Pubblicato il 07/05/2026

N. 00562/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00060/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 60 del 2024, proposto da
F.I.L. Casa s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Morbidelli e Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Porto Venere, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Mauceri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo lo studio in Genova, via Palestro 2/3;

per l'annullamento

del provvedimento del responsabile del servizio area urbanistica del Comune di Porto Venere n. 471 del 20.11.2023, con il quale è stata respinta “l'istanza di svincolo della destinazione alberghiera da parte della Soc. F.I.L. Casa s.p.a. con sede in Milano, in qualità di proprietaria della struttura “Royal Sporting Hotel” ubicata nella via Olivo della frazione di Porto Venere, ai sensi dell'art. 2 comma 2 della Legge Regionale 7 febbraio 2008 n. 1 ss.mm.ii, presentata in data in data 09/08/2023 Prot. 11079”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Porto Venere;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. AN IT e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

Con il ricorso in epigrafe la società F.I.L. Casa s.p.a., proprietaria della struttura “Royal Sporting Hotel”, già albergo a 4 stelle, ubicata in via Olivo n. 345 del Comune di Porto Venere, ha impugnato il provvedimento del responsabile del servizio area urbanistica del Comune di Porto Venere n. 471 del 20.11.2023, con il quale è stata respinta l’istanza di svincolo della destinazione alberghiera presentata in data 9/8/2023 ai sensi dell’art. 2 comma 2 della Legge Regionale 7 febbraio 2008 n. 1 ss.mm.ii..

Espone: - che la struttura venne realizzata tra il 1968 e il 1972, e si articola su 6 piani fuori terra per un totale di 7.905 mq. con 56 camere da letto; - che la società ha acquistato l’immobile in data 29.10.2017, con l’intenzione di continuare l’attività turistico ricettiva; - che, tuttavia, incaricava la società di consulenza e revisione contabile Ey Advisory s.p.a. di redigere un documentato studio di fattibilità della riqualificazione e riposizionamento della struttura alberghiera; - che il report della società di consulenza ha concluso nel senso che l’operazione di riqualificazione a fini ricettivi del Royal non risulterebbe sostenibile né sotto il profilo economico, né sotto l’aspetto finanziario, in quanto: 1) le entrate finanziarie (flussi di cassa) derivanti dall’esercizio dell’attività alberghiera dopo gli investimenti ipotizzati non sarebbero sufficienti a garantire la copertura del debito bancario da contrarre per l’effettuazione degli investimenti; 2) conseguentemente, in ognuno degli anni per i quali sono state sviluppate le simulazioni (sino al 2036 e, dunque, per più di 10 anni dall’inizio dell’investimento), sarebbe necessario immettere nuove risorse finanziarie da parte della proprietà, al fine di coprire le perdite maturate; 3) anche in ipotesi di effettuazione degli investimenti con la dichiarata finalità di pervenire alla vendita a terzi del Royal dopo averlo valorizzato con i medesimi investimenti, si avrebbe un risultato così modesto in termini di rendimento del capitale investito (cosiddetto IRR) che sarebbe “ampiamente insufficiente” a remunerare l’operazione in termini di rischio; 4) analoghe, se non peggiori, conclusioni varrebbero anche per le ipotesi in cui gli investimenti fossero effettuati per poi concedere il Royal in affitto a terzi a condizioni di mercato; - che, sulla base dei rilievi di EY Advisor, la società ha pertanto ritenuto che nella specie ricorressero i presupposti di cui all’art. 2, comma 2 della vigente L.R. n. 1/2008, ai sensi del quale gli immobili assoggettati allo specifico vincolo di destinazione d’uso ad albergo, con classificazione superiore a due stelle, possono essere oggetto di istanza di svincolo per “sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del mercato” ; - che i parametri da valutare ai fini della redditività sono a) i costi per l’acquisto e per l’adeguamento, compresi i costi finanziari che sono una componente ordinaria di ogni investimento; b) la redditività attesa; - che lo studio di fattibilità di EY Advisory s.p.a. avrebbe dimostrato essere oggettivamente impraticabile, alla luce dei criteri di sana e prudente gestione, realizzare interventi di adeguamento dell’immobile tramite investimenti ammortizzabili in un ordinario arco temporale, in quanto la struttura alberghiera, che sia a 4 o a 5 stelle (così come programmata in due progetti) necessiterebbe ogni anno di ingenti flussi di cassa aggiuntivi per la copertura delle perdite, data l’insostenibilità dei flussi derivanti dalla operatività alberghiera; - che l’insostenibilità dell’attività alberghiera sarebbe confermata dalla circostanza che l’albergo ha cessato l’attività nel 2019; - che la società ha, pertanto, avanzato formale istanza di svincolo allegando lo studio di fattibilità della Ey Advisory s.p.a.; - che il Comune, con determinazione prot. 15538 del 7.11.2023, adottava il preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90, confermando la capacità attrattiva dell’Hotel Royal e contestando gli standards alberghieri e il piano economico finanziario così come proposti nel report di EY; - che la società presentava osservazioni.

A sostegno del gravame ha dedotto due articolati motivi di ricorso, come segue.

1. Quanto alla parte del provvedimento dedicato alla descrizione della struttura, ai dati urbanistici, alla classificazione delle attività ricettive, all’indirizzo urbanistico, agli atti precedenti relativi alla classificazione e alla disciplina del pubblico: violazione art. 2 L.R. 1/2008, sviamento, difetto di istruttoria, illogicità, travisamento dei fatti e in genere vizi della funzione amministrativa.

Ferma la possibilità giuridica di realizzare interventi di adeguamento complessivo dell’immobile, quello che si contesta è che questo adeguamento possa avvenire senza determinare uno squilibrio insopportabile dei conti economici della ricorrente.

2. Quanto alle osservazioni sullo studio di fattibilità allegato all’istanza (pag. 6- 11); ancora difetto di istruttoria, illogicità, travisamento e vizi della funzione amministrativa, violazione art. 2 l.r.L. 1/2008.

Premesso che lo studio ha preso in considerazione due progetti (l’uno “upper” con 47 camere, l’altro “premium” con 37 camere dotate di superfici medie più grandi), elaborando per ciascuno di essi le proiezioni economico-finanziarie, l’amministrazione avrebbe fatto di tutt’erbe un fascio, senza distinguere fra i due progetti.

Confuta le affermazioni contenute nel provvedimento impugnato quanto alla localizzazione della struttura, quanto agli interventi di riqualificazione e di adeguamento, quanto ai ricavi prospettati (fatturato totale per camera), quanto ai costi operativi, quanto alla durata del piano di finanziamento (stimata in 12 anni, e ritenuta eccessivamente ridotta dal Comune), quanto alla considerazione che i costi di finanziamento partono dal 2017, quanto al fatto che non sarebbe stato calcolato il valore residuo dell’immobile, quanto all’omessa valutazione della sostenibilità della destinazione residenziale (non richiesta dalla legge).

Censura il fatto che l’Amministrazione abbia respinto tout court l’istanza di svincolo sulla base di un’istruttoria affrettata, senza richiedere chiarimenti o integrazioni.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Porto Venere, controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Giova preliminarmente richiamare il quadro normativo regionale di riferimento, che, dalla emanazione del provvedimento impugnato, è radicalmente mutato per effetto di una sentenza manipolativa di accoglimento di tipo “additivo” della Consulta.

Il vincolo di destinazione d'uso degli immobili sedi di albergo è stato istituito in Liguria con la legge regionale 7.2.2008, n. 1 (art. 2 comma 1), allo scopo di conservare e tutelare il patrimonio ricettivo regionale, in quanto rispondente alle finalità di pubblico interesse e di utilità sociale (così l’art. 8, primo comma, della legge quadro per il turismo n. 217 del 1983).

L’art. 2 comma 2 della legge regionale prevedeva la possibilità di svincolo al ricorrere di due circostanze: “2. I proprietari degli immobili soggetti al vincolo di cui al comma 1 possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma individuale e/o aggregata, al Comune territorialmente competente, motivata e documentata istanza di svincolo con riferimento alla sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del mercato, basata su almeno una delle seguenti cause ed accompagnata dalla specificazione della destinazione d'uso che si intende insediare: a) oggettiva impossibilità a realizzare interventi di adeguamento complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di vincoli monumentali, paesaggistici, architettonici od urbanistico-edilizi non superabili, al livello di qualità degli standard alberghieri e/o alla normativa in materia di sicurezza (quali accessi, vie di fuga, scale antincendio e simili) e/o di abbattimento delle barriere architettoniche; b) collocazione della struttura in ambiti territoriali inidonei allo svolgimento dell'attività alberghiera, con esclusione comunque di quelli storici, di quelli in ambito urbano a prevalente destinazione residenziale e degli immobili collocati nella fascia entro 300 metri dalla costa” .

Una prima conclusione interpretativa – sulla quale si ritornerà – concerne il rapporto tra quella che è la regola generale (il vincolo) stabilita in vista di un interesse generale, e le eccezioni alla stessa (lo svincolo), previste al ricorrere di date circostanze, le quali, ex art. 14 disp. prel. cod. civ., hanno dunque carattere tassativo e di stretta interpretazione.

Proprio il carattere tassativo e di stretta interpretazione delle due eccezioni alla regola del vincolo alberghiero induceva la sezione a sollevare, con ordinanza 23.1.2025, n. 78, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2 della L.R. Liguria 7 febbraio 2008, n. 1, per contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 117, co. 1, quest’ultimo in relazione all’art. 1 Protocollo Addizionale alla CEDU, e art. 117, co. 2, lett. l) della Costituzione.

Come è noto, con sentenza 7/10/2025, n. 143 la Corte costituzionale ha accolto la q.l.c. e dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della L.R. Liguria n. 1 del 2008, nel testo sostituito dall'art. 2, comma 4, della L.R. Liguria n. 4 del 2013, “nella parte in cui non consente ai proprietari degli immobili soggetti a specifico vincolo di destinazione d'uso ad albergo di presentare motivata e documentata istanza di svincolo, accompagnata dalla specificazione della destinazione d'uso che si intende insediare, nell'ipotesi di comprovata non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva” .

Si tratta della nuova norma che il collegio è oggi per l’appunto chiamato ad applicare al caso di specie, in cui non ricorre nessuna delle due eccezionali circostanze sulle quali la legge consentiva di fondare, tassativamente, la proposta di svincolo: difatti, nel caso di specie - la circostanza è pacifica – da un lato non si ravvisano elementi di tipo urbanistico e/o paesaggistico e/o monumentale o culturale ostativi all’adeguamento della struttura al livello di qualità degli standard alberghieri (art. 2 comma 2 lett. a); dall’altro l’immobile è collocato nella fascia entro 300 metri dalla costa, sicché ricade in un ambito territoriale ritenuto dalla legge di per se idoneo allo svolgimento dell'attività alberghiera (art. 2 comma 2 lett. b).

È accaduto però che il Comune di Porto Venere - che, prima dell’intervento additivo della Consulta, ben avrebbe potuto limitarsi ad addurre la carenza di una delle due situazioni tassativamente previste dalla legge regionale – ha, per così dire ante litteram , ritenuto di contestare nel merito le prospettazioni della società proprietaria dell’immobile circa la non convenienza economico-produttiva del mantenimento della destinazione ricettiva.

Ai fini della decisione della questione che si agita in giudizio, il punto è che né la legge regionale n. 1/2008 (ovviamente), né tantomeno la sentenza additiva C. cost. n. 143/2025 contengono o indicano parametri e/o criteri specifici ai quali ancorare il giudizio di comprovata non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva alla base delle istanze di svincolo proposte dai proprietari degli immobili vincolati.

Giova allora prendere le mosse dalla motivazione della sentenza C. cost. n. 143/2025, in cui è dato leggere (§ 11) che “Nel disconoscere un appropriato rilievo alla sopravvenuta insostenibilità dell'attività, la disciplina in esame si rivela sproporzionata rispetto all'obiettivo di assicurare l'efficienza del mercato turistico e di salvaguardare tutti gli interessi, occupazionali e culturali, che gravitano attorno ad esso. Si deve rilevare, a tale riguardo, che il richiamo alla non convenienza economico-produttiva non giustifica qualsivoglia scelta dell'imprenditore, ma assurge a parametro selettivo rigoroso, che dev'essere valutato in chiave oggettiva, con riferimento alle effettive potenzialità economiche dell'impresa e alle caratteristiche della realtà in cui essa opera”, e che “In questa prospettiva, l'irrilevanza della sopravvenuta insostenibilità economico-produttiva, nell'ampio novero di ipotesi che esulano dalle fattispecie tipizzate dal legislatore regionale, stride con il principio di proporzionalità e svilisce quell'apprezzamento concreto e puntuale che la Carta fondamentale considera indefettibile per un vincolo di destinazione particolarmente incisivo”.

Dunque, pare al collegio che, de iure condito , gli unici punti da tenere fermi siano: 1) che la regola è il vincolo ex lege, e l’eccezione lo svincolo; 2) che la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva, integrando un “parametro selettivo rigoroso” , “ non giustifica qualsivoglia scelta dell'imprenditore”, ma deve essere valutata “in chiave oggettiva, con riferimento alle effettive potenzialità economiche dell'impresa e alle caratteristiche della realtà in cui essa opera”; 3) che la insostenibilità economico-produttiva della struttura ricettiva deve essere, oltre che oggettiva, “sopravvenuta” (= sopraggiunta, id est già intervenuta e, dunque, attuale), ovvero non dev’prospettata come dipendente da soggettive scelte imprenditoriali future e previsionali, costituenti altrettante variabili economiche (p.e., in termini di entità e costi di futuri interventi di ristrutturazione, di numero ed ampiezza delle camere e/o delle suite, di classificazione finale dell’albergo e di suo posizionamento sul mercato, di offerta di eventuali servizi aggiuntivi, di durata di eventuali finanziamenti e dei relativi tempi di ammortamento, di gestione diretta o in affitto, etc.).

In tal senso il collegio, aderendo alle argomentazioni di parte comunale, ritiene di non poter dare seguito alle istanze istruttorie formulate dalla società ricorrente, nelle forme della verificazione o della C.T.U. sull’attendibilità dello studio di fattibilità elaborato dalla società di revisione contabile Ey Advisory s.p.a., consulente di F.I.L. Casa s.p.a., in quanto il quesito dovrebbe necessariamente focalizzarsi su variabili economiche (costi di ristrutturazione, numero delle camere/suite, classificazione finale dell’albergo, durata del mutuo e del relativo ammortamento, gestione diretta o in affitto, etc.) assolutamente arbitrarie - nel senso di liberamente assunte, a propria insindacabile discrezione - e per nulla obiettive, essendo il frutto di scelte economico-finanziarie prettamente imprenditoriali, prospettate come future, ipotetiche e previsionali: tanto ciò è vero che lo stesso studio di fattibilità è stato “preparato su specifiche istruzioni degli amministratori di Filcasa S.p.A. al solo scopo di assisterli nelle loro valutazioni interne” (doc. 7 delle produzioni 4.3.2026 di parte ricorrente, p. 2/75), e che non è esso stesso per nulla univoco, ma anzi prospetta addirittura due scenari o progetti di sviluppo tra loro alternativi ( Upper-upscale elaborato dallo Studio PR5 e Premium elaborato dallo Studio Ideia).

Gli unici dati oggettivi e comprovabili (= definitivi e incontrovertibili) sono quelli ricavabili dalla descrizione della proprietà e dello stato di fatto della struttura, dalla quale si rileva che la struttura alberghiera Royal Sporting Hotel è un albergo a 4 stelle dotato di 56 camere, di cui 4 suite, per un totale di 110 posti letto, ubicato in un Comune ad alta vocazione turistica giusto di fronte all’isola Palmaria, e che “la struttura non è operativa dal 2019. Precedentemente era gestita dalla società Frontemare s.r.l., controllata dal Cliente, con contratto di ramo d’affitto d’azienda” (p. 5/75).

Dunque, richiamato tutto quanto detto supra circa i punti fermi in base ai quali valutare – sulla base della sola sentenza C. cost. n. 143/2025, e fermo, de iure condendo , un auspicabile intervento chiarificatore del legislatore regionale – l’istanza di svincolo della struttura ricettiva proposta dalla società F.I.L. Casa s.p.a., ritiene il collegio che lo studio di fattibilità posto dalla società ricorrente a fondamento della sua istanza di svincolo non comprovi, allo stato, la “oggettiva” sopravvenuta insostenibilità economico-produttiva della struttura, come pure la società ben avrebbe potuto fare in maniera rigorosa – trattandosi di elementi certi, nella sua disponibilità -, per esempio producendo al Comune lo stralcio dei propri bilanci e di quelli della società controllata Frontemare s.r.l., affittuaria dell’albergo, relativi all’andamento economico della gestione del ramo d’azienda del “Royal Sporting Hotel” negli ultimi cinque anni prima della sua chiusura (2019).

In difetto di una tale prova, deve ritenersi che, con riferimento “ alle caratteristiche della realtà in cui essa opera” (cfr. C. cost. n. 143/2025) - cioè nel Golfo dei Poeti, in uno dei comuni liguri a più alta vocazione turistica, giusto di fronte all’isola Palmaria -, la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva e la sua inadeguatezza rispetto alle esigenze del mercato non possano dirsi oggettive e comprovate, sulla sola base delle ipotesi assunte a fondamento dello studio elaborato dalla società Ey Advisory s.p.a..

Donde il rigetto del ricorso.

La assoluta novità della questione e la qualità delle difese giustificano ampiamente la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UC EL, Presidente

AN IT, Consigliere, Estensore

Liliana Felleti, Primo Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
AN IT	UC EL

IL SEGRETARIO