Pubblicato il 13/02/2026

N. 00456/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02564/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2564 del 2025, proposto da
Tecnologie Sanitarie e Sportive S.r.l. Unipersonale, in relazione alla procedura CIG B8C3A856E3, B8C3A867B6, B8C3A87889, B8C3A8895C, B8C3A89A2F, B8C3A8AB02, B8C3A8BBD5, B8C3A8CCA8, B8C3A8DD7B, B8C3A8EE4E, B8C3A84610, B8C3A99764, B8C3A98691, B8C3A975BE, B8C3A964EB, B8C3A95418, B8C3A93272, B8C3A9219F, B8C3A910CC, B8C3A90FFA, B8C3A8FF21, B8C3A94345, B8C3AA1DFC, B8C3AA83C6, B8C3AA72F3, B8C3AA6220, B8C3AA514D, B8C3AA407A, B8C3AA3FA2, B8C3AA2ECF, B8C3AA0D29, B8C3A9FC56, B8C3A9EB83, B8C3A9DAB0, B8C3A9C9DD, B8C3A9B90A, B8C3A9A837, B8C3AA9499, B8C3AAA56C, B8C3AAB63F, B8C3AAC712, B8C3AAD7E5, B8C3AAE8B8, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Settembre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Seminara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hollister S.p.A., B. Braun Milano S.p.A., non costituite in giudizio;
Coloplast S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti e Alfredo Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

(in relazione alla procedura aperta indetta dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa per la fornitura di dispositivi per stomie, cateteri, sonde vescicali e sistemi di raccolta urine per le Aziende Sanitarie del bacino della Sicilia orientale, mediante accordo-quadro con più operatori economici senza successivo confronto competitivo, ai sensi degli artt. 71, 59 e 108 del decreto legislativo n. 36/2023) della deliberazione n. 983 del 25 giugno 2025 di indizione della gara, del bando, del disciplinare, del capitolato tecnico e prestazionale e dell’intera documentazione di gara, nonché degli artt. 3, 4, 17 e 22 del disciplinare, dei chiarimenti pubblicati dalla stazione appaltante e delle modifiche alla documentazione di gara comunicate con avviso del responsabile del procedimento del 13 novembre 2025, con i relativi nuovi file “capitolato tecnico” e “offerta economica” aggiornati.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. NI LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente - in relazione alla procedura aperta indetta dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa per la fornitura di dispositivi per stomie, cateteri, sonde vescicali e sistemi di raccolta urine per le Aziende Sanitarie del bacino della Sicilia orientale, mediante accordo-quadro con più operatori economici senza successivo confronto competitivo, ai sensi degli artt. 71, 59 e 108 del decreto legislativo n. 36/2023 - ha impugnato la deliberazione n. 983 del 25 giugno 2025 di indizione della gara, il bando, il disciplinare, il capitolato tecnico e prestazionale e l’intera documentazione di gara, nonché gli artt. 3, 4, 17 e 22 del disciplinare, i chiarimenti pubblicati dalla stazione appaltante e le modifiche alla documentazione di gara comunicate con avviso del responsabile del procedimento del 13 novembre 2025, con i relativi nuovi file “capitolato tecnico” e “offerta economica” aggiornati.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) con deliberazione n. 983 del 25 giugno 2025 l’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa ha indetto la procedura in esame per l’affidamento della fornitura sopra indicata per un periodo di quarantotto mesi, approvando contestualmente il disciplinare e il capitolato tecnico e prestazionale; b) il bando dispone che ogni operatore possa presentare offerta per i quarantatré lotti e possa essere aggiudicatario di appalti per tutti i lotti; c) il disciplinare (art. 4) stabilisce che gli operatori economici distributori o rivenditori debbano essere in possesso di un contratto di rivenditore o distributore autorizzato o di concessione di vendita rilasciato dal produttore, con durata idonea a coprire l’intero arco dell’accordo-quadro, e prevede che tali operatori possano concorrere per un massimo di due contratti di distribuzione e per un numero massimo di due lotti; d) l’art. 17 disciplina i criteri di riparto delle forniture tra gli operatori ammessi, prevedendo una graduatoria di sei operatori economici per ciascun lotto, con percentuali di riparto, ma limitando l’applicazione della graduatoria e delle percentuali ai soli assistiti “nuovi arruolati” privi di prescrizione medica di infungibilità, mentre per il resto del fabbisogno si rinvia alle modalità di erogazione previste dal D.P.C.M. in data 12 gennaio 2017, allegato 11; e) l’art. 22, infine, stabilisce che la garanzia definitiva sia calcolata sull’importo contrattuale secondo l’art. 117 del decreto legislativo n. 36/2023 e nei chiarimenti la stazione appaltante ha precisato che la garanzia dovrà essere parametrata all’importo massimo contrattualizzabile per ciascun operatore, determinato dal valore massimo del lotto moltiplicato per la percentuale di riparto in graduatoria; f) con avviso del 13 novembre 2025 è stato stralciato il lotto 35 (i relativi quantitativi sono stati trasferiti al lotto 36), sono stati corretti alcuni importi a base d’asta e sono stati messi a disposizione due nuovi file (“capitolato tecnico” e “offerta economica” aggiornati); g) la ricorrente intende partecipare alla gara per la totalità o quasi totalità dei lotti e ha presentato richieste di chiarimenti, ottenendo conferma della volontà della stazione appaltante di mantenere ferme le clausole qui oggetto di censura; h) la lex specialis contiene previsioni immediatamente escludenti, idonee a precludere o rendere eccessivamente difficile la partecipazione alla procedura; d) si contesta, invero, l’art. 4 del disciplinare, il quale si pone in contrasto con il bando e con il decreto legislativo n. 36/2023, in quanto le limitazioni di partecipazione previste dall’art. 58, comma 4, del decreto legislativo n. 36/2023 devono essere espressamente indicate nel bando, motivate e non risultare discriminatorie, mentre nella specie la riserva di partecipazione a produttori e distributori autorizzati dai produttori ed il limite di due lotti e due contratti per i soli distributori emergono solo dal disciplinare, senza adeguata motivazione e in palese divergenza rispetto al bando, che non contempla alcuna restrizione, né clausole di partecipazione riservata; i) analoghe clausole, peraltro, non si rinvengono nei principali bandi per forniture analoghe e si ritiene che la scelta della stazione appaltante sia priva di giustificazione, sproporzionata e lesiva dell’apertura al mercato, in violazione degli artt. 1, 3 e 10 del decreto legislativo n. 36/2023; l) la combinazione fra la limitazione ai soli produttori e loro distributori autorizzati e l’ulteriore limite di due lotti per ciascun distributore si risolve in una restrizione della concorrenza in un mercato caratterizzato dalla presenza di poche imprese produttrici specializzate, con rischio di consolidare posizioni dominanti e intese restrittive; m) si richiama il provvedimento n. 1735 del 3 agosto 2007 dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in cui si dà atto della struttura particolarmente concentrata del mercato di riferimento, nonché il parere dell’Autorità nazionale anticorruzione n. 114 del 26 marzo 2025, con cui è stata censurata una clausola analoga, affermandosi che l’obbligo di contratti di distribuzione autorizzata costituisce un’ingiustificata restrizione della concorrenza nei confronti dei rivenditori che erogano forniture analoghe; n) con riferimento al limite di due lotti per i distributori autorizzati, si evidenzia che la previsione non trova fondamento nelle condizioni indicate dall’art. 58, comma 4, del decreto legislativo n. 36/2023, il quale consente limiti alla partecipazione ai lotti solo ove necessario in ragione del numero prevedibilmente elevato di concorrenti; o) appare inoltre discriminatorio che il limite sia imposto ai soli distributori, mentre i produttori possono concorrere per tutti i lotti, con ulteriore compressione della concorrenza; p) si contesta, inoltre, l’art. 17 del disciplinare e i chiarimenti resi sul punto dalla stazione appaltante, in quanto la disciplina dell’accordo-quadro e del riparto delle forniture tra gli operatori viola gli artt. 59, 65 e 71 del decreto legislativo n. 36/2023, il D.P.C.M. in data 12 gennaio 2017 e i principi di trasparenza e proporzionalità.; q) al riguardo si evidenzia che il bando prefigura un accordo- quadro senza riapertura della gara, mentre il disciplinare prevede una graduatoria di sei operatori per ciascun lotto, con percentuali di riparto, ma limita l’applicazione di tale meccanismo ai soli assistiti “nuovi arruolati” privi di prescrizione di infungibilità, facendo rinvio alle regole del D.P.C.M. in data 12 gennaio 2017 per la restante parte del fabbisogno; r) i fabbisogni posti a base di gara per ciascun lotto sono stati elaborati sulla base dei consumi storici complessivi delle Aziende Sanitarie e comprendono tanto i pazienti già in carico quanto quelli futuri; s) in tale quadro la circostanza che le percentuali di affidamento trovino applicazione solo su una componente indeterminata e incerta del fabbisogno (i nuovi arruolati) rende impossibile per ciascun operatore valutare l’effettiva quota di forniture riconducibile alla propria posizione in graduatoria, in contrasto con l’art. 59 del decreto legislativo n. 36/2023, il quale richiede che l’accordo-quadro assicuri un’effettiva remunerazione per i singoli contratti attuativi; t) si contesta anche il richiamo ai livelli essenziali di assistenza e al D.P.C.M. 12 gennaio 2017, in quanto l’art. 1 dell’allegato 11 del D.P.C.M. non introduce deroghe alle norme sulle procedure di affidamento e non consente di utilizzare il meccanismo della prescrizione medica di infungibilità per restringere ex ante il regime concorrenziale dell’appalto; u) la disciplina di cui al citato D.P.C.M. impone alle Regioni di adottare modalità di acquisizione degli ausili per stomia che garantiscano agli assistiti la possibilità di scegliere, sulla base della prescrizione medica, dispositivi adeguati alle proprie condizioni nell’ambito di prodotti previamente acquisiti tramite procedure concorrenziali aperte al mercato; v) nel settore in questione la prescrizione medica interviene dopo la conclusione della gara e non può costituire presupposto per limitare l’operatività della graduatoria; z) la stazione appaltante ha effettuato un improprio passaggio logico, utilizzando la possibile infungibilità dei prodotti, accertata caso per caso in sede clinica, come elemento per limitare a monte la portata della graduatoria di gara; a-a) si impugna anche l’art. 22 del disciplinare e i relativi chiarimenti in quanto la previsione che la garanzia definitiva sia calcolata sull’importo massimo contrattualizzabile per ciascun operatore, determinato in funzione del massimale del lotto e della percentuale di riparto, combinata con l’incertezza sulla reale applicazione della graduatoria e sul volume di forniture affidato tramite accordo-quadro, determina un onere finanziario sproporzionato e non correlato al valore prevedibile delle prestazioni effettive; a-b) tale assetto, aggravato dalla disciplina di cui all’articolo 17, rende il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e non conveniente per gli operatori, in particolare per le piccole e medie imprese, con effetto immediatamente escludente e limitativo della concorrenza; a-c) risulta, quindi, la violazione degli artt. 1, 3, 10, 58, 59, 65, 71 e 117 del decreto legislativo n. 36/2023, della legge n. 287/1990, del D.P.C.M. in data 12 gennaio 2017, dei principi di parità di trattamento, concorrenza, trasparenza, proporzionalità e del principio di tassatività delle cause di esclusione.

COLOPLAST S.p.A. si è costituita in giudizio e ha versato in atti documentazione relativa ai fatti di causa.

Con successiva memoria la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) in data 19 gennaio 2026 l’Azienda Sanitaria Provinciale ha depositato un avviso sulla piattaforma attestante la sospensione della gara al fine di rimodulare in autotutela gli atti alla luce delle indicazioni formulate dall’ANAC con delibera n. 510 del 22 dicembre 2025, versata in atti dalla controinteressata; b) tale delibera trae origine da un’istanza precontenziosa proposta da MEDICAL CENTER M.G. s.r.l., la quale, tra l’altro, riguardava la disciplina sul riparto degli affidamenti nell’accordo-quadro e la limitazione a due mandati e due lotti per i distributori rispetto ai produttori; c) la ricorrente ha anche prodotto la delibera dell’ANAC n. 114 del 26 marzo 2025 e in data 23 gennaio 2026 l’Azienda Sanitaria Provinciale ha depositato la deliberazione n. 45 del 22 gennaio 2026 con cui è stata disposta la revoca in autotutela dell’intera procedura, con riserva di indire una nuova gara, in ragione della necessità di rimodulare la lex specialis secondo le indicazioni dell’ANAC, anche in relazione alla clausola che limitava la partecipazione dei distributori a due soli lotti; d) si chiede quindi la declaratoria di improcedibilità del gravame, con le conseguenze del caso in ordine alle spese di lite.

L’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, costituitasi in giudizio, ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) per effetto della disposta revoca è venuto meno l’interesse alla decisione di merito, sicché il ricorso va dichiarato improcedibile; b) la revoca non è dipesa dall’ iniziativa della ricorrente, ma da una distinta sequenza procedimentale avviata da altro operatore; c) la revoca, inoltre, ha investito l’intera procedura, mentre il ricorso di cui si discute mirava a un annullamento parziale di alcune clausole e ad ulteriori profili estranei al contenuto della revoca; d) si chiede, pertanto, la compensazione delle spese di lite.

Con memoria in data 31 dicembre 2026 la ricorrente ha precisato quanto segue: a) dal ricorso introduttivo risulta l’impugnazione dell’intera lex specialis e dei chiarimenti, con richiesta di annullamento complessivo della procedura; b) in particolare, è stata impugnata la previsione che limitava ai soli distributori la partecipazione a due lotti; c) la clausola è stata anche indicata come oggetto del procedimento di precontenzioso attivato innanzi ad ANAC da altro operatore economico e definito con delibera n. 510 del 22 dicembre 2025; d) proprio tale parere ha indotto l’Azienda Sanitaria Provinciale a revocare in autotutela l’intera procedura.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Avuto riguardo a quanto è stato esposto, il Collegio deve dichiarare improcedibile il ricorso in epigrafe.

Per quanto attiene al regolamento delle spese di lite, occorre fare applicazione del criterio della soccombenza virtuale, tenendo conto di quale sarebbe stato l'esito della lite attraverso una valutazione delle prospettazioni iniziali delle parti e dell'interesse ad agire esistente al momento della proposizione del gravame.

In particolare, è stato affermato che: a) la condanna alle spese è giustificata qualora sia stata denunciata una manifesta illegittimità del provvedimento impugnato sin dal momento della sua emanazione (Cassazione Civile, V, n. 20750/2025, n. 26683/2025 e n. 34071/2025); b) in caso di illegittimità originaria dell'atto che abbia costretto il cittadino a intraprendere un'azione giudiziaria per tutelare i propri diritti, l'Amministrazione va quindi considerata virtualmente soccombente e deve esser condannata al pagamento delle spese di lite (Consiglio di Stato, n. 6995/2019); c) il principio della soccombenza virtuale non è assoluto e il giudice può disporre la compensazione, totale o parziale, delle spese di lite qualora sussistano "gravi ed eccezionali ragioni" (Consiglio di Stato, n. 842/2022 e n. 4306/ 2022), come nel caso di obiettiva complessità della questione giuridica, di sopravvenienze normative o giurisprudenziali o di condotta del il privato che abbia contribuito all'errore in cui è incorsa l'Amministrazione.

Nel caso in esame l'intervento in autotutela dell'Amministrazione è dipeso dalla circostanza che la stazione appaltante ha riscontrato la sussistenza del vizio denunciato dalla ricorrente, sebbene in occasione di un diverso procedimento, e non sussistono circostanze particolari che possano indurre il Collegio a disporre la compensazione delle spese di lite, le quali, liquidate in dispositivo, sono poste a carico dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, mentre le stesse possono essere compensate fra le parti private.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo dichiara improcedibile; 2) condanna l'Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi € 1.850,00, oltre accessori di legge se dovuti, e compensa le stesse fra le parti private.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI LL, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NI LL

IL SEGRETARIO