Pubblicato il 07/05/2026

N. 00614/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00110/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 110 del 2024, proposto da
FONDAZIONE POLIAMBULANZA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Paternò Raddusa, Gabriele Sepio, David De Castro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI BRESCIA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gisella Donati, Francesca Moniga, Francesco Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

in relazione al permesso di costruire n. 206102/2019, rilasciato dal Comune di BR, Settore Sportello Unico dell'Edilizia e Attività produttive, del diritto all'esenzione dal contributo di costruzione, ai sensi dell'art. 17, comma 3, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001, o, in subordine, del diritto alla riduzione del contributo di costruzione in applicazione della tariffa agevolata, pari al 3%, di cui alle Delibere del Consiglio Comunale nn. 205/2015 e 98/2017 del Comune di BR, con conseguente condanna dell'Ente locale alla restituzione degli importi medio tempore versati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di BR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa OS LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. La ricorrente Fondazione AN agisce dinanzi a questo T.A.R. per l’accertamento del diritto all’esenzione dal contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001, o, in subordine, del diritto alla riduzione con tariffa agevolata, e per la conseguente condanna alla restituzione degli importi medio tempore versati, in relazione al permesso di costruire n. 206102/2019 rilasciato dal Comune di BR.

2. La vicenda amministrativa da cui origina il presente contenzioso può essere così di seguito sinteticamente ricostruita.

2.1. In data 30 novembre 2021 il Comune di BR, Settore Sportello Unico dell’Edilizia e Attività Produttive, rilasciava alla ricorrente Fondazione il permesso di costruire n. 206102/2019 avente ad oggetto i lavori di “ ampliamento polo ospedaliero Fondazione AN, con sistemazione aree esterne e realizzazione nuovi parcheggi e passaggi pedonali ” nell’area ubicata in BR, in via Leonida Bissolati 57, censita nel NCT al Foglio 181, mappale 57. I lavori sono rappresentati come necessari per il perseguimento degli scopi statutari dell’ente, che gestisce un polo ospedaliero e opera in Lombardia nei settori dell’assistenza sanitaria e sociale, della ricerca scientifica e della formazione universitaria e post-universitaria. In particolare, l’intervento edilizio è finalizzato a rispondere all’esigenze mediche del territorio bresciano secondo gli obiettivi fissati dal SSN.

2.2. Contestualmente al rilascio del titolo edilizio, con nota n. 312556 del 30 novembre 2021, il Comune liquidava il relativo contributo di costruzione di cui agli artt. 16 e ss. del d.P.R. n. 380/2001, determinato nella misura complessiva di euro 1.034.248,03, di cui euro 140.003,18 per oneri di urbanizzazione ed euro 894.244,85 quale contributo commisurato al costo di costruzione.

Il contributo veniva determinato nella “ misura prevista dalle Delibere G.M. 995/10342 P.G. del 5/04/78, 194/3087 P.G. del 21/01/78 e 2479/23068 P.G. del 21/07/80, 4165/27482 P.G. del 18/09/89 e 4581/29346 P.G. del 17/10/89, del C.C. 10/2346 P.G. del 20/01/97 e G.M. n. 1541/23257 P.G. del 30/07/97, n. 1157/30219 P.G. e n. 1164/30409 del 2/11/2000, n. 1275/42709 del 12/12/01 e del C.C. n. 284/45993 del 21/12/01, n. 260/49199 P.G. del 20/12/04, C.C. n. 205 del 22/12/05 e C.C. n. 98 del 29/11/2017 ”. Più in particolare, per quanto riguarda il contributo commisurato al costo di costruzione, il calcolo è stato effettuato facendo applicazione della tariffa “ Servizi culturali e sociale ” (con applicazione della percentuale del 5% sul costo di costruzione) prevista dalla tabella allegata alla Delibera C.C. del Comune di BR n. 98 del 29 novembre 2017, emanata in forza della L.R. della Lombardia n. 12/2005, nonché in forza dell’art. 11 del Regolamento Edilizio del Comune di BR.

2.3. La Fondazione provvedeva al pagamento degli oneri così quantificati, versando all’Ente locale quanto richiesto.

2.4. Successivamente, con nota n. 38520 del 18 gennaio 2023, notificata in data 2 febbraio 2023, il Comune di BR comunicava alla ricorrente che il conteggio del contributo commisurato al costo di costruzione, effettuato inizialmente utilizzando la tariffa “ Servizi culturali e sociali ” (che prevede l’applicazione della percentuale del 5% sull’importo indicato nel computo metrico), doveva ritenersi erroneo, in quanto era necessario fare invece applicazione della tariffa relativa al costo di costruzione per la tipologia “ Sanità assistenza e altri servizi ”, con applicazione della percentuale del 10% sul computo metrico.

Per tale ragione, il Comune di BR provvedeva a riliquidare in aumento il contributo in esame nella misura aggiuntiva di euro 894.244,85, per un totale di euro 1.788,489,70.

2.5. In data 20 febbraio 2023, la Fondazione trasmetteva una nota al Comune, con cui contestava la nuova richiesta di pagamento poiché ritenuta in violazione dei principi di tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, essendo pervenuta a distanza di un anno da quando la Fondazione aveva ottemperato alla prima liquidazione del Comune.

Rilevava inoltre la Fondazione che, nel caso in esame, fosse persino censurabile la stessa richiesta del contributo commisurato al costo di costruzione, in quanto l’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 esclude la possibilità di applicarlo “per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici” .

Sul punto, la Fondazione evidenziava che l’intervento edilizio sotteso al permesso di costruire rappresenta a tutti gli effetti un’opera d’interesse generale, poiché volto ad ampliare una struttura ospedaliera inscindibilmente legata al SSN. Per tali ragioni, vi sarebbero i presupposti per qualificare la Fondazione stessa quale “ ente istituzionalmente competente ”.

Veniva eccepito infine che, al più, si sarebbe potuto liquidare un contributo di costruzione secondo la tariffa “ Servizi sociali – socio assistenziali – sanitari – socio sanitari – di istruzione – sportivi riservata a soggetti del Terzo settore ” (prevista dalle Delibere C.C. n. 260 n. 49199 del 20 dicembre 2004 e n. 205 del 22 dicembre 2015 nonché dalla Delibera C.C. n. 98 del 22 novembre 2017), che individua un’aliquota del 3% sull’importo indicato nel computo metrico, con conseguente diritto alla restituzione di euro 357.697,94. A sostegno di questa tesi, la Fondazione deduceva di essere un soggetto non profit , considerato che opera con finalità solidaristiche in assenza di scopo di lucro e che l’intervento urbanistico prevede l’ampliamento della struttura ospedaliera con destinazione vincolata a scopi sanitari.

2.6. In data 28 marzo 2023, il Comune riscontrava la nota della Fondazione chiedendo l’integrazione di specifica produzione documentale, tra cui una copia dello statuto della Fondazione e la documentazione attestante l’iscrizione nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (di seguito anche solo R.U.N.T.S.)

In data 17 aprile 2023, la Fondazione trasmetteva copia dello statuto, a conferma della natura di ente di diritto privato senza scopo di lucro con finalità solidaristiche, e comunicava di non essere iscritta al R.U.N.T.S., evidenziando, peraltro, come l’iscrizione non fosse da ritenersi un elemento necessario per beneficiare della tariffa “ Servizi sociali – socio assistenziali – sanitari – socio sanitari – di istruzione – sportivi riservata a soggetti del Terzo settore ”.

2.7. Con nota n. 0180277 del 7 giugno 2023, il Comune di BR ribadiva l’applicabilità della tariffa “ Sanità assistenza e altri servizi ”, invitando la Fondazione a provvedere al pagamento del contributo commisurato al costo di costruzione residuo.

In particolare, il Comune, ribadendo di poter rideterminare sia a favore sia a sfavore del privato l'importo del contributo di costruzione, riteneva l’intervento in questione non ricadente nella fattispecie di cui all'art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 per l’impossibilità di qualificare la Fondazione come “ente istituzionalmente competente” ai sensi della medesima norma da ultimo citata.

In particolare, il Comune ha affermato che l'accreditamento regionale, in virtù del quale la Fondazione espleta la propria attività in ambito sanitario, per la sua naturale, ancorché potenziale, transitorietà, non consentirebbe di qualificare i soggetti accreditati quali enti istituzionalmente competenti.

In merito all’applicabilità della tariffa “ Servizi sociali – socio assistenziali – sanitari – socio sanitari – di istruzione – sportivi riservata a soggetti del Terzo settore ”, il Comune riteneva invece insussistenti i presupposti per applicare il regime di favore introdotto dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 205/2015 a beneficio dei soggetti del Terzo Settore, come qualificati dalla normativa vigente, in ragione della mancata iscrizione della Fondazione al R.U.N.T.S..

2.8. Al fine di evitare le sanzioni derivanti dall’omesso versamento, in data 29 giugno 2023, la ricorrente presentava istanza di rateizzazione del contributo di costruzione relativo al permesso di costruire n. 206102/2019, senza prestare qualsivoglia forma di adesione all’ an e al quantum del citato contributo, riservandosi di agire in giudizio per far accertare la legittimità della richiesta esenzione.

3. Il gravame è affidato a due ordini di questioni, che, più specificatamente, attengono: (i) all’attribuibilità, in capo al soggetto privato operante in regime di accreditamento con il SSN, della qualifica di “ ente istituzionalmente competente ” ai fini dell’esenzione dal pagamento del contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17 comma 3 del d.P.R. n. 380/2001; (ii) al riconoscimento, in capo ad un ente di diritto privato senza scopo di lucro, del requisito di soggetto appartenente al Terzo settore, come previsto dalla Delibera Consiliare n. 205/2015, ai fini dell’agevolazione nella determinazione degli oneri di costruzione.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di BR per resistere al ricorso.

In via preliminare, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità della domanda di accertamento per difetto di interesse, in quanto la volontà della ricorrente di provvedere al pagamento del contributo di costruzione emergerebbe dall’approvazione del Piano Attuativo relativo all’Ambito di Trasformazione AT-A.4.1 Metrobus AN, intervenuta con deliberazione C.C. n. 90 del 26 ottobre 2008 in variante al PGT vigente, e dalla stipula di successive convenzioni con le quali è stata concordata la realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione dovuto. Nel merito, il Comune ha insistito per il rigetto del ricorso per infondatezza.

5. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026 la causa è stata spedita in decisione.

6. Il ricorso è infondato e va respinto per i motivi di seguito esposti.

7. La presente controversia, introdotta con azione di accertamento, concerne la corretta determinazione del contributo di costruzione di cui agli artt. 16 e ss. del d.P.R. n. 380/2001, attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza dell’art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a..

8.  Si prescinde dall’esame della censura di inammissibilità della domanda formulata dal Comune, attesa l’infondatezza nel merito del ricorso.

9. Con riferimento alla prima delle questioni sottoposte alla cognizione di questo T.A.R. va osservato quanto segue.

9.1. La Fondazione ricorrente ritiene di possedere i requisiti contemplati dall’art. 17 comma 3 del d.P.R. n. 380/2001, e di avere pertanto diritto all’esenzione dal pagamento del contributo di costruzione in forza dei principi organizzativi del sistema sanitario lombardo - che legittima l’erogazione di prestazioni sanitarie a carico del SSN anche da parte di soggetti privati attraverso il sistema dell’accreditamento/convenzionamento – nonché in forza del principio di sussidiarietà orizzontale enunciato dall’art. 118 Cost..

In sostanza, secondo tale tesi, la Fondazione dovrebbe essere equiparata ad un “ ente istituzionalmente competente ” ai fini dell’esenzione ex art. 17 comma 3 lett. c) del d.P.R. n. 380/2001 perché legittimata a svolgere, in ambito sanitario, le medesime prestazioni di una struttura ospedaliera pubblica e ad offrire servizi sanitari alle stesse condizioni offerte dai soggetti pubblici.

9.2. Tale prospettazione non può essere condivisa.

9.3. Come è noto, nell’ordinamento giuridico vige la regola generale dell’onerosità del permesso di costruire.

Si tratta di un principio introdotto dall’art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 – in base al quale “ Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi ” – e oggi sancito dall’art. 11, comma 2 del d.P.R. n. 380 del 2001, ove si conferma l’onerosità del permesso.

9.4. A fronte di tale regime generale, la disciplina primaria stabilisce una serie di ipotesi, indicate all’art. 17 del d.P.R. n. 380 del 2001, di riduzione o di esonero dal contributo di costruzione.

Queste previsioni sono tuttavia tassative e di stretta interpretazione, proprio in quanto derogatorie rispetto alla regola della normale onerosità del permesso. Inoltre, poiché all’interno del contributo di costruzione la componente commisurata al costo di costruzione svolge una funzione tributaria, essendo una forma di tassazione anticipata della ricchezza immobiliare, le fattispecie di riduzione o di esonero costituiscono eccezioni al principio costituzionale di capacità contributiva, e richiedono quindi una copertura legislativa, diretta o mediata da meccanismi di compensazione rispetto ad altre utilità pubbliche.

Poste tali considerazioni, deve rilevarsi che l’art. 17, comma 3, lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001 contempla quali trasformazioni edificatorie esonerate dal contributo di costruzione “ gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti ”.

9.5. Per integrare la fattispecie normativa, dunque, è necessario il concorso di due requisiti, l’uno di carattere oggettivo, rappresentato dalle opere pubbliche o di interesse pubblico, e l’altro di carattere soggettivo, costituito dalla presenza di un ente “ istituzionalmente competente ”, in qualità di soggetto realizzatore delle opere medesime.

9.6. Sotto il profilo oggettivo, la finalità della norma è di agevolare l'esecuzione di opere destinate al soddisfacimento di interessi pubblici, o dalle quali la collettività possa comunque trarre un’utilità. Il legislatore ha inteso evitare “ l'imposizione degli oneri concessori al soggetto che interviene per l'istituzionale attuazione del pubblico interesse ”; imposizione che “ sarebbe altrimenti intimamente contraddittoria, poiché verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento ” (così Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2016, n. 595).

Poiché il beneficio della riduzione o dell’esonero implica una sottrazione definitiva di risorse alle finanze pubbliche, altrettanto definitiva deve essere la destinazione dell’opera all’utilizzazione pubblica o di interesse pubblico. In altri termini, l’opera deve contribuire con vincolo indissolubile all’erogazione di un servizio pubblico. Il vincolo è indissolubile se il servizio svolto attraverso l’opera agevolata è permanentemente sottoposto a direzione e regolamentazione pubblica. Non è sufficiente il solo rapporto strumentale tra l’opera e lo svolgimento di un servizio pubblico, occorre un’acquisizione di natura oggettiva, convenzionalmente stabilita e senza diritto di recesso unilaterale, dell’opera a una funzione pubblica.

E infatti, ai fini della esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, non rileva la destinazione che il proprietario intende dare alla struttura. È necessario un vincolo oggettivo, che possa essere rimosso solo dall’amministrazione, eventualmente sulla base di nuovi accordi.

9.7. Sotto il profilo soggettivo, l’esenzione può riguardare anche un soggetto privato, purché qualificabile come ente istituzionalmente competente. Questo implica che il soggetto privato abbia assunto in via istituzionale e sotto controllo pubblico una funzione comprendente la realizzazione di opere di interesse generale. Non è sufficiente che la realizzazione di tali opere sia una delle tante scelte imprenditoriali possibili nell’ambito della più ampia libertà di impresa.

9.8. Poste tali coordinate ermeneutiche, deve ritenersi che, nel caso oggetto del presente giudizio, non sia riscontrabile il requisito oggettivo richiesto dalla previsione normativa.

Il collegamento tra l’immobile della ricorrente e il servizio pubblico dipende dal rapporto di accreditamento e convenzionamento della ricorrente con il SSN. Questo rapporto, anche quando, come nel caso in esame, si sia prolungato nel tempo per effetto di una serie di rinnovi annuali degli accordi ex art. 8- quinquies del D.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, rimane intrinsecamente instabile ed esposto a modificazioni, e potrebbe infine cessare.

I requisiti di accreditamento e convenzionamento possono infatti essere variati dall’amministrazione sotto forma di elevazione degli standard prestazionali richiesti, e questo potrebbe determinare la necessità di investimenti sulle strutture ospedaliere o sulla gestione del servizio che l’ente proprietario rimane libero di non effettuare, preferendo optare per l’uscita dal sistema pubblico. Nell’ipotesi di uscita, non vi sono garanzie sulla devoluzione degli immobili realizzati con il contributo delle agevolazioni pubbliche. In mancanza di una regolamentazione puntuale di questi aspetti, che coinvolgono la fase successiva alla cessazione del servizio, la concessione del beneficio della riduzione o dell’esonero per un’opera che potrebbe in futuro smettere di rivestire un interesse generale equivale all’accettazione di un rischio economico che non è nella disponibilità dell’amministrazione.

9.9. Fermo quanto appena esposto, non sussiste neppure il requisito soggettivo necessario per la riduzione o l’esonero.

Non può, infatti, ritenersi che la Fondazione sia qualificabile quale “ ente istituzionalmente competente ”.

La Fondazione non ha natura pubblica, e non ha effettuato l’intervento relativo al polo ospedaliero su mandato di una pubblica amministrazione.

Non è poi sufficiente per acquisire la qualifica di “ ente istituzionalmente competente ” la circostanza che l’ente sia un soggetto privo di finalità lucrative. L’assenza di scopo di lucro è, infatti, una connotazione che attiene unicamente alla funzionalità interna della persona giuridica, la quale non potrà redistribuire gli eventuali utili derivanti dall’attività svolta.

La natura non profit della Fondazione non si estende agli immobili, che sono destinati a rimanere nella disponibilità del privato e non sono vincolati a conservare nel tempo la loro funzione di interesse pubblico. Gli immobili sono sostanzialmente oggetto di una gestione a fini reddituali mediante l’esercizio di un’attività economica, seppure non lucrativa per gli associati. Perché vi possa essere un’aspettativa all'esenzione è invece necessario, come si è visto sopra, che le opere incorporino, tramite convenzione, anche una prospettiva di transito nel patrimonio dell'amministrazione, con modalità che le parti possono discrezionalmente convenire.

9.10. La circostanza che la Fondazione operi in regime di accreditamento con il SSN, oltre a non avere rilievo sotto il profilo oggettivo, come si è visto sopra, non comporta neppure l’integrazione del requisito soggettivo, ossia non trasforma il soggetto accreditato e convenzionato in “ ente istituzionalmente competente ”.

L’accreditamento cd. istituzionale – che segue l’autorizzazione amministrativa al fine dell’esercizio di attività sanitarie da parte di operatori privati secondo il cd. sistema delle “tre A” (autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali) disciplinato dal D.lgs. n. 502/1992 – conferisce al privato unicamente lo stato di potenziale erogatore della prestazione sanitaria, demandando alla stipula dell’accordo contrattuale le modalità del servizio e i costi a carico del SSN. Le prestazioni sanitarie erogate dai soggetti privati sono finanziate dall’amministrazione nei limiti di un ammontare globale predefinito negli accordi contrattuali.

In questo quadro, gli operatori privati, pur nell’erogazione di un servizio pubblico, agiscono nelle forme della libera iniziativa economica e per finalità privatistiche.

Se dunque, come già evidenziato sopra, la ratio dell’esenzione dal pagamento del contributo di costruzione è quella di evitare che il soggetto che interviene esclusivamente per l’attuazione di un pubblico interesse sostenga una spesa che verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi del pagamento, è evidente che nella fattispecie tale ratio non sussiste, in quanto l’immobile agevolato rimane nell’esclusiva disponibilità del privato, e quest’ultimo non cambia la propria natura per effetto del temporaneo rapporto di accreditamento e convenzionamento (si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 15.7.2025 n. 6208: “ il beneficio in esame, per essere concesso, necessita infatti di una esclusiva e stabile destinazione dell’opera alle esigenze della collettività, requisito che appare mancare in rapporto alla natura di ‘struttura sanitaria privata’ del fabbricato ”; sulla rilevanza della reversibilità della destinazione sanitaria al fine dell’esclusione dell’esenzione si veda anche Consiglio di Stato, sez. IV, 2.7.2021 n. 5074, oltre che TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 22.10.2024 n. 2821).

9.11. Anche il richiamo al principio di sussidiarietà orizzontale non può valere al fine del riconoscimento della pretesa esenzione.

Il principio costituzionale, il quale con riferimento allo svolgimento di attività di interesse generale contempla una tendenziale preferenza per i cittadini (singoli e associati) rispetto a soggetti pubblici, non può essere richiamato con effetti sostanzialmente abrogativi delle disposizioni vigenti, né può essere utilizzato in via interpretativa per estendere l’ambito di applicazione di norme eccezionali e di stretta interpretazione, come quelle in tema di esenzioni dal pagamento del contributo di costruzione.

9.12. In definitiva, alla luce delle considerazioni sin qui esposte, il primo motivo di ricorso deve essere respinto.

10. La Fondazione ricorrente ritiene, in via subordinata, di avere diritto, se non all’esenzione, quantomeno all’applicazione della tariffa agevolata del 3% per la quantificazione del costo di costruzione prevista per gli interventi in ambito “ Sanità assistenza e altri servizi ”, applicabile ai soggetti appartenenti al Terzo Settore.

10.1. Anche tale prospettazione non è suscettibile di condivisione.

10.2. Con riferimento alle fonti di regolazione, la determinazione del contributo di costruzione è affidata alle Regioni e ai Comuni.

Per quanto qui di interesse, nel caso della Regione Lombardia e del Comune di BR, il contributo è disciplinato dagli agli artt. 43 e ss. della L.R. 12/2005 e, più nello specifico, dalle già citate deliberazioni C.C. n. 205 del 22 dicembre 2015 e n. 98 del 29 novembre 2017.

La deliberazione C.C. n. 205/2015 ha previsto una tariffa agevolata per la quantificazione del contributo di costruzione, nella specie per gli oneri di urbanizzazione, al paragrafo n. 3, definendo “ un parametro univoco per gli oneri di urbanizzazione, relativi a tutte le attrezzature pubbliche, di uso pubblico e di interesse generale previste dal Piano dei Servizi, di carattere sociale – socio assistenziale – sanitario e socio sanitario – istruzione – sportive - svolte esclusivamente da soggetti appartenenti al Terzo settore, come qualificati dalla normativa vigente (…) In relazione a tali predetti Servizi, ovvero ai Servizi sociali – socioassistenziali – sanitari – socio sanitari – di istruzione – sportivi, si propone di determinare il contributo sul costo di costruzione in misura pari al 3% del costo documentato dell'intervento ”.

La relazione tecnica amministrativa allegata alla deliberazione C.C. n. 205/2015 definisce i soggetti del Terzo Settore attraverso il richiamo ad una serie di disposizioni normative sia di livello statale sia di livello regionale vigenti all’epoca della sua approvazione e antecedenti alla formulazione legislativa introdotta con l’art. 4 del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (cd. Codice del Terzo settore ) che definisce “ enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore ”.

Si ritiene che richiamando la categoria degli Enti del Terzo settore, la disciplina comunale, pur introdotta antecedentemente alla definizione normativa di rango primario, abbia operato un rinvio mobile (o dinamico/formale) all’intera fonte della materia, adeguandosi automaticamente a ogni successiva modifica della stessa.

Per quanto riguarda invece il costo di costruzione, è intervenuta la deliberazione C.C. n. 98/2017 del 29 novembre 2017, per precisare ancora che “ per i Servizi sociali – socio assistenziali – sanitari – socio sanitari – di istruzione – sportivi, si è determinato il contributo sul costo di costruzione in misura pari al 3% del costo documentato dell'intervento da applicarsi relativamente a soggetti del Terzo settore, qualificabili come gli organismi con varia configurazione giuridica, attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, quali, a titolo esemplificativo: organismi non lucrativi di utilità sociale (incluse le cooperative sociali); organismi della cooperazione; organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e altri soggetti privati non a scopo di lucro, in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 5, della legge n. 328/2000, dall’art. 2 del D.P.C.M. 30 marzo 2001, dalla L.R. n. 1 del 14 febbraio 2008 ”.

Pertanto, se la deliberazione del 2015 non poteva fare riferimento ad una nozione precisa di ETS, in quanto introdotta solo successivamente nell’ordinamento con il Codice del Terzo Settore, e il collegamento con la nuova definizione va individuato in via interpretativa, la deliberazione C.C. n. 98 del 29 novembre 2017 ha evidentemente operato da subito un rinvio dinamico a tale definizione.

Ne consegue che al momento del rilascio del permesso di costruire alla ricorrente - avvenuto con provvedimento del 2019 - la definizione di Enti del Terzo Settore ai sensi dell’art. 4 del Codice del Terzo Settore si doveva considerare ormai acquisita, sebbene non fosse ancora operante il registro nazionale.

Ai sensi del successivo art. 101 del Codice del Terzo Settore, “ fino all'operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore, continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall'iscrizione degli enti nei Registri Onlus, Organizzazioni di Volontariato, Associazioni di promozione sociale che si adeguano alle disposizioni inderogabili del presente decreto entro il 31 dicembre 2023. Entro il medesimo termine, esse possono modificare i propri statuti con le modalità e le maggioranze previste per le deliberazioni dell'assemblea ordinaria al fine di adeguarli alle nuove disposizioni inderogabili o di introdurre clausole che escludono l'applicazione di nuove disposizioni derogabili mediante specifica clausola statutaria. Il requisito dell'iscrizione al Registro unico nazionale del Terzo settore previsto dal presente decreto, nelle more dell'istituzione del Registro medesimo, si intende soddisfatto da parte delle reti associative e degli enti del Terzo settore attraverso la loro iscrizione ad uno dei registri attualmente previsti dalle normative di settore .”

10.3. L’acquisizione tramite rinvio dinamico della nuova definizione di Ente del Terzo Settore all’interno della disciplina comunale non consente di condividere l’argomentazione di parte ricorrente, secondo la quale al momento del rilascio del permesso di costruire e della liquidazione del contributo di costruzione il Comune avrebbe imposto il rispetto di un requisito impossibile, ovvero l’iscrizione ad un registro ancora inesistente perché non istituito a livello nazionale. Il rinvio richiama infatti anche la disciplina transitoria, compresa l’esclusione dai benefici per gli enti che nel termine concesso dalla norma non scelgano di entrare nella nuova categoria.

Il Comune in realtà, dopo essersi reso conto di aver errato nell’applicazione della misura del costo di costruzione al 5%, riservata ai soli servizi sociali e culturali e non anche ai servizi sanitari, nel febbraio 2023 ha riesaminato il proprio atto al fine di emendare l’errore, e ha potuto applicare pienamente la definizione di Ente del Terzo Settore come introdotta dalla normativa del 2017, essendo nel frattempo divenuto operativo il registro nazionale nel novembre del 2021.

In tale occasione, ha verificato che Fondazione AN non solo non era iscritta a tale nuovo registro, ma neppure a nessun altro di quelli ritenuti idonei alla qualificazione quale Ente del Terzo Settore ai sensi della normativa transitoria.

Parte ricorrente, in ogni caso, non ha provato, nel corso del giudizio, di essersi iscritta al R.U.N.T.S. o comunque di possedere i requisiti statutari conformi a quanto richiesto dalla normativa sugli enti del terzo settore.

10.4. Infine, neanche può condividersi l’assunto secondo cui la nozione di “ soggetti appartenenti al Terzo settore ” di cui alla Delibera n. 205/2015 del C.C. del Comune andrebbe inteso “ nel senso che la citata locuzione ha valenza meramente esemplificativa, ricomprendendo tutti soggetti giuridici di diritto privato per cui non è richiesto un particolare riconoscimento formale ma solo l'assenza di scopo di lucro ”.

Invero, l’iscrizione di un soggetto al R.U.N.T.S. non costituisce un adempimento meramente formale ma la scelta di un’impostazione giuridica e contabile indispensabile per beneficiare delle opportunità previste dal regime agevolato.

L’iscrizione, infatti, impone il rispetto di obblighi di rendicontazione specifici, distinti da quelli ordinari previsti per la generalità degli enti non profit , anche funzionali al perseguimento di obiettivi di trasparenza in ragione delle peculiari finalità civiche, solidaristiche e sociali. Più precisamente, l’iscrizione al R.U.N.T.S. costituisce uno strumento di garanzia e controllo dei requisiti statutari minimi in materia di governance , democraticità, trasparenza e destinazione del patrimonio in caso di scioglimento, nonché degli obblighi contabili mediante la previsione di specifici schemi di bilancio, della corretta tenuta della contabilità e del rispetto dei vincoli di non distribuzione degli utili.

10.5. Se dunque il principio dell’assenza di scopo di lucro si traduce sempre nell’obbligo che ogni risorsa incassata dall’ente venga reinvestita nelle attività istituzionali dello stesso senza poter essere distribuita ad alcuno, il divieto di distribuire utili o avanzi di gestione si manifesta però con discipline differenti in base alla tipologia di ente non profit che viene in rilievo. Per gli enti del Terzo Settore, diversamente che per gli altri soggetti, vale la rigorosa disciplina dell’art. 8 del D.lgs. n. 117 del 2017.

Non assume quindi rilevanza la generica connotazione della ricorrente quale soggetto privo di finalità lucrativa (connotazione rinvenibile nello Statuto dell’ente con riferimento all’oggetto sociale, che « ha scopi non di lucro ma di solidarietà sociale », al divieto di distribuire utili o avanzi di gestione, all’obbligo di reinvestire gli avanzi di gestione negli scopi istituzionali, e all’obbligo devolvere il patrimonio in caso di scioglimento « a finalità conformi a quelle statutarie »). Si tratta di caratteristiche proprie della generalità degli enti non profit , ma non coordinate all’interno dello schema normativo stabilito per gli Enti del Terzo Settore.

In tale prospettiva, l’unico criterio per l’individuazione dell’ambito soggettivo di estensione dell’agevolazione è da rinvenirsi nella formale assunzione della qualificazione di Ente del Terzo Settore e degli impegni conseguenti.

10.5. La rideterminazione dell’ammontare del contributo commisurato al costo di costruzione appare quindi corretta.

11. All’infondatezza dei motivi di ricorso consegue il rigetto della domanda di accertamento formulata.

12. Le spese di lite, in ragione della natura interpretativa della controversia, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO ON, Presidente

OS LI, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
OS LI	RO ON

IL SEGRETARIO