Pubblicato il 12/05/2026

N. 00727/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00607/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 607 del 2021, proposto da
ER S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Bia, Francesco Maria Fucci, Flavia De Bartolomeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Melendugno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Maria Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Pitagora 9;

per il risarcimento del danno

cagionato alla ricorrente dal Comune di Melendugno in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento relativo all'istanza presentata dalla SITower il 5.7.2016 di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di una infrastruttura di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici ed opere relative nel territorio comunale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Melendugno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 febbraio 2026, celebratasi da remoto, la dott.ssa IA AL e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

La ricorrente agisce in giudizio per ottenere la condanna al risarcimento del danno ingiusto cagionato dal Comune di Melendugno in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento relativo all’istanza presentata dalla SITower il 5.7.2016, avente ad oggetto il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di una infrastruttura di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici ed opere relative nel territorio comunale.

Si deduce che, con istanza acquisita al protocollo il 5.7.2016, la SITower chiedeva, appunto, al Comune di Melendugno il rilascio di permesso di costruire, con contestuale istanza di rilascio di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. n. 42/204 e art. 90 NTA PPRT.

Con determinazione dirigenziale n. 176 del 24.9.2018, la RE Puglia rilasciava, in via sostitutiva, l’autorizzazione paesaggistica in favore della SITower: tuttavia, il Comune rimaneva inerte quanto alla conclusione del procedimento per il rilascio del titolo edilizio per la realizzazione dell’impianto, sicché, adito il TAR, la ricorrente otteneva il rilascio del provvedimento per il tramite del Commissario ad acta nominato dal Tribunale.

Si assume, dunque, che il contegno assunto dalla P.A. rispetto al legittimo interesse della deducente alla realizzazione del sito avrebbe causato un danno ingiusto, così determinato: (i) contratto di locazione Telecom: canoni non percepiti € 108.000,00 (in via prudenziale dal 1.01.2017 al 01.01.2026); (ii) contratto di locazione OD: canoni non percepiti € 108.000,00 (in via prudenziale dal 1.01.2017 al 01.01.2026).

La condotta osservata dall’Amministrazione avrebbe, peraltro, frustrato gli interessi economici legati alle trattative intercorrenti anche con la società IL, pronta a sottoscrivere un analogo contratto di locazione a decorrere dal 01.04.2021, generando così l’ulteriore ed ingiusto danno pari ad € 12.000,00 (dal 01.04.2020 al 23.12.2020).

Il Comune resistente si è costituito chiedendo la reiezione del gravame, e svolgendo le proprie difese oralmente in udienza.

All’udienza del 12 febbraio, celebratasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

1. Il ricorso ha ad oggetto la domanda di risarcimento del danno avanzata dalla società ER nei riguardi del Comune di Melendugno: si lamenta che il ritardo nel rilascio del permesso di costruire avente ad oggetto un impianto di comunicazione elettronica nel territorio comunale, avrebbe determinato la perdita di diverse opportunità economiche delle quali, in caso di tempestivo rilascio del titolo, la ricorrente si sarebbe avvantaggiata.

2. Giova, in via preliminare, sinteticamente riportare i fatti rilevanti per la vicenda in commento.

Con istanza acquisita al protocollo il 5.7.2016 la SITower chiedeva al Comune di Melendugno il rilascio di permesso di costruire per l’installazione di una infrastruttura di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici nel territorio comunale, con contestuale istanza di emissione della preventiva autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. n. 42/204 e art. 90 NTA PPRT (cfr. doc. 2 della produzione di parte ricorrente).

Con nota prot. 2/2017 datata 18.1.2017 la SITower s.r.l. chiedeva alla RE Puglia l’esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli artt. 7 bis L.R. n. 20/2009 e 146, comma 10, D.Lgs. n. 42/2004, ai fini del rilascio della predetta autorizzazione, che veniva effettivamente emessa con determinazione dirigenziale n. 176 del 24.9.2018 (cfr. doc. 6 della produzione di parte ricorrente).

In data 10.12.2018 la società trasmetteva via p.e.c. al Comune l’autorizzazione paesaggistica, con contestuale richiesta di rilascio del permesso di costruire (cfr. doc. n. 8), ma, a seguito della perdurante inerzia dell’ente, la ER si rivolgeva a questo TAR, e otteneva, infine, e solo per iniziativa del commissario ad acta nominato dal Tribunale, il predetto titolo in data 23.12.2020 (cfr. doc. 15).

3. Ciò posto, il Collegio ritiene che la vicenda appena descritta porti a configurare, a carico della parte resistente, l’obbligo di ristorare il danno ingiusto patito dalla ricorrente, nei limiti che di seguito si procederà a illustrare.

Sussistono, infatti, tutti gli elementi integrativi della fattispecie aquiliana di cui all’art. 2043 c.c.

Orbene, nel caso di domanda proposta per ottenere il risarcimento del danno cagionato dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria di cui all’art. 30 c.p.a. inquadrabile nello schema della responsabilità extracontrattuale, ex art. 2043 c.c. grava sul danneggiato l'onere della prova degli elementi costitutivi del fatto (ossia danno ingiusto, comportamento doloso o colposo dell'amministrazione e nesso di causalità), ai sensi dell’art. 2697 c.c. (cfr. ex multis, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7/2021; Sez. IV, n. 4452/2013; Tar Lazio, sez. I quater, n. 6599/2025).

Occorre, in particolare, la prova che la condotta amministrativa sia colpevole e che dalla stessa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile al comportamento contra ius dell’autorità pubblica, in quanto lesivo del bene della vita (sotteso all'interesse legittimo) spettante alla parte ricorrente (cfr., da ultimo Cons. Stato, sez. VI, n. 4507/2025).

Con specifico riferimento al danno patrimoniale invocato dalla ricorrente, ad avviso del Collegio, può ritenersi provata l’effettività e l’ingiustizia del pregiudizio subito, la colpevolezza del comportamento complessivamente tenuto dalla p.a., nonché il nesso di causalità tra la condotta illecita e il pregiudizio lamentato.

In proposito, il Collegio condivide la prospettazione di parte ricorrente quanto alla predicabilità dell’elemento psicologico della colpa, ritenendo la contestata azione amministrativa caratterizzata da grave negligenza, tenuto conto della ripetuta violazione dei termini per la conclusione del procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241/1990, e dell’intervenuto rilascio del titolo richiesto, pur a fronte di un ordine giudiziale di provvedere, solo a seguito dell’insediamento del commissario ad acta.

Inoltre, come noto, l’obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente ( cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; di talché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7 del 23 aprile 2021, ha ugualmente enunciato il principio di diritto secondo cui: “la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita”.

Nel caso di specie, l’avvenuto rilascio del titolo edilizio invocato, pur in ritardo, dimostra la spettanza del bene della vita richiesto.

Dalle considerazioni che precedono discende che il mancato esercizio dell'attività commerciale e il lamentato pregiudizio economico sono riconducibili, da un punto di vista causale, all’operato non puntuale della p.a., che, in quanto non iure , determina l’ingiustizia del danno.

4. Ferme le considerazioni sopra svolte a sostegno della sussistenza della colpevolezza della p.a., dell’ingiustizia del danno lamentato e del nesso di causalità, non resta che soffermarsi sul profilo della quantificazione del pregiudizio lamentato.

La parte ricorrente chiede la condanna del Comune resistente al pagamento della complessiva somma di € 228.000,00, per i seguenti titoli:

- contratto di locazione Telecom: canoni non percepiti € 108.000,00 (in via prudenziale dal 1.01.2017 al 01.01.2026);

- contratto di locazione OD: canoni non percepiti € 108.000,00 (in via prudenziale dal 1.01.2017 al 01.01.2026);

- mancata stipula del contratto con IL: canoni non percepiti € 12.000,00 (dal 01.04.2020 al 23.12.2020).

Il Collegio ritiene che le prospettazioni di parte ricorrente possano trovare solo parziale accoglimento, nei limiti che si passa a indicare.

In primo luogo, deve rilevarsi che la documentazione depositata in atti (e, segnatamente, la corrispondenza di cui all’all. 16 e seguenti) dimostri la pendenza di serie trattative con gli operatori TI e OD a far data dall’anno 2016, e con la IL a far data dall’anno 2020, sicché deve ritenersi che, in caso di tempestiva conclusione del procedimento, la ricorrente avrebbe, effettivamente, ottenuto il versamento del canone nella misura indicata.

Deve, tuttavia, aggiungersi che:

- quanto al periodo in cui l’utile a ritrarsi dalle suddette operazioni economiche è andato perduto per fatto imputabile al Comune, deve farsi riferimento a quello intercorrente tra il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica da parte della RE (24.9.2018) e il rilascio del permesso di costruire invocato (23.12.2020): prima di questo periodo, eventuali ritardi da parte della RE (benché compulsata a intervenire in via sostitutiva) sono infatti idonei a interrompere il nesso eziologico tra la condotta del Comune resistente e il danno; successivamente al rilascio del titolo edilizio, invece, è venuta meno ogni causa ostativa allo sfruttamento commerciale dell’infrastruttura;

- deve, inoltre, tenersi conto del tempo necessario per la costruzione della necessaria infrastruttura, durante il quale deve escludersi l’astratta possibilità di percepire il canone;

- in ordine al quantum risarcibile, dalle somme indicate dalla parte ricorrente a titolo di canone ricavabile dai suddetti rapporti commerciali, vanno detratte le spese a sostenersi da parte della società ER per l’esecuzione del contratto (e, dunque, per installazione delle necessarie infrastrutture, ovvero ad altro titolo secondo la comune esperienza per contratti commerciali della stessa natura, stipulati in epoca coeva, nel medesimo territorio di riferimento), in modo da pervenire all’individuazione del solo utile di impresa al quale andrà parametrato il pregiudizio ristorabile.

La qualificazione del comportamento come illecito civile giustifica, dunque, la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento di una somma di denaro determinata secondo i parametri appena indicati che, dovendo essere qualificata come debito di valore, impone il cumulo tra interessi e rivalutazione (Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2014 n. 5600; sez. V, 25 giugno 2014 n. 3220).

5. Per quello che riguarda le modalità di liquidazione dell'obbligazione risarcitoria, si ritiene di poter far ricorso al meccanismo previsto dall'art. 34, comma 4, c.p.a.: l’Amministrazione comunale dovrà, pertanto, proporre alla ricorrente entro 180 (centottanta) giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza, il pagamento di una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, quantificata secondo i criteri indicati in sentenza.

6. In conclusione, il ricorso è accolto nei termini precisati, con condanna dell’amministrazione comunale resistente al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno, previa liquidazione nei termini e in applicazione dei criteri sopra indicati.

Quanto alle spese di lite il Collegio, valutata la significativa discordanza tra gli importi invocati dalla ricorrente e quelli verosimilmente liquidabili in base ai criteri su menzionati, ritiene opportuno procedere alla relativa compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie, in parte, il ricorso e, per l'effetto, condanna il Comune di Melendugno, ai sensi dell'articolo 34, comma 4, del codice processuale amministrativo a proporre alla ricorrente, a titolo di risarcimento del danno, il pagamento di una somma di denaro da liquidare nei termini e in applicazione dei criteri indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, celebratasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

RI OR, Presidente FF

IA AL, Primo Referendario, Estensore

Lorenzo Ieva, Primo Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
IA AL	RI OR

IL SEGRETARIO