del personale, facendo così evidente riferimento a modalità di impiego che non devono identificarsi nel “trasferimento d’autorità”. Nel caso di specie, in effetti, non si è in presenza di un trasferimento d’autorità – distinguendosi, quindi, sotto tale profilo il regime economico-retributivo applicabile in funzione delle diverse modalità di assegnazione dell’interessato – e ciò nel presupposto che il collocamento in posizione di End presso le Istituzioni dell’Unione europea postula la disponibilità dell’interessato a presentare la propria candidatura. VI - Inoltre, dalla lettera dell’art. 1808 C.o.m., quale innanzi richiamato, si desume che la finalità della speciale indennità risiede nella finalità di “compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”, fattori questi che, di fatto, già trovano ristoro nelle indennità giornaliera e mensile corrisposte dall’Organismo internazionale. Non a caso, l’art. 1808 C.o.m., laddove applicabile, prevedeva all’epoca che comunque “eventuali particolari indennità o contributi alle spese connesse alla missione, direttamente corrisposti ai singoli dai predetti enti, comandi od organismi, sono detratti dal trattamento di cui al comma 1”; il che, a giudizio del Collegio, conferma la sostanziale identità del presupposto alla base delle erogazioni in questione. Deve, infine, ritenersi che non può, nella fattispecie, invocarsi la disparità di trattamento rispetto a quanto accordato ad appartenenti ad altre Amministrazioni, e ciò sia per la non perfetta identità delle evocate posizioni soggettive, sia perché, in base al consolidato orientamento giurisprudenziale, “l’eccesso di potere per disparità di trattamento non è configurabile quando il termine di raffronto consiste in precedenti atti non conformi a legge, essendo evidente che colui che sia stato illegittimamente escluso da un determinato beneficio non può invocare l'eventuale illegittimità commessa a favore di altri al fine di ottenere che essa venga compiuta anche in proprio favore” (cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, n. 1613/2022; Idem Sez. V. n. 8718/2019)…. ».

Pertanto, il ricorso deve essere respinto.

Attesa la particolarità della controversia, le spese di lite devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO RP, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

LO IN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO IN	LO RP

IL SEGRETARIO