Pubblicato il 13/03/2026

N. 00366/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00998/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 998 del 2022, proposto da
ID ST EL, rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione;

contro

Comune di Toscolano Maderno, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Capretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Toscolano Maderno dell’8 novembre 2022 che opponeva diniego al rilascio di permesso di costruire in sanatoria;

- nonché degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresi, se del caso, l'art. 32.b delle NTA del GT vigente, l'art. 51 delle NTA del GT adottato e la deliberazione del Consiglio Comunale 10 aprile 2017 n. 4;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Toscolano Maderno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 febbraio 2026 il dott. CE RO;

Viste le istanze di passaggio in decisione depositate, per parte ricorrente, dall’Avv. Mauro Ballerini il 30 gennaio 2026 e, per il Comune di Toscolano Maderno, dall’Avv. Carlo Capretti il 2 febbraio 2026;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.1. La sig.ra ID ST EL, proprietaria di un immobile sito nel Comune di Toscolano Maderno, via Maclino n. 49/E, identificato catastalmente con il mappale 6244, sub 4-5 del foglio 21 e ricadente in zona soggetta a vincolo paesaggistico, nel corso di lavori di ristrutturazione di tale immobile (regolarmente assentiti con permesso di costruire del 22 giugno 2020 e annessa autorizzazione paesaggistica), ha edificato in parziale difformità rispetto a quanto autorizzato.

In relazione a tali opere ha richiesto il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, ma il Comune di Toscolano Maderno, con provvedimento del 6 novembre 2022, debitamente preceduto dal preavviso di diniego, lo ha negato per contrasto con le pertinenti NTA del GT (trattasi, in particolare, degli artt. 32.B, come interpretato dalla delibera del Consiglio Comunale n. 4 del 10 aprile 2017, e 51) disciplinanti la destinazione agricola dell’area.

I.1.1. Con ricorso notificato il 22 novembre 2022 e depositato il 29 novembre 2022, la sig.ra EL ha impugnato in questa sede il richiamato provvedimento, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

- « Illegittimità del provvedimento di diniego. 1. Violazione art. 32.B NTA del GT vigente e art. 51 NTA del GT adottato. Violazione artt. 59 e ss. legge regionale n. 12/05. Violazione deliberazione del Consiglio comunale n. 4/2017. Eccesso di potere per falsa motivazione e difetto di istruttoria »: ad avviso della ricorrente non vi sarebbero ostacoli al rilascio della richiesta sanatoria, alla luce della scarsa rilevanza delle opere abusivamente realizzate e della deruralizzazione di fatto dell’area;

- « In via subordinata: Illegittimità del GT approvato e del GT adottato e della deliberazione del Consiglio comunale n. 4/2017. 2. Violazione artt. 59 e ss. legge regionale n. 12/05. Eccesso di potere per falsa motivazione e contraddittorietà »: in subordine, la ricorrente denunzia l’illegittimità degli atti presupposti al provvedimento impugnato, qualora dovesse ritenersi che quest’ultimo sia conforme ad (anziché in contrasto con) esse.

I.2. Il Comune di Toscolano Maderno si è costituito in giudizio al fine di resistere al ricorso.

I.3. Fissata l’udienza di discussione, l’Amministrazione resistente ha depositato una memoria con cui ha eccepito l’irricevibilità per tardività della censura avanzata con il secondo motivo del gravame, del quale ha comunque integralmente contestato la fondatezza, invocandone perciò il rigetto.

I.3.1. Parte ricorrente ha tempestivamente replicato, controdeducendo alle difese del Comune e ribadendo la fondatezza della proposta impugnazione, per il cui accoglimento ha conseguentemente insistito.

I.4. All’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del 6 febbraio 2026, il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

II.1. Il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere (il che consente di prescindere dall’eccezione di parziale irricevibilità formulata dal Comune).

II.2. I due motivi di gravame possono essere trattati congiuntamente per connessione e risultano insuscettibili di positivo apprezzamento alla luce dei seguenti princìpi: « la destinazione agricola nella pianificazione territoriale costituisce una “precisa scelta di indirizzo politico-amministrativo, che orienta e conforma la pianificazione, la cui immutazione non può essere demandata al privato, ovvero a iniziative soggettive di stampo egoistico, tipiche del privato, dovendo piuttosto scontare un ripensamento, a livello più alto e generale di esercizio della potestà pianificatoria, da parte degli organi amministrativi deputati alla cura dell'interesse pubblico” (Cons. di St., sez. IV, 17/10/2024, n. 8326).

[…] Ed invero, “La destinazione urbanistica delle diverse aree ai fini dell'individuazione delle zone del Piano Regolatore rientra nell'ambito di un potere discrezionale della P.A. che sceglie quale tra le possibili destinazioni sia la più idonea a soddisfare un determinato interesse pubblico considerato prevalente rispetto ad altri, sulla base delle considerazioni tecniche e delle diverse necessità urbanistiche di ogni singola area esaminata nel rispetto delle particolari norme che ne regolano la formazione” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 02/05/2023, n.2648).

[…] Né può assumere rilievo la circostanza, di fatto, che l’area in cui i ricorrenti intendono costruire non sia attualmente utilizzata per l’agricoltura. Orbene, il concetto di area agricola non coincide con quello di area effettivamente destinata alla produzione agricola. Ed invero, “la destinazione di una zona a verde agricolo non deve necessariamente rispondere a finalità di tutela degli interessi dell’agricoltura, ma può essere imposta per altre esigenze coerenti con la disciplina urbanistica del territorio, quali la necessità di impedire un’ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale; in altri termini, la destinazione di zona agricola non impone in positivo un obbligo di specifico di destinazione in tal senso, ma ha in negativo, lo scopo di evitare insediamenti residenziali e produttivi; in un territorio considerato quale complesso di ecosistemi interagenti la zona agricola possiede pertanto una valenza conservativa dei vincoli naturalistici, costituendo il polmone dell'insediamento urbano e assumendo per tale via anche una funzione decongestionante e di contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano” (T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 23/09/2024, n.292; T.A.R., Trentino-Alto Adige, Bolzano, sez. I, 25/08/2023, n. 269; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 10/02/2023, n. 138; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 07/02/2023, n. 392).

Conseguentemente, l’inclusione di un terreno in zona E1 non presuppone necessariamente che lo stesso sia concretamente utilizzato per colture tipiche o possegga tutte le caratteristiche previste dalla legge, potendo anche avere unicamente lo scopo d’impedire un’ulteriore edificazione. E pertanto la zona agricola non perde la sua qualificazione anche se sulla stessa sono presenti edifici di carattere residenziale (cfr. Cons. di St., n. 7407/2023) » (T.A.R. Campania, Sez. VII, 7 aprile 2025, n. 2872).

II.2.1. In applicazione di tali princìpi (pienamente condivisi dal Collegio, che li fa propri anche ai sensi di quanto previsto e consentito dall’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm.), deve effettivamente ritenersi che l’edificabilità in zona agricola non può essere ammessa oltre i casi “a monte” tassativamente previsti dagli strumenti pianificatori e “a valle” debitamente autorizzati dall’Amministrazione, essendo a tal fine irrilevante che l’area di fatto non sia destinata alla produzione agricola.

II.2.1.1. Una siffatta interpretazione dello strumento pianificatorio non lo rende illegittimo, ma al contrario essa s’impone in ragione degli interessi pubblici che l’Amministrazione ha inteso tutelare imprimendo una siffatta destinazione all’area (coincidenti non necessariamente con la salvaguardia dell’agricoltura, ma anche con l’esigenza di impedire un’ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale).

D’altra parte, le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2026, n. 477).

II.3. Da quanto precede deriva l’infondatezza del ricorso, che va perciò respinto.

II.4. La regolamentazione delle spese di lite avviene, in deroga al criterio della soccombenza, disponendone l’integrale compensazione, avuto riguardo alla significativa peculiarità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RT NO LI, Presidente FF

CE RO, Referendario, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE RO	RT NO LI

IL SEGRETARIO