Pubblicato il 16/02/2026

N. 00084/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00588/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 588 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, difeso personalmente ai sensi dell’articolo 23 del codice del processo amministrativo, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;

contro

Comune di Balsorano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, via Giuseppe Verdi n. 18;
Comune di Capistrello, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-ed -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della decisione del Difensore Civico Regionale-OMISSIS- del -OMISSIS-, notificata in data -OMISSIS-, recante il rigetto dell’istanza di riesame del diniego tacito di accesso documentale opposto dal Comune di Balsorano;

- della nota del Comune di Balsorano prot. -OMISSIS-, con la quale è stato negato l’accesso documentale richiesto con istanze del -OMISSIS- e del -OMISSIS-;

- del silenzio diniego formatosi sull’istanza di accesso documentale presentata al Comune di Capistrello in data -OMISSIS- e del successivo rigetto implicito dell’istanza di riesame presentata al Difensore Civico Regionale (pratica-OMISSIS-);

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

e per l’accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione richiesta al Comune di Balsorano con le istanze del -OMISSIS- e del -OMISSIS- e al Comune di Capistrello con l’istanza del -OMISSIS-, con conseguente ordine di esibizione, a carico delle amministrazioni resistenti, di tutta la documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Balsorano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa AN RI;

Uditi il ricorrente e, per il Comune di Balsorano, l’avvocato Roberto Colagrande;

Con istanze del -OMISSIS-, protocollate il -OMISSIS-, il ricorrente ha chiesto al Comune di Balsorano, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’ostensione dei seguenti atti:

a) tutti gli atti relativi al Nucleo di Valutazione/OIV per gli anni dal 2018 al 2025, quali i contratti sottoscritti con i suoi componenti, comprensivi di eventuali disciplinari o schede di incarico, le relazioni annuali, i verbali e le determinazioni di liquidazione dei compensi all’OIV/Nucleo e delle indennità di risultato dei titolari di P.O. e del Segretario Comunale;

b) le deliberazioni della Giunta Comunale relative alla costituzione del Fondo Risorse Decentrate, con tutti gli allegati;

c) i verbali relativi alla ripartizione del Fondo per il Trattamento Accessorio del personale;

d) i contratti collettivi integrativi del personale (normativo ed economico), con le relazioni illustrative e tecnico-finanziarie;

e) le determinazioni di impegno e liquidazione delle indennità di posizione, di risultato, di produttività collettiva e di produttività individuale per gli anni dal 2018 al 2025.

Con istanza del -OMISSIS-, protocollata in pari data, il ricorrente ha, altresì, chiesto al Comune di Balsorano l’ostensione di copia delle dichiarazioni di assenza di cause ostative alla nomina di componente dell’OIV e delle dichiarazioni di esclusività dell’incarico per gli anni dal 2016 al 2025.

Il ricorrente ha motivato le istanze di accesso indirizzate al Comune di Balsorano con la necessità di conoscere i documenti richiesti per esercitare il diritto di difesa in un determinato procedimento penale.

Il Comune di Balsorano non ha riscontrato le predette istanze, sicché il ricorrente ha chiesto al Difensore Civico Regionale il riesame del diniego tacito dell’accesso documentale.

Con decisione-OMISSIS- del -OMISSIS- il Difensore Civico Regionale ha rigettato l’istanza di riesame del diniego di accesso, a causa della carenza di un interesse qualificato in capo al ricorrente.

Con istanza dell’-OMISSIS- il ricorrente ha chiesto al Difensore Civico Regionale “il riesame e la rettifica della determinazione-OMISSIS-/2025, con riqualificazione dell’accesso ai sensi dell’art. 24, co. 7, L. 241/1990”.

Con istanza del -OMISSIS-, protocollata in data -OMISSIS-, il ricorrente ha chiesto al Comune di Capistrello, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’ostensione dei seguenti atti:

a) i contratti e i disciplinari dei componenti dell’OIV/Nucleo di Valutazione per gli anni dal 2022 al 2025 e successivi, se disponibili;

b) le relazioni annuali, i verbali e le validazioni dell’OIV per gli anni dal 2022 al 2025;

c) le determinazioni di liquidazione dei compensi dell’OIV/Nucleo;

d) le deliberazioni della Giunta Comunale relative alla costituzione del Fondo Risorse Decentrate per gli anni dal 2022 al 2025;

e) i verbali della contrattazione decentrata e degli accordi sottoscritti per gli anni dal 2022 al 2025;

f) i contratti collettivi integrativi del personale (normativo ed economico), con le relazioni illustrative e tecnico-finanziarie;

g) i piani della performance per gli anni dal 2022 al 2025 e gli obiettivi annuali;

h) le relazioni sulla performance e i relativi atti di validazione dell’OIV per gli anni dal 2022 al 2025;

i) le determinazioni di impegno e liquidazione (con mandati di pagamento) relative alle indennità di posizione, di risultato, di produttività collettiva, di produttività individuale e della performance organizzativa/individuale per gli anni dal 2022 al 2025;

l) gli atti e le certificazioni di pubblicazione in “Amministrazione Trasparente” delle indennità di risultato e dei compensi OIV per gli anni dal 2022 al 2025;

m) gli eventuali rilievi ed osservazioni del Revisore o della Corte dei Conti sulla performance, sul fondo e sull’indennità di risultato per gli anni dal 2022 al 2025.

Anche la predetta istanza di accesso è stata motivata con la necessità di conoscere i documenti richiesti per esercitare il diritto di difesa nel medesimo procedimento penale indicato nelle istanze di accesso inoltrate al Comune di Balsorano.

Il Comune di Capistrello non ha riscontrato la predetta istanza, sicché il ricorrente ha chiesto al Difensore Civico Regionale il riesame del diniego tacito dell’accesso documentale.

Con nota prot. -OMISSIS- il Difensore Civico Regionale ha chiesto spiegazioni al Comune di Capistrello, disponendo la sospensione dei termini per la decisione per un periodo di trenta giorni.

Decorso tale periodo, il ricorrente, con nota PEC del -OMISSIS-, ha sollecitato il Difensore Civico Regionale a pronunciarsi anche sul diniego implicito di accesso opposto dal Comune di Capistrello.

Il Difensore Civico Regionale non si è pronunciato entro il termine di cui all’articolo 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990.

Con ricorso notificato il 2 dicembre 2025 e depositato il 9 dicembre 2025, il ricorrente, avvalendosi della facoltà di difesa personale di cui all’articolo 23 del codice del processo amministrativo, ha agito per l’annullamento, ai sensi dell’articolo 116, comma 1, del codice del processo amministrativo, della decisione-OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale il Difensore Civico Regionale ha rigettato l’istanza di riesame del diniego tacito di accesso documentale oppostogli dal Comune di Balsorano, nonché del diniego implicito del Difensore Civico Regionale, formatosi sull’istanza di riesame del diniego tacito di accesso documentale oppostogli dal Comune di Capistrello; il ricorrente ha, altresì, domandato al Tribunale - previo accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione richiesta al Comune di Balsorano con le istanze del -OMISSIS- e del -OMISSIS- e al Comune di Capistrello con l’istanza del -OMISSIS- - di ordinare al Comune di Balsorano e al Comune di Capistrello l’esibizione di detta documentazione.

Ha resistito al ricorso il Comune di Balsorano e ne ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità sotto plurimi profili (per essere stato proposto sotto forma di ricorso cumulativo, per non essere stato notificato al Difensore Civico Regionale e per omessa impugnazione del diniego implicito opposto dal Comune di Balsorano sulle istanze di accesso del -OMISSIS- e del -OMISSIS-).

Il Comune di Capistrello, al quale il ricorso è stato ritualmente notificato all’indirizzo PEC risultante dai pubblici elenchi, non si è costituito in giudizio.

In data 31 gennaio 2026 il ricorrente ha depositato una memoria difensiva.

Alla camera di consiglio dell’11 febbraio 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

La questione preliminare di inammissibilità del ricorso cumulativo, sollevata dal Comune di Balsorano nella memoria difensiva depositata in data 26 febbraio 2026, è fondata.

A differenza che nel processo civile, nel processo amministrativo non è prevista una specifica disciplina dell’istituto del litisconsorzio facoltativo: l’articolo 32, comma 1, del codice del processo amministrativo si limita, infatti, a prevedere la generale possibilità di proporre più domande connesse in uno stesso giudizio.

Secondo il tradizionale orientamento giurisprudenziale, al quale ha aderito anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 27 aprile 2025, occorre adattare tale possibilità alla struttura del processo amministrativo impugnatorio, ove “la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi - motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277; Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 398; Sez. V, 14 dicembre 2011, n. 6537)”.

Le controversie aventi ad oggetto le determinazioni e il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal rito speciale di cui all’articolo 116 del codice del processo amministrativo, il quale, pur avendo ad oggetto l’accertamento della sussistenza del diritto dell’istante di accedere alla documentazione richiesta, è strutturato secondo il modello impugnatorio, per cui trova applicazione la regola generale sopra enunciata e la relativa eccezione.

Il ricorrente ha impugnato, nel medesimo giudizio, due distinte decisioni del Difensore Civico Regionale di rigetto del riesame di cui all’articolo 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990 (la determinazione-OMISSIS- del -OMISSIS- e il silenzio rigetto dell’istanza di riesame sul diniego implicito di accesso oppostogli dal Comune di Capistrello), aventi ad oggetto il riesame di diversi dinieghi taciti, formatisi per silentium , su diverse istanze di accesso (le istanze del -OMISSIS- e del -OMISSIS- nonché l’istanza del -OMISSIS-) indirizzate a diverse amministrazioni (Comune di Balsorano e Comune di Capistrello) e adottate all’esito di distinti procedimenti.

Il ricorrente ha, inoltre, dedotto un vizio comune alle due decisioni di diniego dell’accesso documentale (la disparità di trattamento rispetto alla decisione assunta dal Comune di San Vincenzo Valle Roveto su un’istanza di accesso di analogo tenore) e altri vizi non omogenei per ciascuna di esse: mentre, infatti, in relazione alla nota del Comune di Balsorano prot. -OMISSIS- (sulla scorta della quale il Difensore Civico Regionale ha adottato la determinazione di rigetto-OMISSIS- del -OMISSIS-), ha censurato l’estensione della valutazione all’utilità probatoria dei documenti richiesti, in relazione al rigetto implicito del riesame del silenzio diniego oppostogli dal Comune di Capistrello, si è limitato a censurare “l’inerzia del Difensore Civico”.

Alla luce di tali evidenti differenze, il Collegio non ravvisa, pertanto, alcun profilo di connessione procedimentale tra le decisioni con le quali il Difensore Civico Regionale ha rigettato - esplicitamente ed implicitamente - le istanze di riesame dei dinieghi impliciti di accesso opposti al ricorrente dai Comuni resistenti.

Ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo, non è dato ravvisare neppure un profilo di connessione funzionale con riferimento all’unitarietà del c.d. bene della vita, indicato dal ricorrente nella conoscenza di tutti i documenti richiesti per esercitare il diritto di difesa in un medesimo procedimento penale, dal momento che il bene della vita rileva esclusivamente ai fini della valutazione dell’interesse a ricorrere, ma non ha valore dirimente per individuare l’unicità o la pluralità delle domande proposte (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

In assenza di ragioni apprezzabili che giustifichino la concentrazione dei giudizi, deve ritenersi che la parte ricorrente ha utilizzato l’istituto processuale del ricorso cumulativo in maniera non conforme alla sua ratio .

Sussiste, dunque, una ragione ostativa ad una pronuncia sul merito, per cui il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza del ricorrente e sono liquidate, in favore del Comune di Balsorano, nella misura indicata nel dispositivo.

In ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune di Capistrello, nulla gli è dovuto per le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna il ricorrente a rifondere al Comune di Balsorano le spese di lite, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori.

Non sono dovute le spese al Comune di Capistrello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare il ricorrente e i controinteressati.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NA PA, Presidente

Maria Colagrande, Consigliere

AN RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RI	NA PA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.