Pubblicato il 18/03/2026

N. 00498/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00422/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 422 del 2025, proposto da
Bper Banca S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Preziosi e Federica Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Comune di Mandatoriccio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato LA Candiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento:

- dello scioglimento della convenzione di tesoreria alla data del 31 dicembre 2018 per scadenza del termine di efficacia e conseguente improrogabilità del servizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mandatoriccio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. NO De NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio in riassunzione di ricorso per dichiarato difetto di giurisdizione del g.o. ha per oggetto l’accertamento della cessazione dell’efficacia della convenzione di tesoreria per scadenza del termine di efficacia e della conseguente improrogabilità del servizio.

2. Rappresenta la banca ricorrente che, all’esito di una selezione competitiva, aveva stipulato con il Comune di Mandatoriccio una convenzione di tesoreria, la cui durata era stata stabilita dal 1.1.2014 al 31.12.2018; che il Comune di Mandatoriccio - sul presupposto di avere la odierna ricorrente, dopo la scadenza della convenzione, addebitato somme in essa non previste a carico dell’ente comunale-, aveva depositato innanzi al Tribunale di Castrovillari un ricorso ex art. 702 bis c.p.c. chiedendo di “ accertare e dichiarare l’illegittimità e/o nullità e/o inefficacia delle modifiche alle condizioni contrattuali, relative al servizio di tesoreria, apportate dalla Bper Banca S.p.A. con la comunicazione del 30.9.2019 e per l’effetto condannare la Bper banca S.p.A. alla restituzione dell’importo indebitamente percepito dalla banca pari ad € 14.748,24 nonché di ogni altra somma successivamente riscossa dalla Bper Banca al Comune di Mandatoriccio oltre interessi legali dal dovuto al saldo finale ”; che nel suddetto giudizio la odierna ricorrente aveva chiesto, in via riconvenzionale, di dichiarare che la convenzione di tesoreria fosse cessata in data 31.12.2018 con conseguente estinzione di ogni obbligo tra le parti; che, con la sentenza del 23.12.2024, n. 2193, il Tribunale di Castrovillari aveva accolto le domande proposte dal Comune di Mandatoriccio e aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in relazione alla domanda riconvenzionale; che la ricorrente ha riassunto innanzi a questo Tribunale il giudizio avente ad oggetto la domanda di accertamento dell’inefficacia della convenzione di tesoreria tra le parti per scadenza del termine.

3. Con i motivi del ricorso la ricorrente ha dedotto che il Comune di Mandatoriccio, pur essendo scaduto il contratto, non avrebbe selezionato un nuovo tesoriere o confermato, mediante procedura selettiva, l’odierna ricorrente e avrebbe preteso che questa ultima continuasse ad eseguire le prestazioni alle medesime condizioni pattuite nella convenzione del 2014; che i requisiti dell’attualità e concretezza dell’interesse ad agire sarebbero dimostrati dal fatto che la prosecuzione della convenzione di tesoreria oltre la scadenza del contratto sarebbe risultata economicamente penalizzante per la ricorrente e avrebbe generato ulteriori pregiudizi sia sul versante contabile, essendo il tesoriere soggetto al giudizio di conto presso la Corte dei Conti sia su quello squisitamente bancario perché la ricorrente è soggetto vigilato; che non sarebbero configurabili i presupposti della c.d. proroga tecnica; che il servizio di tesoreria, in quanto concessione di servizio pubblico, sarebbe sottoposto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, co. 1. lett. c) c.p.a.

4. Nel costituirsi il Comune di Mandatoriccio ha eccepito, preliminarmente, il difetto di interesse ad agire in capo alla ricorrente e, nel merito, ha chiesto di rigettare il ricorso deducendo che non sarebbe stato possibile instaurare un nuovo rapporto di tesoreria avendo il Comune dichiarato il dissesto finanziario con sottoposizione alla Gestione Liquidatoria dell’Organo Straordinario, nominato con D.P.R. del 23/07/2018 e insediato con il verbale n. 1 del 30.7.2018; che, con la delibera consiliare del 28 dicembre 2018 n. 35, sarebbe stato approvato lo schema di convenzione da porre a base della procedura di evidenza pubblica per l’assegnazione della nuova concessione; che, dall’anno 2019, sarebbero state avviate le procedure pubbliche per l’individuazione del soggetto cui assegnare il servizio di tesoreria, ma senza esito.

5. Alla udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse a fronte peraltro della genericità della formulazione della stessa da parte della difesa del Comune essendosi la stessa limitata ad affermare che: “ Dei dubbi possono coltivarsi sull’interesse a ricorrere e sull’ ammissibilità dell’atto introduttivo in relazione alla domanda proposta ” (vds. pag. 2 della comparsa di costituzione).

6.1. In ogni caso il Collegio ricorda che l’interesse ad agire “ è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato ” (v. Cons. St., Ad. plen. n. 4/2018, al punto 16.8) ” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

6.2. Nel caso di specie la tipologia di concessione di servizio, gli obblighi nascenti in capo al tesoriere come previsti nel D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e la sopravvenuta scadenza della convenzione stipulata tra le parti valgono ad integrare i requisiti dell’attualità e concretezza dell’interesse all’invocata tutela da parte della ricorrente, con conseguente sussistenza dell’interesse ad agire in capo alla stessa.

7. Nel merito il ricorso è fondato per quanto di ragione.

7.1. Occorre premettere che, ai sensi dell’art. 209, co. 1, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267: “ Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell’ente locale e finalizzate in particolare alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell’ente o da norme pattizie ».

7.2. In tema di affidamento del servizio di tesoreria il successivo art. 210 prevede che, per procedere all’affidamento del servizio di tesoreria, l’Amministrazione competente è tenuta ad espletare procedure ad evidenza pubblica, stabilite nel regolamento di contabilità, nel rispetto del principio di concorrenza; che il contratto di tesoreria può essere rinnovato, per non più di una volta, nei confronti del medesimo soggetto; che il rapporto è regolato in base ad una convenzione deliberata dall'organo consiliare dell'ente.

7.3. L’A.N.A.C., nel parere n. 2727 del 1° agosto 2022, quanto all’affidamento in proroga del servizio di tesoreria all’operatore economico uscente, ha rilevato che: “ l’istituto della proroga, come confermato dalla giurisprudenza, è uno strumento con il quale è ammesso il prolungamento della durata del contratto nei soli casi in cui vi sia la necessità di assicurare lo svolgersi del servizio nelle more dell’espletamento della nuova procedura di selezione. Al di fuori dei ristretti limiti individuati dalla giurisprudenza e definiti oggi normativamente (art. 106, comma 11, d. lgs. N. 50/2016) l’istituto della proroga si pone in difformità con la normativa in materia di contratti pubblici e con i principi generali che governano l’evidenza pubblica, in quanto rappresenta, nella sostanza, un affidamento diretto senza gara.”; ha, quindi, concluso che la proroga tecnica è legittima se ricorrono i seguenti presupposti: “– la proroga deve rivestire carattere eccezionale, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, nei soli e limitati casi in cui vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente (Cfr. Cons. St., V, 11.5.2009 n. 2882; delibere Anac n. 36 del 10.9.2008; n. 86/2011; n. 427 del 2.5.2018); – la proroga è ammessa solo quando ha carattere temporaneo, rappresentando uno strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro (c.d. contratto ponte); – la nuova gara deve essere già stata avviata al momento della proroga (Parere Anac AG n. 33/2013); – l’amministrazione non deve rendersi responsabile di ritardi nell’indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario. Infatti la proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione, vi sia l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente (TRGA di Trento, sentenza n. 382 del 20 dicembre 2018). In altre parole, la proroga tecnica è ammessa solo nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all’amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882; Parere ex Avcp AG 38/2013); – l’opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell’originario bando di gara e di conseguenza nel contratto di appalto ”.

8. Nel caso di specie il servizio di tesoreria è stato affidato dal Comune di Mandatoriccio all’istituto bancario ricorrente per il periodo dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2018 come da verbale di gara e deliberazione di G.M. del 31 dicembre 2013, n. 122; con atto pubblico del 16 gennaio 2014 (Rep. 766/2014), le parti hanno stipulato la apposita convenzione di servizio stabilendo, quanto alla durata, all’art. 16, co 1, che: “ La presente convenzione avrà durata di anni cinque decorrenti dal 01.01.2014 al 31.12.2018, salvo breve proroga del servizio in essere che si dovesse rendere necessaria in caso di aggiudicazione a soggetto diverso dall’attuale Tesoriere onde evitare possibili disservizi ”.

8.1. Il Comune ha allegato la delibera del Consiglio Comunale n. 35 del 28 dicembre 2018 avente ad oggetto: “ Affidamento del servizio di tesoreria comunale anni 2019-2021-approvazione schema di convenzione. Direttive in merito all’espletamento della gara ”.

8.2. Con atto n. 55 del 7.1.2019 il Comune, sul presupposto della sopravvenuta scadenza a far data dal 31.12.2018 della convenzione n. 766/2014, ha richiesto alla odierna ricorrente di prorogare il rapporto per un periodo pari a sei mesi e, comunque, non oltre l’espletamento degli atti di gara in itinere, alle medesime condizioni giuridiche ed economiche.

8.3. Inoltre la difesa del Comune ha rilevato che, a seguito di dichiarazione di dissesto finanziario, l’ente è stato sottoposto alla Gestione Liquidatoria dell’Organo Straordinario, nominato con D.P.R. del 23 luglio 2018 e che, nell’arco temporale dal 2019 al 2021, sarebbero state avviate le procedure per l’individuazione di operatori da invitare alla procedura per l’affidamento del servizio di tesoreria.

9. Orbene il Collegio osserva che dalle suindicate circostanze emerge che, pur a fronte dell’insediamento del Commissario straordinario avvenuto in data 30 luglio 2018, a seguito della dichiarazione di dissesto dell’ente con delibera n. 4 del 20.4.2018, il Consiglio comunale, con la delibera n. 35 del 28.12.2018, ha trattato la questione dell’affidamento del servizio di tesoreria comunale per gli anni 2019 e 2021 e l’Ufficio contabile del Comune ha formulato la richiesta di proroga della convenzione con atto n. 55 del 7.1.2019.

9.1. L’affidamento del servizio di tesoreria è stato, quindi, oggetto di deliberazione da parte degli organi ordinari del Comune pur in presenza della dichiarazione di dissesto dell’ente.

10. E, infatti, deve rilevarsi che l’art. 244 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce che: “ Si ha stato di dissesto finanziario se l’ente locale non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193, nonché con le modalità di cui all’articolo 194 per le fattispecie ivi previste .”

10.1. Uno degli effetti più rilevanti della dichiarazione di dissesto è la netta separazione tra la gestione finanziaria pregressa e quella corrente.

10.2. L’art. 252, co. 4, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 disciplina questa suddivisione di competenze stabilendo che: “ L’Organo Straordinario di Liquidazione ha competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato e provvede alla: a) rilevazione della massa passiva; b) acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento anche mediante alienazione dei beni patrimoniali; c) liquidazione e pagamento della massa passiva .”

10.3. L’individuata separazione consente una più trasparente e ordinata gestione del dissesto, consentendo all’ente di proseguire le proprie attività istituzionali senza ulteriori aggravi sulla situazione debitoria pregressa.

10.4. In ogni caso la dichiarazione di dissesto finanziario impone all’ente locale una serie di restrizioni finalizzate a contenere l’indebitamento e a favorire il risanamento delle finanze pubbliche tra le quali emergono i vincoli sugli impegni finanziari di modo che l’ente non può assumere impegni di spesa superiori a quelli previsti nell’ultimo bilancio approvato per l’anno in corso e che i pagamenti mensili relativi alle spese in conto competenza sono soggetti a specifiche limitazioni, salvo alcune eccezioni ( vds art. 250 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).

11. Il Collegio ritiene, quindi, che, pur a fronte dello stato di dissesto in cui versava il Comune, la proroga disposta dal medesimo ente, benché limitata al tempo strettamente necessario all’espletamento di una nuova gara, poi effettivamente bandita ma senza esito, non escluda l’imputabilità al Comune di Mandatoriccio del difetto di programmazione nei termini individuati nel richiamato parere dell’A.N.A.C. n. 2727 del 1° agosto 2022.

11.1. E, infatti, l’ente comunale ha avviato l’affidamento del servizio di tesoreria comunale per gli anni 2019-2021 solo con la delibera n. 35 del 28 dicembre 2018, ossia 3 giorni prima della scadenza della convenzione n. 766/2014 e senza tenere adeguato conto dei vincoli di spesa di cui all’art. 250 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

11.2. Parimenti la proroga è stata formulata in data 7.1.2019 ossia quando il rapporto era ormai estinto e la prima procedura per l’aggiudicazione del servizio è stata attivata con determina n. 10 del 16.4.2019.

12. Ritiene il Collegio, pertanto, che il ritardo nella indizione della procedura per la concessione del servizio di tesoreria non possa essere giustificato dal sopravvenuto stato di dissesto dell’ente poiché il Comune resistente avrebbe dovuto proseguire le proprie attività istituzionali - tra cui il servizio di tesoreria - senza ulteriori aggravi sulla situazione debitoria pregressa che era stata attribuita alla competenza del nominato organo straordinario.

12.1. Conseguentemente le suindicate circostanze non consentono di ravvisare la sussistenza di quel “ ritardo non imputabile all’amministrazione ” che avrebbe legittimato la concessione in proroga del servizio: l'assenza di una corretta programmazione ha determinato l’adozione di una proroga “ tecnica ” comunque ingiustificata visti i tempi a disposizione per il vero e proprio affidamento del servizio e che ha generato l’attuale situazione che vede la ricorrente gestire ancora un servizio scaduto dal 31 dicembre 2018.

13. Per effetto della mancanza dei presupposti della proroga “ tecnica ” la convenzione n. 766/2014 è, quindi, da ritenersi divenuta definitivamente inefficace e l’Amministrazione comunale dovrà adottare i conseguenziali provvedimenti per l’individuazione del soggetto affidatario del servizio di tesoreria nel rispetto di quanto previsto dalle disposizioni di cui al D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

14. Ora il Collegio, quanto alle conseguenze dell’accertata estinzione del rapporto tra le parti, rileva la necessità di tenere conto delle circostanze concrete che caratterizzano la vicenda rispetto alla proposta azione di accertamento.

14.1. In particolare occorre considerare, per un verso, l’attuale situazione di prossima chiusura dello stato di liquidazione per dissesto in cui versa il Comune resistente, retto da un Commissario prefettizio per scioglimento anticipato del Consiglio Comunale, e, per altro verso, la natura essenziale e continuativa del servizio di tesoreria, e ciò per valutare il possibile riconoscimento a favore del Comune stesso di un ragionevole lasso temporale per procedere all’individuazione del nuovo soggetto titolare di detto servizio, come richiesto nella memoria difensiva dell’ente del 7 gennaio 2026.

15. In tal senso il Collegio, valutati gli interessi in gioco e la necessità di assicurare una tutela effettiva ai sensi dell’art. 1 c.p.a., ritiene ragionevole, in esito all’accoglimento comunque del presente gravame e impregiudicato l’accertamento di ogni tipo di eventuale responsabilità, la concessione di un periodo non maggiore di sei mesi dalla data di pubblicazione della presente sentenza per consentire all’Amministrazione comunale di individuare, secondo le procedure di legge, il soggetto tenuto alla gestione del servizio di tesoreria.

16. I peculiari profili della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, con gli effetti, le modalità e i termini ivi descritti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DO RA, Presidente

LA Ciconte, Referendario

NO De NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO De NI	DO RA

IL SEGRETARIO