Pubblicato il 17/04/2026

N. 06967/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13901/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13901 del 2024, proposto da
Fondazione Italiana Diabete Ets, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Guglielmo Aldo Giuffrè, con domicilio eletto presso lo studio AR ND DU in Roma, corso Vittorio EL II;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AE ET e Società Italiana Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo Ets, rappresentati e difesi dagli avvocati Pietro Anello e Marcello Macaluso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
MA AN, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Clarizio, EL Cufalo, Diego Saluzzo e CR Grande Stevens, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del D.M. Salute 26.9.2024 n 38217, di istituzione dell’Osservatorio nazionale sul diabete di tipo 1 e sulla celiachia ai sensi dell’art. 2 della l. 15 settembre 2023 n. 130, pubblicato (ma con modalità inusuali e quindi di difficile rilevazione) sul sito del Ministero l’11.10.2024 e trasmesso al ricorrente in riscontro ad apposita istanza di accesso del 24.10.20 24 con nota 25.11.2024 n. 45636.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, di AE ET e della Società Italiana Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo Ets;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa SI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Fondazione ricorrente ha partecipato alla procedura avviata dal Ministero della salute con avviso pubblico del 28 febbraio 2024 per la presentazione di manifestazioni d’interesse ai fini dell’individuazione delle Associazioni dei pazienti e delle Fondazioni da inserire nell’Osservatorio nazionale sul diabete di tipo 1 e sulla celiachia ai sensi dell’articolo 2 della legge 15 settembre 2023, n. 130.

Con Decreto del 26 settembre 2024 n 38217 il Ministero della salute, all’esito della procedura, tenuto conto delle candidature pervenute, ha individuato nelle posizioni riservate ai sensi del co. 1, lett. d), dell’art. 2 della l. n. 130 del 2023 ai “ due rappresentanti, per ciascuna patologia, delle associazioni maggiormente rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari e delle fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia ” le seguenti persone:

“… j) dott.ssa Rossella Valmarana, Presidente dell’Associazione Italiana Celiachia (AIC);

k) prof.ssa Margherita Bonamico, Presidente dell’Organizzazione di volontariato per i celiaci “Mariposa per i celiaci ONLUS”;

l) dott. Fabiano Marra, Vicepresidente Associazione Diabete Italia;

m) prof.ssa AE ET, Presidente della Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo ”.

2. Avverso siffatto provvedimento ha proposto ricorso la Fondazione, sostenendo in particolare l’illegittimità della nomina a componente dell’Osservatorio della prof.ssa AE ET, quale Presidente della Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo.

Al riguardo la ricorrente ha addotto un unico motivo di ricorso così rubricato: “ Violazione di legge. Violazione dell’art 2, c 1, legge 15 9 23 n 130. Violazione dell’art 97 Cost e degli artt 1 e 3 legge n 241/90 smi. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e buona fede della pubblica Amministrazione. Difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per errore nei presupposti. ”. Il provvedimento impugnato si rivelerebbe palesemente viziato sotto i profili di violazione di legge, difetto di istruttoria e di motivazione ed eccesso di potere, anche sub specie di macroscopico errore nei presupposti, ponendosi altresì in contrasto con i principi di buon andamento, imparzialità e buona fede che devono informare l’attività della pubblica Amministrazione. Tanto perché la Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo, avendo natura giuridica di associazione tra medici e altri operatori sanitari, cui non possono iscriversi i malati di diabete o i loro familiari, non rientrerebbe tra i soggetti che possono esprimere loro rappresentanti in seno all’Osservatorio in base al dettato normativo di cui all’art 2, co. 1, l. n. 130 del 2023.

Di contro la ricorrente, da ritenersi la principale “fondazione di rilevanza nazionale operante in materia”, avrebbe avuto pienamente titolo per veder accolta la propria manifestazione d’interesse in ordine al rappresentante da nominare in seno all’Osservatorio.

3. Si è costituito il Ministero per la salute per resistere eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse della ricorrente e comunque l’infondatezza dello stesso poiché la circostanza che la Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo non abbia la forma della fondazione sarebbe irrilevante, considerata la evidente finalità della legge di inserire nell’Osservatorio un rappresentante della comunità scientifica con esperienza nella materia, a prescindere dalla forma assunta dall’ente di appartenenza.

4. Anche le controinteressate, la Società Italiana Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo ETS e la Prof.ssa AE ET, si sono costituite eccependo l’inammissibilità del ricorso per plurime ragioni: 1) carenza d’interesse poiché nell’ambito dell’Osservatorio sarebbe stato nominato altresì il Presidente del Comitato Scientifico della Fondazione Italiana Diabete; 2) necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i componenti dell’Osservatorio; 3) mancata impugnazione del presupposto avviso pubblico. Nel merito hanno insistito sul valore scientifico dell’attività svolta dalla Società e sulla non tassatività del requisito della specifica natura giuridica degli enti coinvolti.

4. Con ordinanza del 31 ottobre 2025 n. 19261, come successivamente integrata con ordinanza del 27 novembre 2025 n. 21437, è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i componenti l’Osservatorio, cui ha adempiuto parte ricorrente.

5. Si è costituita altresì la professoressa AN, in qualità di componente dell’Osservatorio nazionale sul diabete di tipo 1 e sulla celiachia, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

6. Da ultimo parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

7. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente devono essere respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso.

8.1 La difesa del Ministero sostiene che la ricorrente, in quanto portavoce della comunità dei pazienti e dei loro familiari, non avrebbe interesse a contestare la nomina della prof.ssa ET, scelta in qualità di rappresentante della comunità scientifica specializzata nella materia.

L’eccezione non ha pregio alla luce delle finalità statutarie della Fondazione ricorrente (in cui sono annoverati anche il sostegno alla ricerca scientifica, clinica e di base oltre che il miglioramento delle condizioni di vita dei pazienti affetti da diabete mellito e dei loro familiari) e della testuale previsione normativa di cui alla lett. d) del co. 1 dell’art.2 della l. n. 13 del 2023 che rinvia semplicemente a “fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia” senza indicare uno specifico impegno esclusivamente nell’attività di ricerca scientifica.

8.2 Le controinteressate a loro volta hanno eccepito ulteriori motivi di inammissibilità del ricorso.

Al riguardo è sufficiente rilevare che la nomina del prof. EL OS, risponde ad altro criterio di nomina e difatti egli è indicato nel provvedimento gravato in qualità “Primario del Servizio di Diabetologia ed Epatologia e del reparto Solventi 7° Iceberg all’IRCCS Ospedale San Raffaele”, ossia rientrando nella previsione di cui alla lett. c) del richiamato co. 1 art. 2 ove sono indicati come componenti dell’Osservatorio “sei medici di comprovata esperienza specializzati nella diagnosi e nella cura del diabete di tipo 1 e della celiachia”.

Pertanto l’interesse della ricorrente a veder nominato un proprio rappresentante non risulta soddisfatto per il solo fatto che il prof. OS rivesta altresì la qualità di Presidente del Comitato Scientifico della Fondazione ricorrente.

Quanto poi al difetto di integrazione del contraddittorio, questo risulta successivamente integrato a seguito delle ordinanze sopra richiamate, per quanto ad una lettura più approfondita del ricorso lo stesso, come meglio di seguito specificato, deve ritenersi limitato all’impugnazione del provvedimento ministeriale nella sola parte d’interesse della ricorrente.

Infine infondata è l’eccezione di inammissibilità per mancata tempestiva impugnazione del presupposto avviso pubblico, questo difatti in aderenza al dettato normativo si rivolge alle “ Associazioni maggiormente rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari e delle Fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia ”, per cui i requisiti indicati (“ documentata attività concernente le materie di interesse dell’Osservatorio; - Rappresentatività sul territorio nazionale e dislocazione delle sedi sul territorio stesso ”) non possono che intendersi che riferiti ai suddetti soggetti.

9. Nel merito il ricorso è fondato.

9.1 Va tuttavia preliminarmente definito l’ambito del petitum e conseguentemente del presente giudicato, alla luce di un più approfondito esame degli atti di causa.

Per quanto difatti la domanda formulata dalla ricorrente sia genericamente riferita all’annullamento del decreto ministeriale di istituzione dell’Osservatorio nazionale sul diabete di tipo 1 e sulla celiachia ai sensi dell’art. 2 della l. 15 settembre 2023 n. 130, tuttavia le censure formulate con l’unico motivo di ricorso si riferiscono esclusivamente alla nomina della professoressa AE ET, quale Presidente della Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo, ed in particolare alla sua indicazione nell’ambito della quota riservata per legge al rappresentante delle fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia con riferimento alla patologia del diabete di tipo 1.

Non osta ad un annullamento parziale del decreto ministeriale nella sola parte relativa alla nomina in questione la tesi sostenuta dalle controinteressate secondo cui le censure avrebbero un effetto “caducante” sull’intero atto poiché l’Amministrazione nel procedere alle nomine avrebbe tenuto conto della posizione del prof. OS anche quale rappresentante della ricorrente.

La tesi non trova riscontro negli atti istruttori di nomina dei componenti dell’Osservatorio che, nel caso di specie, sono conseguenza dell’autonoma procedura indetta con l’avviso di manifestazione d’interesse del 28 febbraio 2024 teso all’individuazione dei rappresentanti delle associazioni e delle fondazioni (lett. d) co.1 art. 2 l. n. 130 del 2023).

Sotto questo profilo, il Decreto gravato appare la sintesi degli esiti di più procedimenti istruttori volti ad individuare i tredici membri di cui si compone l’Osservatorio.

A norma del più volte richiamato art. 2 della l. n. 130 del 2023 difatti l’Osservatorio nazionale sul diabete di tipo 1 e sulla celiachia istituito presso il Ministero della salute “ è composto da tredici membri, nominati con decreto del Ministro della salute e di seguito individuati:

a) un rappresentante del Ministero della salute, che assume le funzioni di presidente;

b) due rappresentanti dell'Istituto superiore di sanità;

c) sei medici di comprovata esperienza specializzati nella diagnosi e nella cura del diabete di tipo 1 e della celiachia;

d) due rappresentanti, per ciascuna patologia, delle associazioni maggiormente rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari e delle fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia, anche in attuazione del titolo VII del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117. ”

L’autonomia dei singoli procedimenti di individuazione dei diversi componenti è avallata altresì dalla considerazione che il Ministero ha indetto un autonomo avviso per individuare i rappresentanti di cui alla lett, d), né emergono clausole nell’avviso che prevedano una valutazione delle candidature complessivamente pervenute per tutti i profili di riferimento.

Non risultano, inoltre, regole che disciplinino i lavori dell’Osservatorio in termini di collegio perfetto tale per cui l’illegittimità della nomina di un componente ne possa inficiare gli esiti.

Difatti la normativa e lo stesso decreto istitutivo sono piuttosto scarni sul punto, limitandosi a prevedere la durata triennale della carica, la possibilità di un solo rinnovo, la gratuità della partecipazione dei membri, nonché a riferire l’attività dell’Osservatorio allo studio e all’elaborazione delle risultanze dello screening su base nazionale nella popolazione pediatrica per l'individuazione degli anticorpi del diabete di tipo 1 e della celiachia (di cui all’art. 1 della l. n. 130 del 2023) con la pubblicazione annuale di una relazione.

9.2 Tanto precisato il ricorso è fondato e deve trovare accoglimento, ponendosi la nomina contestata in contrasto con il chiaro dettato normativo, cui si riferisce anche l’avviso in questione, e che delimita i soggetti che possono esprimere propri rappresentanti in seno all’Osservatorio in base alla lett. d), co. 1 art. 2 della l. n. 130 del 2023.

La norma difatti individua unicamente nelle associazioni maggiormente rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari e nelle fondazioni di rilevanza nazionale operanti in materia, i soggetti abilitati ad esprimere propri rappresentanti.

Pertanto la controinteressata, per quanto di indiscusso valore e rilevanza per l’attività svolta in materia, tuttavia non risulta ivi contemplata dal legislatore tra le categorie di soggetti che possono esprimere un proprio rappresentante in seno all’Osservatorio, non ricadendo né tra le associazioni rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari poiché costituita unicamente da medici e personale sanitario ed avente finalità di ricerca scientifica, né tra le fondazioni operanti in materia, poiché avente la natura giuridica di associazione e non di fondazione.

L’irrilevanza della forma giuridica rispetto alle finalità che sarebbero perseguite dal legislatore (“di inserire nell’Osservatorio un rappresentante della comunità scientifica con esperienza nella materia”), come sostiene la difesa del Ministero, è manifestamente contraddetta dal dato letterale che appare chiaro nel suo significato avendo il legislatore fatto riferimento espresso alle fondazioni. Pertanto in applicazione del criterio testuale, il quale costituisce il primo strumento esegetico a disposizione dell’interprete, e in assenza di elementi di contraddizione o di ambiguità, non può farsi luogo ad un criterio di interpretazione funzionale.

Peraltro quella che invece sarebbe, secondo quanto sostenuto dalla difesa del Ministero, la “evidente finalità della legge di inserire nell’Osservatorio un rappresentante della comunità scientifica con esperienza nella materia, a prescindere dalla forma assunta dall’ente di appartenenza”, finirebbe invece col contraddire l’espressa volontà del legislatore di far riferimento a fondazioni “operanti in materia” ossia che, come le associazioni, siano rappresentative delle persone affette da diabete di tipo 1 e da celiachia e dei loro familiari.

L’omessa previsione normativa di prevedere all’interno dell’Osservatorio anche rappresentanti di ulteriori soggetti operanti più propriamente nel campo della ricerca scientifica, per quanto non condivisibile sul piano logico, tuttavia non può essere sopperita a scapito di altri soggetti che svolgono una diversa funzione di rappresentatività della posizione dei pazienti e dei loro familiari.

10. In conclusione il ricorso deve essere accolto e per l’effetto annullato il decreto ministeriale in epigrafe indicato, nella parte in cui è nominata come componente la Presidente della Società Italiana di Diabetologia e delle Malattie del Metabolismo.

11. Le spese di lite sono compensate in ragione della novità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza quater ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua il decreto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR CR IG, Presidente

SI ON, Primo Referendario, Estensore

Giacomo Nappi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI ON	AR CR IG

IL SEGRETARIO