Pubblicato il 20/04/2026

N. 00545/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00185/2024 REG.RIC.

N. 00282/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 185 del 2024, proposto da
CANDI SRL, rappresentata e difesa dall'avv. Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

nei confronti

COMUNE DI CAPRIOLO, non costituitosi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 282 del 2025, proposto da
CANDI SRL, rappresentata e difesa dall'avv. Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

nei confronti

COMUNE DI CAPRIOLO, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

(a) quanto al ricorso n. 185 del 2024:

- del provvedimento del responsabile del Settore delle Strade e dei Trasporti n. 10 di data 4 gennaio 2024, con il quale è stata rinnovata alla ricorrente l’autorizzazione ai sensi dell'art. 27 del Dlgs. 30 aprile 1992 n. 285 per la posa di un cartellone pubblicitario lungo la strada SPBS 469- bis Sebina Occidentale, nella parte in cui definisce la misura del nuovo canone e le modalità di calcolo dello stesso;

- del decreto del Presidente della Provincia n. 315 di data 25 ottobre 2023, che ha determinato i nuovi importi, in vigore dal 1° gennaio 2024, dei canoni disciplinati dal regolamento per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria di cui all’art. 1 commi da 816 a 836 della legge 27 dicembre 2019 n. 160, approvato con deliberazione consiliare n. 43 del 22 novembre 2020, sostituendo in particolare l’allegato A ( Elenco delle strade provinciali divise in classi tariffarie [K] ), l’allegato B ( Tariffario occupazioni di aree e spazi pubblici ), l’allegato C ( Canone accessi ad attività che producono reddito posti fuori dai centri abitati ), e l’allegato D ( Mezzi pubblicitari ) del suddetto regolamento;

- delle tariffe del canone degli impianti pubblicitari inserite nell’allegato D;

- dell’elenco delle strade provinciali divise in classi tariffarie di cui all’allegato A;

- del regolamento per l'applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria approvato con deliberazione consiliare n. 43/2020;

(b) quanto al ricorso n. 282 del 2025:

- della deliberazione consiliare n. 45 di data 18 dicembre 2024, con la quale è stato approvato il nuovo regolamento per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria di cui all’art. 1 commi da 816 a 836 della legge 160/2019, e in particolare dell’allegato B ( Tariffe per occupazioni di aree e spazi pubblici ) e dell’allegato C ( Tariffe del canone non ricognitorio ex articolo 27 Codice della Strada );

- della relazione istruttoria di verifica del gettito 2023, costituente l’allegato 3 alla deliberazione consiliare n. 45/2024;

- della nota illustrativa costituente l’allegato 2 alla deliberazione consiliare n. 45/2024;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. UR DR;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente opera nel settore degli impianti pubblicitari, installando postazioni pubblicitarie lungo le strade pubbliche, all’interno e all’esterno dei centri abitati, previa acquisizione delle necessarie autorizzazioni, e cedendo ai propri clienti i relativi spazi pubblicitari.

2. La Provincia di Brescia, con decreto del Presidente della Provincia n. 315 di data 25 ottobre 2023, ha determinato i nuovi importi, in vigore dal 1° gennaio 2024, delle tariffe disciplinate dal regolamento per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria di cui all’art. 1 commi da 816 a 836 della legge 27 dicembre 2019 n. 160 (canone unico patrimoniale, CUP).

3. Il suddetto regolamento era stato approvato dalla Provincia con deliberazione consiliare n. 43 del 22 novembre 2020 (regolamento del 2020). Mediante il decreto n. 315/2023 la Provincia ha sostituito in particolare l’allegato A ( Elenco delle strade provinciali divise in classi tariffarie [K] ), l’allegato B ( Tariffario occupazioni di aree e spazi pubblici ), l’allegato C ( Canone accessi ad attività che producono reddito posti fuori dai centri abitati ), e l’allegato D ( Mezzi pubblicitari ).

4. La disciplina del decreto n. 315/2023 ha determinato un consistente aumento dei canoni dovuti dalla ricorrente per l’installazione dei cartelloni pubblicitari. L’entità dell’incremento è divenuta palese quando la ricorrente ha ricevuto il provvedimento del responsabile del Settore delle Strade e dei Trasporti n. 10 di data 4 gennaio 2024, con il quale è stata rinnovata l’autorizzazione ai sensi dell'art. 27 del Dlgs. 30 aprile 1992 n. 285 per la posa di un cartellone pubblicitario di 3 mq lungo la strada SPBS 469- bis Sebina Occidentale, nel Comune di Capriolo. Il canone annuale richiesto era infatti di € 321,00, mentre in precedenza per un bifacciale sino a 3 mq su strada provinciale il canone era di € 241,00, e di € 368 per un bifacciale fino a 6 mq. Oltretutto, i canoni anteriori al decreto n. 315/2023 erano a loro volta il risultato degli aumenti (dal 17% al 40%) introdotti con la disciplina originaria del regolamento del 2020.

5. Il canone chiesto dalla Provincia per l’occupazione di suolo pubblico si somma a quello dovuto al Comune di Capriolo per la diffusione di messaggi pubblicitari (€ 84,00).

6. Contro il decreto n. 315/2023, nonché contro il regolamento del 2020, e contro gli atti applicativi, la ricorrente, titolare di 61 impianti pubblicitari sull’intero territorio provinciale, ha presentato impugnazione (ricorso n. 185/2024), con censure che possono essere sintetizzate come segue:

(i) vi sarebbe violazione dell’art. 1 comma 817 della legge 160/2019, il quale ha stabilito che il CUP è disciplinato in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi sostituiti, fatta salva la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe. Secondo la ricorrente, nessuna delle motivazioni utilizzate dalla Provincia nel decreto n. 315/2023 a sostegno dell’incremento del canone sarebbe pertinente, in quanto (a) tenuto conto del principio di invarianza del gettito, sarebbe stato possibile effettuare un adeguamento dei costi al momento dell’introduzione del CUP, in occasione del regolamento del 2020, ma non ulteriori adeguamenti per esigenze di cassa; (b) gli aumenti sarebbero molto superiori all’inflazione del 2023, calcolata dall’ISTAT (indice FOI) nel 5,4%; (c) nel decreto n. 315/2023 tutte le strade provinciali sono state portate in classe tariffaria K1, e dunque gli aumenti non sarebbero correlati a nuove valutazioni circa il maggior grado di attrattività di alcune strade rispetto ad altre; (d) poiché gli impianti pubblicitari sono posti su aree private, mancherebbe l’identità di ratio rispetto alle insegne di esercizio, per le quali la giurisprudenza consente aumenti periodici;

(ii) vi sarebbe poi violazione dell’art. 1 comma 820 della legge 160/2019, il quale vieta la doppia imposizione, escludendo l’applicazione del canone per l’occupazione di suolo pubblico quando viene applicato il canone per la diffusione di messaggi pubblicitari. Nel regolamento del 2020 è invece prevista (art. 21) l’applicazione del canone per l’occupazione di suolo pubblico provinciale nei casi in cui il canone per la diffusione di messaggi pubblicitari sia di spettanza del Comune. La Provincia nel decreto n. 315/2023 (nuovo allegato D) sembra poi creare un duplicato del canone per la diffusione di messaggi pubblicitari, in quanto calcola l’importo dovuto attraverso il parametro della superficie complessiva dell’impianto pubblicitario, che in base all’art. 1 comma 825 della legge 160/2019 è appunto il parametro di calcolo del canone per la diffusione di messaggi pubblicitari;

(iii) oltre che per l’erronea scelta di ancorare il calcolo del canone per l’occupazione di suolo pubblico alla superficie complessiva dell’impianto pubblicitario, la disciplina provinciale sarebbe illegittima per l’erronea individuazione del presupposto del canone, in quanto qualifica come occupazione di suolo pubblico provinciale anche il posizionamento degli impianti pubblicitari all’interno delle aree private situate in vista delle strade provinciali, per il solo fatto che l’installazione delle suddette installazioni è autorizzata dalla Provincia ai sensi dell’art. 53 del DPR 16 dicembre 1992 n. 495;

(iv) in ogni caso, il metodo tariffario provinciale risulterebbe sproporzionato e irragionevole, in quanto il calcolo del CUP, in entrambe le componenti, viene effettuato non in relazione alla superficie effettiva ma per classi di superficie. Di conseguenza, per fare un esempio, un bifacciale di 3,01 mq paga esattamente come un bifacciale di 6,00 mq, ossia € 492.

7. In corso di causa la Provincia, con deliberazione consiliare n. 45 di data 18 dicembre 2024, ha approvato il nuovo regolamento per l’applicazione del CUP (regolamento del 2024). Per quanto interessa la posizione della ricorrente, rilevano in particolare l’allegato B ( Tariffe per occupazioni di aree e spazi pubblici ) e l’allegato C ( Tariffe del canone non ricognitorio ex articolo 27 Codice della Strada ). La suddetta deliberazione ha disposto che con l’entrata in vigore del nuovo regolamento (1 gennaio 2025) sono abrogati sia il regolamento del 2020 sia il decreto di aggiornamento tariffario n. 315/2023. È stato inoltre previsto che i canoni relativi al 2024 vengano ricalcolati in base alla nuova disciplina.

8. Il regolamento del 2024 ha introdotto quattro innovazioni principali:

(a) è stato definito un nuovo metodo di calcolo del CUP, ottenuto moltiplicando la tariffa standard indicata dall’art. 1 commi 826 e 827 della legge 160/2019 per i coefficienti differenziati di cui all’allegato B del regolamento;

(b) sono stati previsti parametri forfettari semplificati per alcune tipologie di occupazione delle strade provinciali, e in particolare (art. 24 comma 4) per i lavori di scavo e ripristino relativi alla posa di sottoservizi di pubblica utilità;

(c) è stata codificata la regola (art. 2 commi 2 e 3) secondo cui gli impianti pubblicitari su tratti di strade provinciali situati all’interno di centri abitati fino a 10.000 abitanti (che sono autorizzati dai Comuni ai sensi degli art. 23 comma 4 e 26 comma 3 del Dlgs. 285/1992) rimangono soggetti sia al canone per l'occupazione di suolo pubblico, dovuto alla Provincia, sia al canone per la diffusione di messaggi pubblicitari, dovuto ai Comuni interessati;

(d) è stato reintrodotto il canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992, quale fondamento della pretesa della Provincia al canone per gli impianti pubblicitari posizionati su aree private in vista delle strade provinciali (art. 54).

9. Contro il regolamento del 2024, nonché contro la nota illustrativa e la relazione istruttoria di verifica del gettito 2023, costituenti rispettivamente gli allegati 2 e 3 alla deliberazione consiliare n. 45/2024, la ricorrente ha proposto impugnazione (ricorso n. 282/2025), con argomenti così sintetizzabili:

(i) la reintroduzione del canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992 per impianti pubblicitari posizionati su aree private sarebbe in diretto contrasto con l’art. 1 comma 816 della legge 160/2019, che attrae anche questo canone nel CUP, e con l’art. 1 comma 819-a della legge 160/2019, che indica quale presupposto del CUP l’occupazione di suolo pubblico. Mancando un’occupazione in senso proprio, l’unica pretesa che la Provincia potrebbe far valere sarebbe sulla componente del CUP relativa alla diffusione di messaggi pubblicitari lungo strade provinciali, che invece è stata irragionevolmente lasciata ai Comuni (art. 2 comma 4 e 54 comma 1 del regolamento del 2024);

(ii) la medesima censura è poi riformulata sotto il profilo dell’inammissibilità della doppia imposizione, vietata dall’art. 1 comma 820 della legge 160/2019. Il divieto sarebbe infatti valido anche nel caso in cui i presupposti del CUP siano riferibili a enti diversi. L’ente (in questo caso la Provincia) che in base alla legge deve perdere il gettito derivante dall’occupazione di suolo pubblico per la concomitante presenza della diffusione di messaggi pubblicitari (il cui canone, per scelta della stessa Provincia, va ai Comuni) non potrebbe utilizzare il principio dell’invarianza del gettito ex art. 1 comma 817 della legge 160/2019 per conservare il canone per l’occupazione di suolo pubblico, a maggior ragione quando il suolo occupato sia in realtà privato;

(iii) anche se la nuova versione dell’art. 1 comma 817 della legge 160/2019 (risultante dall’art. 1 comma 757-a della legge 30 dicembre 2024 n. 207, a decorrere dal 1° gennaio 2025, e successivamente dall’art. 19- bis comma 1 del DL 30 giugno 2025 n. 95) consente di variare il gettito attraverso la modifica del CUP secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità in relazione all'impatto ambientale e urbanistico delle occupazioni e delle esposizioni pubblicitarie e alla loro incidenza sull’arredo urbano e sui servizi di trasporto pubblico locale o di mobilità sostenibile, gli aumenti introdotti dalla Provincia sarebbero comunque eccessivi e sproporzionati. La categoria degli operatori pubblicitari sarebbe la più penalizzata, in quanto l’invarianza del gettito complessivo è stata ottenuta dalla Provincia facendo rivivere il canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992, che colpisce particolarmente i suddetti operatori, e applicando agli impianti pubblicitari coefficienti moltiplicatori da cui derivano a tariffe eccessive rispetto al fatturato di quegli stessi impianti (al contrario, gli accessi alle stazioni di servizio o ai centri commerciali pagano un CUP marginale rispetto ai rispettivi fatturati). Sugli operatori pubblicitari si riverserebbe anche il peso economico derivante dalla necessità di compensare le esenzioni concesse a particolari categorie (art. 29 del regolamento del 2024).

10. La Provincia si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione di entrambi i ricorsi, ed eccependo la sopravvenuta carenza di interesse in relazione al primo.

11. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulle questioni preliminari

12. In primo luogo, deve essere disposta la riunione dei ricorsi, per evidente connessione oggettiva e soggettiva. La disciplina provinciale relativa al CUP è stata modificata in diversi punti, ma la versione più recente (regolamento del 2024) si colloca comunque nel medesimo contesto normativo, e condivide i suoi presupposti con la versione originaria (regolamento del 2020, decreto n. 315/2023). Risulta quindi utile una trattazione congiunta.

13. Si ritiene peraltro che la chiara volontà espressa dalla Provincia nella deliberazione consiliare n. 45/2024 di riordinare la materia con effetto retroattivo, andando non solo a innovare la disciplina previgente ma anche a riesaminare i rapporti già definiti dalla stessa, comporti la perdita di interesse a una pronuncia sul ricorso n. 185/2024. La materia contenziosa si concentra infatti nel ricorso n. 282/2025, dove la ricorrente ha ripreso alcuni dei motivi di censura esposti nel precedente ricorso, ma ha allo stesso tempo riorganizzato i propri argomenti attorno al divieto di doppia imposizione. Non vi è quindi interesse a esaminare profili di violazione di legge o di difetto di motivazione basati sul regolamento del 2020.

14. L’interesse alla decisione del ricorso n. 282/2025 non viene meno per il fatto che la ricorrente, come evidenziato dalla Provincia, beneficia grazie al regolamento del 2024 di una diminuzione del CUP rispetto al 2023. Il ricorso è in realtà finalizzato a ottenere il risultato più favorevole possibile, ossia l’annullamento delle disposizioni del regolamento del 2024 che secondo la tesi di parte ricorrente consentono la doppia imposizione, nonché delle disposizioni relative agli impianti pubblicitari posizionati su aree private. Sotto quest’ultimo profilo, la ricorrente, pur non presentando documentazione specifica, ha dato una prova logica della circostanza che almeno alcuni degli impianti pubblicitari gestiti si trovino abbastanza lontani dalla carreggiata da ricadere all’interno di proprietà private.

La funzione del CUP

15. Con la riforma introdotta dall’art. 1 commi da 816 a 836 della legge 160/2019 sono state accorpate nel CUP una serie di prestazioni patrimoniali che avevano in precedenza distinte qualificazioni e regolamentazioni. In particolare, sono state ricondotte in un’unica fattispecie prestazioni che avevano natura tributaria (AP, imposta comunale sulla pubblicità, CIMP) e prestazioni che avevano natura corrispettiva (SA, canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992, ulteriori canoni ricognitori o concessori).

16. La creazione del CUP non è finalizzata a introdurre un nuovo tributo che disincentivi l’uso particolare dei beni pubblici materiali e immateriali a tutela dell’integrità dell’ambiente. L’obiettivo è piuttosto l’elaborazione di una tariffa semplice ed equa che valorizzi e renda facilmente disponibili questi beni sul mercato. Più precisamente, i beni coinvolti sono il suolo pubblico su cui sono installati gli impianti pubblicitari e lo spazio in cui vengono diffusi i messaggi pubblicitari. Da un lato, quindi, viene semplificato e reso più trasparente l’accesso dei privati a beni che non hanno un sostituto di mercato ma sono necessari per lo svolgimento di attività imprenditoriali; dall’altro, vengono razionalizzate le entrate patrimoniali degli enti locali attraverso un sistema ordinato e non discriminatorio di tariffe, basato sulla misura dell’utilizzazione individuale indipendentemente da eventuali indici di capacità contributiva degli utilizzatori.

17. Trattandosi di corrispettivi e non di tributi, la discrezionalità degli enti locali si esercita entro i più ampi confini dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119 della Costituzione, estesa alle voci di entrata non tributarie. L’attuale versione dell’art. 1 comma 817 della legge 160/2019 specifica con maggiore dettaglio, ma sostanzialmente non innova rispetto alla versione originaria, il potere esercitabile dagli enti locali nell’individuazione del modello tariffario. La norma legittima l’introduzione in sede locale di nuovi parametri, in aggiunta a quello della superficie e agli altri già previsti dall’art. 1 commi 824 e 825 della legge 160/2019, che tengano conto sia dell’impatto delle installazioni pubblicitarie sul territorio sia del valore di mercato di una determinata installazione. Così impostato, il modello tariffario può evolversi uscendo progressivamente dal vincolo dell’invarianza del gettito ex art. 1 comma 817 della legge 160/2019, che costituiva un riferimento necessario nella fase di attivazione del CUP, ma per effetto della modifica delle tariffe è destinato a diventare recessivo.

Sugli aumenti subiti dalla ricorrente nel passaggio al CUP

18. Nel maggiore carico tariffario imposto a determinate categorie di soggetti non è possibile individuare in via automatica dei profili di disparità di trattamento, e tantomeno dei profili di sviamento basati sull’ipotesi che il carico tariffario venga fatto gravare solo su alcuni per mantenere invariato il gettito complessivo. In realtà, i parametri applicati all’occupazione di suolo pubblico e alla diffusione di messaggi pubblicitari rispondono unicamente a criteri di intrinseca ragionevolezza, ed essenzialmente alla regola secondo cui devono pagare di più le installazioni maggiormente appetibili dal punto di vista commerciale o maggiormente idonee a impattare in senso negativo sul contesto urbano e ambientale. Questa impostazione ammette dei temperamenti. L’amministrazione può infatti prevedere discrezionalmente esenzioni o incentivi per coordinare la disciplina del CUP con altri obiettivi di interesse pubblico. Indicazioni in questo senso sono contenute nell’art. 1 commi 832-833-834 della legge 160/2019 (riduzioni, esenzioni, ulteriori riduzioni).

19. In questo quadro, le censure proposte dalla ricorrente, in particolare nel terzo motivo del ricorso n. 282/2025, mediante confronti con altre categorie di utilizzatori di beni pubblici non consentono di individuare una giusta misura del CUP dovuto, né di accertare il diritto a un trattamento di favore. Il criterio dell’invarianza del gettito, se non vale come limite impositivo per gli enti locali, non vale neppure come garanzia per i privati circa il mantenimento del precedente livello di spesa.

20. D’altra parte, la relazione istruttoria di verifica del gettito 2023, allegata alla deliberazione consiliare n. 45/2024, contiene una puntuale verifica dell’equilibrio complessivo del prelievo, e svolge adeguatamente il compito istruttorio di chiarire sul piano contabile le scelte operate.

Sulle interferenze tra enti locali nell’imposizione del CUP

21. In base all’art. 1 comma 819 della legge 160/2019 il CUP ha quali presupposti alternativi l’occupazione di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti locali e la diffusione di messaggi pubblicitari mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti locali, o anche su aree private se siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale. Quando ricorrano entrambi i presupposti, l’art. 1 comma 820 della legge 160/2019 esclude l'applicazione del canone dovuto per l’occupazione di suolo pubblico.

22. Questo schema funziona in modo chiaro quando il proprietario della strada e dell’area pubblica su cui sono installati gli impianti pubblicitari sia il Comune. Qui tutto si concentra nel Comune quale unica autorità legittimata a imporre il CUP, in continuità con la vecchia imposta comunale sulla pubblicità. Occorre però considerare anche l’ipotesi che l’area occupata sia della Provincia e si trovi in vista di una strada provinciale, e l’ipotesi che l’area occupata sia di privati ma parimenti in vista di una strada provinciale.

23. Quando l’area occupata sia della Provincia e si trovi in vista di una strada provinciale, essendovi occupazione sussiste il primo presupposto del CUP, ed essendovi un impianto pubblicitario sussiste anche il secondo presupposto. Il regolamento del 2024 applica in questo caso una doppia imposizione, rispettivamente a favore della Provincia per la componente “occupazione”, e del Comune per la componente “diffusione”. Tale soluzione, secondo la difesa della Provincia, sarebbe legittima, in quanto riflette l'assetto normativo preesistente, dove la componente oggi denominata “occupazione” spettava generalmente alle Province, mentre la componente “diffusione” spettava ai Comuni. Si tratta però di un’impostazione non condivisibile, in quanto contraddice il divieto di doppia imposizione stabilito dall’art. 1 comma 820 della legge 160/2019. Il divieto non prevede deroghe su base soggettiva, e non contiene rinvii alla normativa previgente. Pertanto, la Provincia non può conservare il canone per l'occupazione di suolo pubblico quando contemporaneamente sia dovuto il canone per la diffusione di messaggi pubblicitari.

24. A questo punto, sorge però il problema se l’unica componente dovuta, ossia quella per la diffusione di messaggi pubblicitari, spetti alla Provincia proprietaria del suolo o ai Comuni attraversati dalla strada provinciale e già titolari dell’imposta comunale sulla pubblicità. In astratto, entrambi gli enti hanno titolo a questo canone, perché nella diffusione di messaggi pubblicitari il bene pubblico di cui viene autorizzato un uso particolare coincide con il paesaggio urbano, almeno nei centri abitati, e come tale ricade nella competenza comunale, ma l’utilità dell’uso si collega alla visibilità dell’impianto pubblicitario dalla strada provinciale.

25. Come osservato in un precedente di questo TAR (sentenza n. 576 del 10 luglio 2023), quando vengono in rilievo strade non comunali occorrono forme di coordinamento tra gli enti locali che sono interessati al CUP sotto i profili della proprietà della strada e dell’impatto degli impianti pubblicitari, per definire la quota di spettanza di ciascuno. Dal punto di vista del soggetto che chiede la concessione ed effettua il pagamento del canone l’eventuale ripartizione delle somme versate è irrilevante, purché il CUP sia applicato unicamente con riguardo alla diffusione di messaggi pubblicitari e non si realizzi una doppia imposizione. La necessità di un coordinamento tra gli enti locali è rafforzata dal fatto che per i tratti di strade provinciali situati all’interno di centri abitati fino a 10.000 abitanti l’installazione di impianti pubblicitari è autorizzata dai Comuni ai sensi degli art. 23 comma 4 e 26 comma 3 del Dlgs. 285/1992. Occorre poi considerare che ai sensi dell’art. 1 comma 835 della legge 160/2019 il versamento del CUP è effettuato contestualmente al rilascio della concessione o dell'autorizzazione all'occupazione o alla diffusione dei messaggi pubblicitari.

Sulle interferenze con i privati

26. Quando l’area occupata appartenga a privati ma si trovi in vista di una strada provinciale, manca qualsiasi forma di occupazione, e di conseguenza manca anche il primo presupposto del CUP. Peraltro, sussistendo il secondo presupposto, ossia la presenza di un impianto pubblicitario visibile da luogo pubblico o aperto al pubblico, si ricade in una situazione analoga a quella sopra decritta, che richiede forme di coordinamento tra la Provincia e i Comuni interessati per ripartire le quote del CUP con riguardo alla componente “diffusione”.

Sul canone ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992

27. La Provincia non può sostituire la componente “occupazione” del CUP mediante la reintroduzione il canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992. Questo canone, ora confluito nel CUP, presupponeva l'uso o l'occupazione delle strade e delle loro pertinenze, ma non si estendeva alle fasce di rispetto di proprietà dei privati. Di fatto, nell’evoluzione normativa in materia di occupazione di spazi pubblici, aveva conservato una funzione di chiusura, in quanto era applicabile alle utilizzazioni del demanio stradale che non fossero già sottoposte alla AP (art. 38 del Dlgs. 15 novembre 1993 n. 507) o al SA (art. 63 del Dlgs. 15 dicembre 1997 n. 446). Il presupposto era comunque un uso materiale delle strade e delle loro pertinenze, e per questa ragione si deve ritenere che vi sia stato pieno assorbimento nella componente “occupazione” del CUP. In definitiva, l’art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992 ricade tra le disposizioni che pur non essendo nominate sono state abrogate dall’art. 1 comma 847 della legge 160/2019 ( “ogni altra disposizione in contrasto con le presenti norme” ). D’altra parte, se nell’uso materiale delle strade e delle loro pertinenze si volesse far rientrare anche la visibilità degli impianti pubblicitari si ricadrebbe nella componente “diffusione”, e dunque anche sotto questo profilo vi sarebbe pieno assorbimento nel CUP.

28. Il recupero del canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992 non può essere ottenuto in via interpretativa neppure facendo leva sul principio di invarianza del gettito ex art. 1 comma 817 della legge 160/2019. Questa disposizione regola la transizione verso il CUP, ma non determina l’effetto sostanziale di mantenere nelle precedenti allocazioni istituzionali i canoni e i tributi soppressi. Vi sarebbe altrimenti una contraddizione tra l’abrogazione delle norme previgenti, affermata espressamente dal legislatore, e l’ultrattività delle medesime norme come pietre di confine tra le componenti del CUP. Ai due presupposti del CUP indicati nell’art. 1 comma 819 della legge 160/2019 (occupazione di suolo pubblico e diffusione di messaggi pubblicitari) se ne aggiungerebbe un terzo, non dichiarato dal legislatore ma prevalente sui primi due, che consisterebbe nell’obbligo di riprodurre, con un altro nome, i tributi e i canoni previgenti, mantenendo il relativo gettito presso gli stessi agli enti che ne erano titolari in passato. Sembra invece che il CUP vada articolato in dettaglio a partire dai soli presupposti indicati dal legislatore, utilizzando, quando tali presupposti interessino più enti locali, il principio dell’invarianza del gettito (tendenziale e destinata ad affievolirsi nel tempo) come uno dei parametri per risolvere il problema della ripartizione del CUP tra gli enti stessi, e in particolare per non creare improvvise riduzioni rispetto alle entrate storiche.

Conclusioni

29. Ricapitolando quanto esposto ai punti precedenti, il ricorso n. 185/2024 deve essere dichiarato improcedibile. Deve invece essere accolto il ricorso n. 282/2025, limitatamente ai profili trattati in motivazione, con il conseguente annullamento del regolamento del 2024 nella parte in cui reintroduce il canone di concessione non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Dlgs. 285/1992 per sottoporre al CUP gli impianti pubblicitari su aree private, e comunque nella parte in cui supera il divieto di doppia imposizione stabilito dall’art. 1 comma 820 della legge 160/2019.

30. L’effetto conformativo della sentenza vincola la Provincia a riesaminare il problema degli impianti pubblicitari situati in vista di strade provinciali nella prospettiva della componente del CUP basata sulla diffusione di messaggi pubblicitari, come sopra evidenziato, promuovendo, con le modalità che saranno ritenute più opportune, un confronto con i Comuni interessati. Fino al riesame non è necessario il ricalcolo delle somme versate dalla ricorrente, e può proseguire interinalmente l’applicazione della disciplina annullata, con riserva di restituzione o conguaglio.

31. La particolarità delle questioni e il carattere parziale dell’accoglimento del ricorso n. 282/2025 giustificano la compensazione delle spese di giudizio in entrambi i ricorsi.

32. Il contributo unificato del solo ricorso n. 282/2025 è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) riunisce i ricorsi;

(b) dichiara improcedibile il ricorso n. 185/2024;

(c) accoglie parzialmente il ricorso n. 282/2025, nei limiti precisati in motivazione;

(d) compensa le spese di giudizio in entrambi i ricorsi;

(e) pone il contributo unificato del ricorso n. 282/2025 a carico della Provincia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

UR DR, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Laura Marchio', Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

UR DR

IL SEGRETARIO