Pubblicato il 12/12/2025

N. 08063/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04996/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4996 del 2025, proposto da
AR CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela CA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pignataro Maggiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Zarrillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza alla sentenza n. 04/2015 pubblicata in data 02.01.2015, resa dal T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, munita della formula esecutiva il 26.01.2015 e notificata, a mezzo posta ex L. n. 53/1994, il 30.10.2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pignataro Maggiore;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il dott. BI EI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, AR CA, in qualità di erede del sig. AN SE CA, agisce per ottenere l’ottemperanza da parte del Comune di Pignataro Maggiore alla sentenza di questo Tribunale, Sezione V, n. 04/2015 del 2 gennaio 2015, passata in giudicato.

Ha dedotto in fatto che il proprio dante causa, con ricorso iscritto al R.G. n. 4128/2013, aveva adito questo Tribunale a seguito dell’illegittima occupazione, da parte del Comune di Pignataro Maggiore, di una porzione di terreno di sua proprietà di mq 108, censita in catasto al foglio 10, p.lla n. 5096, nell’ambito di una procedura espropriativa mai conclusasi con l’emanazione del decreto di esproprio. Il ricorrente in quel giudizio chiedeva l’accertamento del diritto alla restituzione del fondo e, in subordine, il risarcimento del danno per equivalente.

Con la menzionata sentenza n. 04/2015, l’intestato Tribunale accoglieva il ricorso, affermando la permanenza della situazione di illiceità e statuendo che: “per far cessare la quale il predetto comune è tenuto a restituire l’area illegittimamente occupata, provvedendo alla sua rimessione nel pristino stato, fatta salva tuttavia la possibilità da parte della amministrazione comunale di verificare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.”.

La sentenza, inoltre, definiva i criteri per la determinazione del risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale dovuto in caso di adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

La predetta pronuncia, munita di formula esecutiva in data 26.01.2015 e notificata all’ente il 30.10.2020, è passata in cosa giudicata, non essendo stata proposta impugnazione nei termini di legge.

Tuttavia, a distanza di anni dalla pronuncia, il Comune di Pignataro Maggiore è rimasto inadempiente, non avendo provveduto né alla restituzione del bene né all’adozione dell’atto di acquisizione sanante. Il ricorrente, al fine di interrompere la prescrizione e sollecitare l’adempimento, ha notificato in data 17 giugno 2022 un atto di precetto, anch'esso rimasto ineseguito.

Tanto premesso, rilevata la perdurante inerzia amministrativa, il ricorrente ha domandato l’ottemperanza alla menzionata sentenza, con nomina di un Commissario ad acta, fissazione di una penalità di mora e condanna alle spese.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pignataro Maggiore, eccependo in via preliminare e assorbente l’inammissibilità del ricorso per prescrizione dell’actio iudicati. Sostiene l’ente che, essendo la sentenza passata in giudicato il 2 luglio 2015, il termine decennale di cui all'art. 114, comma 1, c.p.a. sarebbe spirato prima della notifica del presente ricorso, avvenuta nell’ottobre 2025. Nel merito, ha dedotto che la sentenza attribuirebbe all’ente una potestà discrezionale non sindacabile in sede di esecuzione.

Nella camera di consiglio del 2 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

1.- In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di prescrizione dell’ actio iudicati sollevata dal Comune resistente. L’eccezione è infondata e deve essere respinta.

L’art. 114, comma 1, del Codice del processo amministrativo dispone che «l'azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta; l'azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza».

La giurisprudenza, sia di questo Tribunale che del Consiglio di Stato, è consolidata e pacifica nel qualificare la natura di tale termine. L'utilizzo del verbo "prescrivere" da parte del legislatore chiarisce in modo inequivocabile che il termine decennale per l'esercizio dell' actio iudicati ha natura di prescrizione e non di decadenza. Ne consegue che esso è soggetto alle ordinarie cause di interruzione e sospensione previste dalla disciplina generale del codice civile.

Il riferito orientamento ha definitivamente superato una precedente e più restrittiva interpretazione che, qualificando il termine come decadenziale, lo riteneva insuscettibile di interruzione se non attraverso la proposizione stessa del ricorso di ottemperanza. La giurisprudenza amministrativa ha infatti da tempo evidenziato che «l'esecuzione delle pronunce del giudice costituisce un obbligo per la p.a. ed il giudizio di ottemperanza non è un giudizio impugnatorio, tendendo esclusivamente l'azione medesima ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto risultante dal giudicato» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 245 del 2014).

Pertanto, il termine decennale per l’esercizio dell’ actio iudicati di cui all’art. 114 c.p.a. rappresenta un termine di prescrizione e non di decadenza (cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. V, 18.10.2011, n. 5558; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 26.11.2024, n. 6547). Trattandosi di termine prescrizionale, esso deve intendersi soggetto ad interruzione mediante qualsiasi atto che, ai sensi dell’art. 2943 c.c., valga a costituire in mora il debitore, quale una formale diffida ad adempiere. A sostegno di tale interpretazione milita, del resto, il principio del giusto processo, di cui all'art. 111 Cost., richiamato dall'art. 2 del Codice del processo amministrativo, secondo cui vanno privilegiate, nell'interpretazione delle norme processuali, le soluzioni esegetiche che agevolino la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini e, di contro, rifiutate le opzioni ermeneutiche che la ostacolino o, addirittura, la impediscano (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 28.10.2013, n. 5162) .

Applicando tali principi al caso di specie, si osserva quanto segue:

la sentenza n. 04/2015 è stata pubblicata il 2 gennaio 2015;

in assenza di notifica della sentenza ai fini del decorso del termine breve, il passaggio in giudicato è avvenuto, come correttamente dedotto dalla difesa comunale, con lo spirare del termine lungo di sei mesi, ossia il 2 luglio 2015. Da tale data ( dies a quo ) ha iniziato a decorrere il termine decennale di prescrizione;

in data 17 giugno 2022 e, successivamente, in data 23 aprile 2024, parte ricorrente ha notificato al Comune di Pignataro Maggiore due atti di precetto per obbligo di fare, volti ad ottenere l'adempimento degli obblighi statuiti nella sentenza n. 04/2015.

Tali atti, costituendo una formale intimazione ad adempiere, hanno prodotto l’effetto di interrompere il decorso della prescrizione, ai sensi dell’art. 2943, comma 4, c.c.. Pertanto, il presente ricorso per ottemperanza, notificato nell'ottobre 2025, risulta pertanto ampiamente tempestivo.

L’eccezione di prescrizione sollevata dall'Amministrazione resistente deve, dunque, essere rigettata.

2.- Nel merito, la domanda di parte ricorrente è fondata e merita accoglimento. Sussistono tutti i presupposti per l’azione di ottemperanza ai sensi degli artt. 112 e ss. c.p.a.: un titolo giudiziale passato in giudicato, contenente un obbligo di facere a carico dell’Amministrazione, e l’inerzia di quest’ultima nel conformarsi al dictum del giudice.

La sentenza n. 04/2015 ha accertato in via definitiva e con efficacia di giudicato l’illegittimità dell’occupazione del fondo di proprietà del dante causa del ricorrente e ha imposto al Comune di Pignataro Maggiore un’obbligazione con facoltà alternativa, volta a ripristinare la legalità violata. L’Amministrazione era tenuta a scegliere, entro un termine ragionevole, tra la restituzione del bene e la sua acquisizione formale tramite il procedimento di cui all’art. 42-bis d.P.R. 327/2001.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dell’ente, la sentenza non ha attribuito una mera facoltà di agire, ma ha imposto un preciso obbligo di provvedere, lasciando all’Amministrazione la scelta sulla modalità di adempimento (restituzione o acquisizione). La discrezionalità dell’ente non si estendeva all’ an dell’azione, ma solo al quomodo . L’inerzia totale e protratta per anni costituisce una palese violazione del giudicato.

Pertanto, non avendo il Comune a tutt’oggi svolto l’attività che il giudicato imponeva, ossia restituire il suolo, previa riduzione in pristino, salva la possibilità, ricorrendone i presupposti di legge, di acquisirlo ex art. 42 - bis T.U.E. ovvero definito l’acquisizione con un atto di cessione volontaria, lo stesso è certamente inottemperante alla sentenza epigrafata.

In forza del principio di effettività della tutela giurisdizionale, che costituisce «connotato intrinseco della stessa funzione giurisdizionale» (Corte Cost., n. 140 del 2022) e che trova il suo fondamento negli artt. 24 e 111 Cost. e nell'art. 1 del c.p.a., il Collegio non può che constatare il grave inadempimento del Comune e deve adottare le misure necessarie a garantire l’esecuzione della pronuncia.

Di conseguenza, va ordinato al Comune di dare piena e integrale esecuzione alla sentenza n. 04/2015 entro un termine congruo, che il Collegio fissa in 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

3.- Stante la conclamata e perdurante inerzia dell’Amministrazione, si rende necessaria, sin d’ora, la nomina di un Commissario ad acta che, in caso di ulteriore inadempimento nel termine assegnato, si sostituisca agli organi comunali per porre in essere tutti gli atti necessari all’esecuzione del giudicato, secondo quanto richiesto dal ricorrente.

A tal fine, il commissario ad acta è individuato nel Direttore dell’Ufficio Speciale Grandi Opere della Regione Campania, con facoltà di delega a funzionario del suo ufficio, che provvederà nei successivi sessanta giorni, in luogo dell’Amministrazione, decorso il termine sopra indicato, su richiesta di parte ricorrente e previa verifica dell’inottemperanza, con oneri a liquidarsi all’esito a carico dell’Ente inadempiente, con la precisazione che la nomina del Commissario e finanche il suo eventuale insediamento non escludono la persistente responsabilità dell’ente ad ogni effetto di legge e non precludono l’emanazione degli atti comunque necessari all’ottemperanza (cfr. Ad. Plenaria n. 8/2021)

4.- Sussistono, altresì, i presupposti di cui all'articolo 114, comma 4, lett. e), del codice del processo amministrativo, per accogliere la richiesta di fissazione di una penalità di mora ( astreinte ), non essendo state evidenziate valide ragioni ostative e non apparendo la misura manifestamente iniqua. Tale strumento si palesa necessario per stimolare il sollecito adempimento da parte dell’ente.

Ai fini della quantificazione della comminata penalità, il Collegio reputa equo il parametro dell'interesse legale, ora esplicitamente indicato dall'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., secondo le modifiche introdotte dalla legge di stabilità per il 2016, sulle somme che verranno successivamente liquidate a titolo di risarcimento del danno ovvero dovute a titolo di indennizzo nel caso di esercizio della potestà prevista dall'art. 42 bis T.U. n. 327 del 2001. Nel dettaglio, in linea con il criterio della non manifesta iniquità ex art. 114 c.p.a., si prescrivono i seguenti criteri di quantificazione: I) quale dies a quo di decorrenza, il sessantesimo giorno dalla notificazione o dalla comunicazione, se anteriore, della presente sentenza all'amministrazione inadempiente; II) come dies ad quem , il giorno dell'adempimento spontaneo (sia pure tardivo) del giudicato, anche laddove si sia insediato il commissario ad acta, non perdendo in tale ipotesi la resistente il proprio potere di provvedere, versandosi in una situazione di esercizio concorrente del potere da parte dell’amministrazione, che ne è titolare ex lege , e da parte del commissario, che, per ordine del giudice, deve provvedere in sua vece (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 8/2021); III) quale limite massimo, la somma corrispondente al 10% dell’importo dovuto in linea capitale dall’amministrazione a titolo di risarcimento del danno da occupazione come quantificato in base ai criteri indicati nell’ottemperanda sentenza, attesa la necessità di individuare una soglia - limite oltre la quale l’astreinte perderebbe la propria funzione compulsoria per divenire invece fonte di sproporzionata e iniqua locupletazione del privato in danno della controparte (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 7/2019, punto 7.2 ove si richiamano anche i principi sovranazionali di garanzia in materia sanzionatoria in tema di chiarezza, intelligibilità e prevedibilità della regola di diritto, specificando inoltre che “L’immanenza dell’alternativa surrogatoria non può che rendere peculiare il governo giudiziale della misura compulsoria, ed imporre una somministrazione che dal punto di vista quantitativo sia funzionale a stimolare l’amministrazione senza al contempo provocare lo spostamento dell’interesse del ricorrente verso l’utilità succedanea della (sovra)compensazione economica. La fissazione del tetto massimo della penalità e la valutazione, da parte del giudicante, della relativa non manifesta iniquità, è dunque, nell’ottica sopradetta, elemento assolutamente necessario ed ineludibile”);

5.- Va invece rigettata la domanda di condanna al risarcimento dei danni subiti in conseguenza della mancata esecuzione del giudicato. Tale domanda, per essere accolta, avrebbe richiesto la prova di un danno ulteriore e distinto rispetto a quello già ristorato (o ristorabile) in sede di cognizione o tramite l'esecuzione stessa del giudicato. Nel caso di specie, il ricorrente non ha fornito la prova specifica di un siffatto pregiudizio aggiuntivo, che non può ritenersi in re ipsa nel mero ritardo, già sanzionato con la condanna alle spese del presente giudizio e con la previsione della penalità di mora.

6.- Le spese del presente giudizio, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico del resistente Comune. La liquidazione, come da dispositivo, tiene conto della natura e del valore della controversia. Si precisa che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le spese relative all'atto di precetto, pur avendo avuto l'effetto di interrompere la prescrizione, non sono rimborsabili in questa sede, in quanto attengono al distinto procedimento di esecuzione forzata disciplinato dal codice di procedura civile e la loro effettuazione costituisce una libera scelta del creditore, non funzionale all'introduzione del giudizio di ottemperanza (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, n. 7288/2023; n. 7309/2022).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), lo accoglie e, per l’effetto:

ordina al Comune di Pignataro Maggiore, in persona del Sindaco p.t., di dare integrale e corretta esecuzione alla sentenza n. 04/2015 del 2 gennaio 2015 di questo Tribunale, Sezione V, provvedendo, a sua scelta, alla restituzione dell'area di cui in premessa, previa rimessione in pristino, ovvero all'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 con contestuale liquidazione e pagamento di tutte le somme dovute, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza;

nomina sin d’ora, per il caso di persistente inadempimento alla scadenza del predetto termine, quale Commissario ad acta il dirigente dell’Ufficio Speciale Grandi Opere presso la Regione Campania, per provvedere in via sostitutiva, con potestà di delega ad idoneo funzionario in servizio presso lo stesso ufficio, nell'ulteriore termine di 60 (sessanta) giorni dalla notifica di apposita richiesta di parte interessata, riconoscendo all’interessato anche quanto dovuto ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a. secondo le modalità e nei limiti indicati in motivazione;

rigetta la domanda di risarcimento dei danni per mancata esecuzione del giudicato;

Condanna il Comune di Pignataro Maggiore al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato se versato, da distrarsi in favore dell'avv. Carmela CA, dichiaratasi antistataria.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI LI, Presidente FF

Gianluca Di Vita, Consigliere

BI EI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BI EI	VI LI

IL SEGRETARIO