Pubblicato il 09/02/2026

N. 00307/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00127/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 127 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sardegna Navigando S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Ballero, Stefano Ballero e Francesco Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Olbia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Cottu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Melis, in Cagliari, via Pietro Delitala n. 10;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Sassari e Nuoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione in data 28 novembre 2020 del Responsabile dell'Ufficio Tutela del Paesaggio del Comune di Olbia, con cui è stata respinta la richiesta di autorizzazione in sanatoria, ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, di alcune opere edilizie realizzate in parziale difformità, in località Cugnana, già oggetto di accertamento di conformità urbanistico edilizia in data 8 ottobre 2020.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sardegna Navigando S.r.l. il 24 giugno 2021:

per l'annullamento, previa sospensione,

1) del provvedimento di diniego definitivo urbanistico del 6.05.2021 a firma dell'ing. Davide Molinari del Comune di Olbia, responsabile del Settore Pianificazione e Gestione del Territorio-Servizio Edilizia Privata relativo alla pratica SUAPE 02229510900-09102020-1803.225242 con oggetto la sanatoria delle opere parzialmente difformi in località Cugnana, NCT: Fg.18 Map.1076;

2) del provvedimento presupposto di preavviso di diniego del predetto organo in data 24.11.2020;

3) del provvedimento presupposto parere di rigetto ad opera della Soprintendenza MIC/MIC_SABAP-SS/30/03/2021/0004575-P.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sardegna Navigando S.r.l. il 25 giugno 2021:

per l'annullamento, previa sospensione,

del provvedimento di diniego definitivo in materia paesaggistica in data 28 novembre 2020 a firma dell'arch. Cecilia Bosco, responsabile della Tutela del Paesaggio del Comune di Olbia (Oggetto: DINIEGO di autorizzazione ex art. 167 del codice in materia di beni culturali e ambientali (D.Lgs. n. 42 del 22.01.04) relativa alla SUAPE - art. 167 - D.lgs. 42/04 - Sanatoria delle opere parzialmente difformi in località Cugnana, NCT: Fg.18 Map.1076) con riferimento alla pratica SUAPE 02229510900-09102020-1803.225242 avente oggetto “Sanatoria delle opere parzialmente difformi dal titolo e segnalate nella verifica di conformità urbanistico edilizia del 8 10 2020 - Codice univoco SUAPE 1601.193175/2020”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Olbia e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Sassari e Nuoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 22 gennaio 2026 il dott. AL IU EG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 28.01.2021 e pervenuto in Segreteria in data 22.02.2021, la società Sardegna Navigando S.r.l. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna al fine di ottenere le pronunce di annullamento meglio indicate in oggetto.

L’oggetto specifico dell’impugnativa era costituito da un diniego di autorizzazione in sanatoria in materia paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 reso in data 28 novembre 2020, relativo alla pratica SUAPE per la sanatoria di opere parzialmente difformi realizzate in agro del Comune di Olbia, in località Cugnana, mappale 1076 del foglio 18.

La società ricorrente esponeva di gestire un’attività di charter e scuola vela su un terreno di circa 40.000 m² con annessa concessione demaniale marittima per un pontile fino al 2033, evidenziando in particolare di aver realizzato nel tempo, con numerose autorizzazioni comunali, strutture a terra funzionali come uffici, chiosco bar e guardiania.

Nel 2020, in occasione di una conferenza di servizi per la realizzazione di un molo frangiflutti, il Comune di Olbia contestava la presenza di una serie di opere a terra ritenute prive di titolo edilizio, cui la società aveva risposto presentando un’istanza di accertamento di conformità, evidenziando la natura minimale e pertinenziale degli interventi.

Il procedimento si concludeva però con i dinieghi contestati, motivati da una presunta devastazione paesaggistica, dalla creazione di volumi e superfici non sanabili e dalla errata collocazione di alcuni manufatti in area privata anziché demaniale.

Nel ricorso, la società articolava diversi motivi di diritto, affermando che le opere contestate, come ricoveri attrezzi, depositi canoe, strutture per la raccolta differenziata, vialetti, sentieri, pavimentazioni e movimenti di terra per parcheggi, rientravano, in tesi, nella nozione di “edilizia libera” di cui all’art. 15 della L.R. Sardegna n. 23/1985, non richiedendo quindi titolo abilitativo.

Sosteneva inoltre l’irrilevanza paesaggistica degli interventi, richiamando le disposizioni semplificative del D.P.R. n. 31/2017, il cui Allegato A liberalizzava espressamente opere come verande, tettoie, pergolati, ricoveri attrezzi e depositi canoe, mentre l’Allegato B prevedeva una procedura semplificata per interventi di lieve entità.

Denunciava poi gravi vizi procedimentali, quali l’eccesso di potere e il difetto di istruttoria, poiché le amministrazioni resistenti avrebbero basato i propri giudizi negativi esclusivamente su fotografie aeree senza effettuare sopralluoghi, omettendo di esaminare le osservazioni e il piano di mitigazione ambientale presentato dalla società e invadendo le competenze riservate dalla legge regionale al Corpo Forestale in materia di valutazione della trasformazione del bosco e delle misure compensative.

Un argomento centrale riguardava la successiva delimitazione del demanio marittimo, avvenuta con verbale n. 328 del 3 febbraio 2023 e approvata con decreto n. 33 del 17 febbraio 2023 dalla Capitaneria di Porto di Olbia, che avrebbe accertato definitivamente come tutte le opere realizzate ricadessero interamente all’interno della proprietà privata della società, particelle 1076 e 27 del foglio 18, facendo così venir meno la contestazione comunale circa una presunta occupazione di area demaniale.

La società chiedeva quindi al Giudice in epigrafe di valutare attentamente questo fatto sopravvenuto ai sensi dell’art. 35 c.p.a. e di annullare conseguentemente gli atti impugnati.

Costituitosi resistente con atto del 5 marzo 2021, il Comune di Olbia, sia con memoria difensiva del 6 marzo 2021che con successiva memoria del 17 luglio 2021, chiedeva il rigetto del ricorso.

Ricostruiva la procedura in concreto svoltasi, evidenziando come l’istanza di accertamento di conformità presentata dalla società il 15 ottobre 2020 avesse in realtà riguardato un’area nella fascia dei 300 metri dalla battigia, sottoposta di per sé a vincolo paesaggistico e alla disciplina dell’art. 10 bis L.R. n. 45/1989 e del Piano Paesaggistico Regionale.

Sosteneva che le richieste di integrazione documentale fossero state necessarie e che i successivi preavvisi e dinieghi fossero stati correttamente motivati sulla non conformità delle opere alla normativa urbanistica edilizia e paesaggistica vigente.

Riguardo alla questione della delimitazione demaniale, il Comune osservava che, al momento della pronuncia, il procedimento di perimetrazione non era ancora definito e che l’Amministrazione doveva attenersi alla situazione documentata, non potendo basarsi su mere prospettazioni della parte.

Respingeva inoltre le critiche sul difetto di istruttoria, affermando di aver valutato gli elaborati tecnici pervenuti, e negava di aver invaso le competenze del Corpo Forestale, poiché la valutazione paesaggistica sulle trasformazioni ambientali rientrava nelle sue attribuzioni istituzionali per come delegate dalla Regione.

La società ricorrente presentava poi primi e secondi motivi aggiunti al ricorso, depositati il 24 e 25 giugno 2021, impugnando anche il diniego definitivo urbanistico del 6 maggio 2021, il preavviso di diniego del 24 novembre 2020 e il parere negativo della Soprintendenza del 30 marzo 2021.

Nei motivi aggiunti, la società approfondiva le sue doglianze, insistendo sulla natura di edilizia libera delle opere in questioni, sull’applicabilità delle semplificazioni del D.P.R. 31/2017 e sulla illegittimità del parere soprintendentizio.

Sottolineava, in particolare, come la Soprintendenza avesse espresso un giudizio di “estesa e sostanziale alterazione del paesaggio” basandosi su elementi in tesi non pertinenti, come la presunta creazione di superfici utili e volumi e invadendo le competenze del Corpo Forestale in materia di valutazione della vegetazione.

Denunciava inoltre una palese disparità di trattamento rispetto ad opere analoghe realizzate dallo stesso Comune di Olbia nella finitima spiaggia di Rena Bianca.

Ribadiva con forza la questione della delimitazione demaniale, presentata come fatto decisivo a suo favore, e chiedeva nuovamente la sospensione cautelare dei provvedimenti, lamentando il grave pregiudizio per la propria attività imprenditoriale, soprattutto in relazione al blocco del progetto del molo frangiflutti.

La Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Sassari e Nuoro, costituitasi resistente con memoria del 16 luglio 2021, difendeva il proprio parere negativo.

Spiegava di essere stata regolarmente consultata dal Comune di Olbia con relazione ex art. 167 e di aver riscontrato, anche attraverso un confronto con lo stato dei luoghi e con il parere espresso in una precedente conferenza di servizi del 2012, che le opere realizzate in assenza di autorizzazione avevano determinato una sostanziale alterazione del paesaggio tutelato in un’area di particolare sensibilità.

Specificava che le opere di compensazione/mitigazione proposte dalla società non apparivano sufficienti a ricomporre i caratteri paesaggistici compromessi, tra cui la sostituzione della flora mediterranea con prato e la realizzazione di ampi parcheggi, percorsi e piazzuole.

Respingeva le censure di incompetenza, affermando che la valutazione sull’impatto paesaggistico, anche quando coinvolgesse specie arboree, rientrava pienamente nelle sue attribuzioni, distinte e non sovrapponibili a quelle del Corpo Forestale.

Confermava che, ai sensi dell’art. 167, comma 4, del codice, non era possibile accertare la compatibilità paesaggistica di opere che avessero determinato creazione di superfici utili o volumi, come la struttura in legno dell’isola ecologica e chiedeva il rigetto dei ricorsi.

Nella memoria difensiva del 17 luglio 2021, il Comune di Olbia riassumeva le proprie ragioni, confutando sistematicamente i motivi aggiunti del ricorrente.

La società ricorrente, con ulteriore memoria conclusionale del 22 dicembre 2025, insisteva sulle proprie tesi.

All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa veniva discussa come da verbale.

Successivamente al passaggio in decisione della causa, si collegava da remoto in via del tutto occasionale l'avvocato Federico Melis, domiciliatario del Comune di Olbia, per informare il Collegio che l'avvocato Enrico Cottu, difensore in procura per il Comune di Olbia, non era più dipendente dell'amministrazione comunale.

Su tali presupposti, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, preliminarmente ed in rito, l’eventuale ipotesi di interruzione del processo per come astrattamente prospettabile nel caso in esame deve considerarsi come manifestamente irrituale.

Tale valutazione discende da plurimi motivi e segnatamente poiché 1) la menzionata dichiarazione è stata resa dall’Avvocato Melis, occasionalmente comparso e collegatosi in modo puramente casuale alla stanza virtuale ove si stava svolgendo l’udienza online solo successivamente al verbalizzato trattenimento in decisione della causa; 2) il medesimo difensore non ha chiarito a che titolo si presentava tardivamente e di persona, in assenza di mandato di qualunque tipo, per rendere la menzionata comunicazione informale; 3) peraltro il predetto non ha in alcun modo documentato l’asserito ed effettivo venir meno dello ius postulandi in favore del Comune di Olbia del difensore originariamente costituito, non chiarendo né le effettive modalità di detta asserita cessazione, né le relative tempistiche.

In considerazione della palese irritualità di tali presupposti e delle esigenze di ragionevole durata del processo, la causa resta trattenuta in decisione e si procede alla sua valutazione in diritto.

Nel merito, il ricorso principale, come integrato dai menzionati motivi aggiunti, è infondato e, pertanto, non può essere accolto.

La questione decisoria assorbente è certamente da ravvisarsi nell'inammissibilità originaria dell'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica in virtù della rigida preclusione stabilita dall'articolo 167, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il menzionato comma così recita: “4. L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.”.

Tale norma sancisce implicitamente un divieto categorico di sanatoria postuma per ogni intervento che abbia determinato la creazione di superfici utili o volumi in area sottoposta a vincolo paesaggistico, circostanza che nel caso di specie si è verificata in modo inequivocabile.

Le opere contestate di cui alla fattispecie in esame, analiticamente descritte come strutture per l'isola ecologica delimitate da pareti, manufatti destinati a chiosco bar e uffici per la scuola vela, non possono essere considerate meri elementi di arredo o strutture precarie poiché possiedono una consistenza materica e una stabilità funzionale che ne attesta la palese natura di nuove volumetrie.

La pretesa della parte ricorrente di ricondurre tali interventi al regime dell'edilizia libera appare tecnicamente insostenibile, in quanto la loro installazione permanente e l'impatto visivo e volumetrico prodotto esulano palesemente dai limiti stabiliti per le opere minori o amovibili.

Sotto il profilo istruttorio, il giudizio di devastazione della macchia mediterranea espresso dal Comune e dalla Soprintendenza non costituisce una valutazione arbitraria, ma rappresenta l'esito di un atto di esercizio di discrezionalità tecnica fondata sull'osservazione della trasformazione irreversibile dei luoghi.

La sostituzione della vegetazione spontanea protetta dal d.m. del 30 novembre 1965 con ampi parcheggi, percorsi carrabili pavimentati e muretti di delimitazione ha comportato una alterazione profonda dei caratteri naturalistici dell'area vincolata.

Risulta, in proposito, del tutto inconferente l'eccezione relativa al mancato coinvolgimento del Corpo forestale, poiché le competenze in materia paesaggistica delegate al Comune e quelle statali della Soprintendenza operano in un alveo di piena autonomia procedimentale ed istruttoria rispetto alle funzioni di vigilanza boschiva.

L'autorità paesaggistica ha il dovere di valutare autonomamente ogni modifica dell'aspetto esteriore del territorio indipendentemente dalla classificazione forestale dell'area, qualora questa ricada in zone sottoposte a vincolo estetico e panoramico.

Non è dunque ravvisabile alcun vizio di eccesso di potere o difetto di istruttoria nel comportamento dell'Amministrazione che ha omesso l'acquisizione di ulteriori pareri tecnici, atteso che la natura abusiva delle opere e la loro insanabilità volumetrica rendevano superflua ogni ulteriore attività istruttoria in base al principio di economicità dell'azione amministrativa.

In ordine alla controversa questione della demanialità dell'area, deve rilevarsi come le contestazioni comunali siano state formulate sulla base delle dichiarazioni rese dalla stessa società ricorrente, la quale aveva inizialmente ammesso la natura privata del suolo nell'istanza di regolarizzazione.

La successiva conclusione del procedimento di delimitazione demaniale ex articolo 32 del codice della navigazione, intervenuta in corso di giudizio, ha confermato che le opere ricadono integralmente in proprietà privata, privando di fondamento la tesi del ricorrente circa l'autorizzabilità semplificata di strutture su suolo pubblico.

Si consideri, ad ogni modo, che il principio del legittimo affidamento non può trovare applicazione in una fattispecie caratterizzata dalla realizzazione di opere difformi rispetto ai titoli abilitativi originari, poiché l'affidamento tutelabile presuppone una situazione di apparente legalità non inficiata da condotte originariamente abusive del privato.

Il parere negativo espresso dalla Soprintendenza si configura come un atto vincolante per l'ente comunale, fondato sulla constatazione oggettiva dell'insufficienza delle misure compensative proposte e sulla gravità del danno arrecato al paesaggio costiero.

L'istruttoria condotta dagli enti resistenti è completa e coerente, avendo analizzato non solo la dimensione volumetrica degli abusi ma anche la loro scarsa qualità architettonica e l'improprio inserimento nel contesto di alto pregio naturalistico dell’area costiera di Cugnana.

In conclusione, l'azione amministrativa complessa per come in concreto posta in essere risulta immune da censure, essendo sorretta da una solida istruttoria e da una motivazione analitica che evidenziano la palese incompatibilità degli interventi realizzati con il regime di tutela paesaggistica integrale imposto dalla normativa vigente.

Ne consegue la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti per infondatezza nel merito.

Da ultimo, in considerazione della oggettiva complessità in fatto della fattispecie sottoposta a scrutinio sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

AL IU EG, Consigliere, Estensore

Daria Valletta, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL IU EG	IT AR

IL SEGRETARIO