Pubblicato il 25/02/2026

N. 03487/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00723/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 723 del 2026, proposto da
Earth Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Rizzato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza sindacale n. 21 del 29/10/2025 nella parte in cui (art. 2) prevede il divieto di accesso con i cani nelle aree giochi e fitness, collocate all’interno dei parchi e delle aree pubbliche attrezzate comunali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 10 febbraio 2026 la dott.ssa CE CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.

1. La Earth O.D.V., Associazione nazionale di Protezione ambientale e animale, con ricorso notificato a controparte in data 12/01/2026 e depositato in data 20/01/2026, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, l’ordinanza sindacale meglio specificata in oggetto, rassegnando un unico, articolato, motivo di gravame, rubricato: “ eccesso di potere per violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità ”.

2. Con siffatto mezzo di gravame, la parte ricorrente si duole dell’illegittimità del provvedimento impugnato - nella parte in cui essa impartisce il divieto assoluto di introdurre cani, nelle aree giochi e fitness, collocate all’interno dei parchi e delle aree pubbliche attrezzate del Comune intimato -, in quanto le esigenze di tutela della salute e dell’igiene dei cittadini, ivi richiamate, ben potrebbero essere salvaguardate mediante l’applicazione della normativa vigente in materia (che già imporrebbe la raccolta delle deiezioni dell’animale in capo al custode dello stesso). Di qui l’asserita sproporzione delle misure restrittive adottate tramite il provvedimento impugnato.

3. Benchè ritualmente intimato, il Comune di Grottaferrata non si è costituito in giudizio.

4. Alla Camera di Consiglio del 10/02/2026, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare incidentalmente proposta dalla parte ricorrente, previo avviso alle parti presenti, la causa è stata introitata per la decisione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

5. Tanto premesso, sussistono le condizioni per la definizione del presente giudizio con la sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sentite sul punto le parti costituite, trascorso il termine dimezzato di dieci giorni dalla notificazione del ricorso, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, in assenza della volontà delle parti di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione.

6. Il ricorso è fondato nel merito e, pertanto, deve essere accolto.

7. L’art. 1, comma 1, Legge n. 241/1990, nel richiamare i principi unionali in ordine alla disciplina dell’azione amministrativa, annovera certamente il principio di proporzionalità.

Tale principio impone all’amministrazione di esercitare il potere di cui è titolare in modo proporzionato, ossia di tenere, a tal fine, in considerazione non solo l’interesse pubblico che la stessa è istituzionalmente chiamata a perseguire, ma anche gli interessi secondari, pubblici o privati, che con tale potere entrano in conflitto.

In altre parole, l’amministrazione, prima di esercitare siffatto potere, deve valutare la compressione che, per tal via, arreca alla sfera giuridica dei destinatari dello stesso ed esercitarlo in modo da sacrificarla nella minore misura possibile. Il principio in esame, quindi, sanziona, tramite la categoria dell’eccesso di potere e il conseguente giudizio ab exstrinseco della discrezionalità amministrativa, l’esercizio del potere non proporzionato, in termini sia di quantum sia di quomodo , rispetto al fine pubblico da perseguire.

In tale ottica e come chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 746/2017, tre sono i parametri che compongono e caratterizzano il principio di proporzionalità.

In primo luogo, esso è informato dal criterio dell’idoneità e adeguatezza dell’intervento amministrativo da porre in essere, di modo che il provvedimento in concreto adottato risulti idoneo a perseguire l’interesse pubblico (elemento teleologico). In altre parole, il criterio appena menzionato misura il rapporto tra il mezzo adoperato e l’interesse perseguito.

In secondo luogo, il principio di proporzionalità contiene in sé quello di necessarietà, cosicché non deve poter essere adottabile, con riferimento a una determinata vicenda pubblica e per il perseguimento di quel determinato fine, un provvedimento amministrativo diverso e alternativo (elemento qualitativo). In altre parole, si deve aver riguardo all’insostituibilità dello strumento adottato con altro, diverso e meno gravoso.

In terzo luogo, una volta verificato che lo strumento scelto dall’amministrazione è l’unico adottabile per perseguire quel fine pubblico, esso deve essere, in concreto, calibrato in modo tale da imporre al privato il minor sacrificio possibile (elemento quantitativo o di proporzionalità in senso stretto).

7.1 Applicando tali principi al caso di specie, la gravata ordinanza sindacale si presta a essere censurata per carenza del secondo requisito.

Se, infatti, sotto il primo aspetto (idoneità e adeguatezza), essa consente la salvaguardia delle esigenze di igiene e salute pubblica della popolazione – mirando a evitare, da un lato, che le deiezioni non raccolte dei cani possano creare: “ condizione di estremo disagio per la popolazione e pericolo di infezioni sanitarie ” e, dall’altro, che il libero vagare degli animali, imputabile a condotte non responsabili dei loro custodi, possa pregiudicare “ l’incolumità delle persone ” – difetta, ai fini che qui interessano, il rispetto del requisito della necessarietà.

A tale ultimo riguardo, benchè le esigenze di tutela rappresentate nell’ordinanza impugnata debbano certamente essere salvaguardate e risultino meritevoli di adeguata attenzione e ponderazione da parte dell’amministrazione, il generico divieto di accesso degli animali, anche se custoditi, alle aree indicate nel provvedimento gravato risulta essere eccessivamente limitativo della libertà di circolazione delle persone e della libera esternazione della loro personalità.

Infatti, il decoro, l’igiene pubblica e la sicurezza dei cittadini sono esigenze che ben possono essere tutelate dal Comune mediante lo svolgimento di attività di vigilanza circa il rispetto dei doveri comportamentali che la normativa di rango primario e secondario (art. 2052 c.c., ord. Ministero della salute del 3/03/2009 sulla tutela dell’incolumità pubblica all’aggressione di cani, ord. ministeriale del 6 agosto 2013, pubblicata in G.U. il 6 settembre 2013, art. 639 c.p.) impone ai custodi di cani, quali quello di rimuovere le eventuali deiezioni con appositi strumenti e di condurli in aree pubbliche con idonee modalità di custodia.

Con la conseguenza per la quale la resistente amministrazione comunale, lungi dal dover necessariamente introdurre ulteriori prescrizioni di carattere amministrativo, si sarebbe, invece, ben potuta limitare ad attivare i mezzi di controllo all’uopo previsti dall’ordinamento giuridico circa il rispetto dei descritti obblighi normativi e, quindi, a sanzionarne la violazione. Pertanto, gli eventuali comportamenti violativi delle indicate prescrizioni normative ben avrebbero potuto essere fronteggiati mediante l’esercizio degli ordinari poteri di prevenzione, vigilanza, controllo e sanzionatori di cui dispone l’Amministrazione.

In tale senso, si è espressa, anche recentemente, la giurisprudenza ammnistrativa (T.A.R. Calabria, n. 1795/2025; T.A.R. Campania, n. 6175/2023; T.A.R. Umbria, n. 21/21; T.A.R. Lazio n. 5836/2015).

8. Per le considerazioni che precedono, dunque, il ricorso deve essere accolto e l’ordinanza impugnata in parte qua (art. 2) annullata.

9. Il Collegio ritiene che – sussistendo le condizioni per il beneficio di legge – possa essere confermata la deliberazione di ammissione dell’Associazione ricorrente al patrocinio a spese dello Stato, adottata in data 19/01/2026 dalla competente Commissione istituita presso questo Tribunale (decreto n. 00015/2026).

In proposito, il Tribunale rileva che in data 07/02/26 l’avv. Massimo Rizzato ha chiesto la liquidazione del compenso per l’attività defensionale prestata nell’interesse della parte ricorrente ammessa al beneficio del gratuito patrocinio.

A tal fine deve essere liquidata la somma complessiva di euro 1.037,50 oltre spese forfettarie nella misura del 15%, iva e cpa, così determinata in riferimento alle tre fasi di studio, introduttiva e decisionale, tenuto conto della complessità ridotta del contenzioso e della riduzione prevista dall’art. 130 d.p.r. n. 115/02 per il gratuito patrocinio.

10. La peculiarità della vicenda esaminata e la non complessità della stessa in punto di fatto e di diritto consente al Collegio di dichiarare irripetibili le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua (art. 2) l’ordinanza epigrafata.

Conferma l’ammissione dell’Associazione ricorrente al patrocinio a spese dello Stato e ex art. 82 del d.P.R. n. 115/2002 e liquida, ex art. 82 D.P.R. n. 115/2002, in favore del difensore della parte ricorrente Avv. Massimo Rizzato e a carico dell’Erario, il compenso spettante per l’attività difensiva svolta nel presente giudizio in complessivi € 1.037,50 (milletrentasette/50), oltre spese forfettarie, IVA. e CPA, e contributo unificato se dovuto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LA LL, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

CE CA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE CA	LA LL

IL SEGRETARIO