Pubblicato il 02/12/2025

N. 02022/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01663/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1663 del 2025, proposto da
NA CC, NA CC, IC TA, Italia Minichini, EL LA, rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo n. 323;

contro

Comune di Castellabate, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele n. 58;

nei confronti

NN MA NC, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Maffettone e Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

a) del provvedimento Prot. Par 0019983 del 23 luglio 2025 del Comune di Castellabate, avente ad oggetto la convalida del provvedimento prot. n. 10999 del 20 maggio 2024 (in uno a detto provvedimento ove considerabile ancora esistente) con cui il Comune di Castellabate ha denegato l’esercizio delle potestà sanzionatorie ex art. 27 D.P.R. n. 380/2001 che parte ricorrente ha chiesto di esercitare con l’istanza/diffida prot. n. 99/is del 26 gennaio 2023 e per la declaratoria dell’obbligo del Comune di Castellabate di riscontrare l’istanza ivi contenuta con un espresso provvedimento a mezzo del quale siano esercitate le attività di controllo e sanzionatorie di cui al D.P.R. n. 380/2001 (in particolare dell’art. 27 ovvero degli artt. 31 e s.s.), nonché per l’annullamento, ove e per quanto lesiva, della nota prot. n. 5302/2023 del 2 marzo 2023;

b) di tutti gli atti presupposti, ivi compreso il verbale di sopralluogo tecnico del 23 marzo 2023 e il verbale prot. n. 121155 del 31 maggio 2023;

c) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castellabate, di NN MA NC e della Soprintendenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa LA PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugnano:

a) il provvedimento Prot. Par 0019983 del 23 luglio 2025 del Comune di Castellabate, avente ad oggetto la convalida del provvedimento prot. n. 10999 del 20 maggio 2024 (in uno a detto provvedimento ove considerabile ancora esistente), con cui il Comune di Castellabate ha denegato l’esercizio delle potestà sanzionatorie ex art. 27 D.P.R. n. 380/2001 che parte ricorrente ha chiesto di esercitare con l’istanza/diffida prot. n. 99/is del 26 gennaio 2023; nonché per la declaratoria dell’obbligo del Comune di Castellabate di riscontrare l’istanza ivi contenuta con un espresso provvedimento a mezzo del quale siano esercitate le attività di controllo e sanzionatorie di cui al D.P.R. n. 380/2001 (in particolare ex artt. 27 e 31 e ss.) e per l’annullamento, ove e per quanto lesiva, della nota prot. n. 5302/2023 del 2 marzo 2023;

b) tutti gli atti presupposti, ivi compreso il verbale di sopralluogo tecnico del 23 marzo 2023 ed il verbale prot. n. 121155 del 31 maggio 2023.

I ricorrenti hanno sollecitato al Comune di Castellabate l’esercizio delle potestà sanzionatorie di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 38020/01 rispetto ai presunti abusi commessi dalla condomina NN MA NC nell’immobile in comproprietà.

Con provvedimento prot. n. 1099 del 22 maggio 2024 il Comune ha dato esito negativo alla richiesta.

Il suddetto provvedimento è stato impugnato con ricorso R.G. n. 1144/2024, accolto con sentenza n. 505/2025, ove questo Tribunale ha affermato che “ L’amministrazione poteva certamente anche rigettare l’istanza, ma doveva in ogni caso motivare sull’assenza delle tutte le condizioni all’uopo previste dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990. È di palmare evidenza, dunque, il vizio motivazionale che inficia l’atto de quo ”.

Con il provvedimento in questa sede gravato il Comune ha disposto la convalida del predetto atto.

Parte ricorrente, affermato il proprio interesse e la propria legittimazione al ricorso, eccepisce, tra l’altro, l’impossibilità giuridica di convalidare un atto annullato dal T.A.R. e si duole della sostanziale inerzia del Comune sull’istanza ex art. 27, tuttora perdurante.

Si è costituita la controinteressata contestando l’asserita inerzia del Comune e deducendo, in senso contrario, che l’amministrazione ha eseguito plurimi sopralluoghi (nelle seguenti date: 13 settembre 2019, 4 febbraio 2020, 10 febbraio 2020, 20 febbraio 2020, 23 luglio 2020 e 31 agosto 2020), all’esito dei quali è stata costantemente verificata la piena rispondenza delle opere ai titoli edilizi rilasciati.

Ha rilevato, inoltre, che con il gravato provvedimento il Comune ha integrato e rafforzato la motivazione del provvedimento originario, richiamando l’intero quadro istruttorio sviluppato tra il 2019 e il 2023, le risultanze dell’indagine dei Carabinieri, la definitività dei titoli edilizi e della SCIA di agibilità, nonché l’insussistenza di presupposti per l’attivazione di poteri di autotutela o sanzionatori.

Ha affermato che la qualificazione giuridica dell’atto amministrativo dipende dal suo contenuto sostanziale e non dalla denominazione utilizzata dall’Amministrazione e che l’atto impugnato non si configura in alcun modo quale convalida in senso tecnico, trattandosi di provvedimento nuovo e autonomo, adottato in esecuzione del giudicato per integrare la motivazione richiesta.

Nel resto, ha contestato i motivi di ricorso e insistito per il rigetto del gravame.

Si è costituita la Soprintendenza eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

Si è costituito il Comune deducendo che l’adozione di un ulteriore provvedimento motivato non muterebbe il risultato finale, essendo l’amministrazione vincolata a quanto già accertato con il verbale di sopralluogo n. 121155 del 31 maggio 2023.

Ha rilevato altresì che i termini decadenziali per esercitare i poteri inibitori sono stati sollecitati in ritardo dai ricorrenti stessi poiché le opere edili di cui si discorre sono incorporate nei risalenti titoli edilizi della SCIA n. 1448 del 27 maggio 2022 e della Segnalazione Certificata per l’Agibilità n. 13935 del 12 luglio 2022.

Ha ritenuto, quindi, in considerazione dell’intangibilità dei titoli edilizi, che l’azione sia improcedibile per decorso del termine di decadenza e, comunque, inammissibile per carenza di interesse.

Ha sostenuto che i ricorrenti intendono reprimere, attraverso l’esercizio dei poteri sanzionatori comunali, attività abusive edilizie in realtà inesistenti.

Infine, per quanto riguarda il profilo della convalida del provvedimento, ha affermato che il ricorso proposto si presenta ulteriormente inammissibile, perché oramai il potere dell’amministrazione si sarebbe esaurito per le motivazioni sopra illustrate (presupposti fattuali e documentali intangibili) e, in particolar modo, perché i principi generali dell’ordinamento giuridico impediscono a chi agisce in giudizio di “ venire contra factum proprium ”.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 26 novembre 2025 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

DIRITTO

Il ricorso è manifestamente fondato, non essendo ammissibile la convalida di un atto annullato in sede giurisdizionale, e pertanto può essere deciso con sentenza breve all’esito della presente fase cautelare.

L’atto impugnato presenta il seguente oggetto: “ Convalida ex art. 21-nonies, comma 2, della L. n. 241/1990 del provvedimento prot. n. 10999 del 20.05.2024, reso in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 3597/2024 ”.

Nel corpo dell’atto si legge inoltre quanto segue:

“ il provvedimento prot. n. 10999 del 20.05.2024, a firma dello scrivente, trasmesso anche al Prefetto di Salerno n.q. di Commissario ad acta, in riferimento all’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato, sez.II, n. 03597/2024 (R.G. n. 8259/2023), notificato a mezzo pec agli interessati in data 20.05.2024 presso lo Studio Legale Tozzi;

RICHIAMATO per relationem

l’intero contenuto dello stesso;

RILEVATO che

nella parte motiva del surrichiamato provvedimento si afferma che “lo Sportello Unico per l’Edilizia (…) effettuate le proprie valutazioni ha ritenuto che non vi fossero ulteriori adempimenti, né di autotutela né di natura sanzionatoria da emanare", senza esplicitare nel dettaglio le ragioni che hanno condotto a tale determinazione.

CONSIDERATO che

• l’integrazione della motivazione è necessaria per rafforzare la trasparenza dell’azione amministrativa e garantire la piena comprensibilità delle valutazioni effettuate;

• appare, pertanto, opportuno e possibile esercitare i poteri previsti dalla Legge in ordine alla convalida dei provvedimenti già adottati e sostanzialmente legittimi, come previsti dal comma 2 dell’art. 21-nonies, laddove “è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”;

• nel caso di specie, il termine ragionevole si intende rispettato poiché il provvedimento che si convalida è stato adottato in data 20.05.2024 e portato a conoscenza dei destinatari in pari data;

• altresì, l’interesse pubblico è da individuarsi nella necessità di garantire la continuità e l’efficacia degli atti amministrativi già adottati, così da evitare la reiterazione del procedimento amministrativo, con inutile aggravio di costi e tempi.

CONSIDERATO ancora che

• il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza 27 aprile 2021, n. 3385 ha chiarito la possibilità di adottare provvedimenti di convalida anche in corso di giudizio per sanare vizi formali dell’atto amministrativo;

• il provvedimento di convalida, ricollegandosi all’atto convalidato, ne mantiene fermi gli effetti fin dal momento in cui esso venne emanato.

RITENUTO

di dover integrare la motivazione del provvedimento in esame perché carente della motivazione che è possibile integrare perché dall’istruttoria già effettuata è possibile trarre tutti gli argomenti per confermare il provvedimento prot. n. 10999 del 20.05.2024 chiarendo che:

la verifica tecnica effettuata in data 23.03.2023, le cui risultanze sono state cristallizzate nel verbale di sopralluogo prot. n. 121155 del 31.05.2023, non ha rilevato la sussistenza di abusi edilizi sanzionabili secondo la normativa vigente poiché il rilievo dello stato dei luoghi era conforme ai titoli urbanistici posseduti dalla ditta AN NN MA mai impugnati in sede amministrativa né annullati in autotutela;

• gli atti acquisiti e le risultanze dell’indagine delegata all’Arma dei Carabinieri non hanno evidenziato profili di illegittimità perseguibili dall’amministrazione comunale;

• Le doglianze della diffida prot. n° 2310 del 26.01.2023 non sono fondati poiché sull’istanza SCA (Segnalazione Certificata di Agibilità) l’ufficio, effettuate le proprie valutazioni, ha ritenuto di non richiedere né integrazioni né inibire, nei termini previsti dalla norma, gli effetti della Segnalazione Certificata di Agibilità. Pertanto la stessa ha acquisito piena efficacia. Anche in merito a quest’ultima istanza i ricorrenti, pur avendone piena conoscenza non hanno ritenuto di proporre alcun ricorso amministrativo per inibirne l’efficacia limitandosi a chiederne l’inibizione in autotutela a distanza di oltre sei mesi.

• sussiste la regolarità e la legittimità dei titoli edilizi in forza dei quali sono stati eseguiti i lavori presso la proprietà della sig.ra NC NN MA che sono stati oggetto di sopralluogo per ben quattro volte ovvero il 13.09.2019 con la Polizia Municipale, il 10.02.2020 con la Polizia Municipale, il 20.02.2020 con i Carabinieri di Santa MA di Castellabate ed il 23.07.2020 nuovamente con i Carabinieri di Santa MA di Castellabate. A seguito di tali accertamenti, scrupolosamente motivati nelle relative relazioni di sopralluogo, non è emerso alcun motivo per emanare provvedimenti sanzionatori.

• in ogni caso, il tempo trascorso dal rilascio dei titoli edilizi a quello in cui è stata avanzata la richiesta di annullamento in autotutela non consentirebbe l’esercizio dell’autotutela;

• alla luce di quanto innanzi, non vi sono elementi che impongano l’irrogazione di sanzioni amministrative, poiché il quadro normativo e fattuale accertato non configura le violazioni denunciate dai ricorrenti;

DISPONE

• di convalidare, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241, il provvedimento prot. n. 10999 del 20.05.2024, a mezzo dell’integrazione motivazionale sopra esplicitata, confermandolo nella sua parte dispositiva;

• di trasmettere il presente atto al Prefetto di Salerno, in qualità di Commissario ad acta, e ai soggetti interessati per gli adempimenti di competenza ”.

Appare evidente che il provvedimento in questione ha, non solo il nomen , ma anche la sostanza di un atto di convalida.

E tuttavia l’oggetto di tale convalida è un provvedimento (prot. n. 10999 del 20 maggio 2024) già annullato da questo Tribunale con la sentenza n. 505 del 13 marzo 2025 (non impugnata).

Orbene, secondo giurisprudenza consolidata. “ La P.A. non può procedere alla "convalida" di atti già annullati in sede giurisdizionale e, dunque, non più esistenti nell’ordinamento giuridico. L’esercizio del potere di convalida presuppone un atto non ancora annullato (quale che sia stata la sede in cui l’annullamento è intervenuto), mancando, in difetto di ciò, lo stesso "oggetto" dell’esercizio del potere di autotutela decisionale. Più in particolare, nel caso in cui l’annullamento sia intervenuto in sede giurisdizionale, e la sentenza che lo dispone sia passata in giudicato, gli atti che procedono alla "convalida" di quelli già annullati dal giudice, sono nulli perché adottati in violazione del giudicato ” (Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2017, n. 2351).

In applicazione del suddetto principio, il gravato provvedimento di convalida si appalesa nullo, con conseguente assorbimento di tutte le ulteriori censure.

In definitiva, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente declaratoria di nullità del provvedimento impugnato.

La peculiarità della fattispecie consente di compensare le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara nullo il provvedimento del Comune di Castellabate prot. 19983 del 23 luglio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

LA PP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA PP	Nicola Durante

IL SEGRETARIO