Pubblicato il 22/04/2026

N. 00773/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03464/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3464 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Polis Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B79384BA29, B7938BA29, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Formica e Andrea Gaggiotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni Valdichiana Senese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Mammana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Chianciano Terme, non costituito in giudizio;

nei confronti

RE Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Clementi e Claudia Rigucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 0021480 dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese, notificato a mezzo pec in data 21.10.2025, con il quale è stata disposta l’esclusione di Polis società cooperativa sociale dalla procedura di gara per l’affidamento della gestione educativa e di servizi ausiliari del nido di infanzia “Il Fiordaliso”, nonché di altri servizi integrativi a contenuto educativo. Appalto riservato alle cooperative di tipo A. CIG. B79384BA29;

- della nota prot. n. 0020053 del 30.09.2025, con la quale l’Unione dei Comuni Valdichiana Senese ha comunicato l’avvio del procedimento di esclusione dalla procedura di gara per l’affidamento della gestione educativa e di servizi ausiliari del nido di infanzia “Il Fiordaliso”, nonché di altri servizi integrativi a contenuto educativo. appalto riservato alle cooperative di tipo A. CIG. B79384BA29;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale, connesso o comunque collegato, ivi compresa l’eventuale aggiudicazione dello stesso, ove medio tempore intervenuta.

NONCHÉ PER LA DECLARATORIA DELL’INEFFICACIA

- del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more della presentazione del presente ricorso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da POLIS SOCIETA' COOPERATIVA SOCIALE il 30 dicembre 2025:

- della Determinazione del Responsabile di Area n. 1116 del 25.11.2025, con la quale è stato preso atto della proposta di aggiudicazione, come risultante dal verbale del RUP n. 4 del 24/11/2025, in favore della RE Società Cooperativa Sociale, a seguito dello scorrimento della graduatoria;

- della Determinazione del Responsabile di Area dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese n. 1235 del 12.12.2025, con la quale è stata disposta, ai sensi dell'art. 17, c. 5 del D.lgs. 36/2023, l’aggiudicazione dell’appalto avente a oggetto l’affidamento della gestione educativa e di servizi ausiliari del nido di infanzia “Il Fiordaliso”, nonché di altri servizi integrativi a contenuto educativo. Appalto riservato alle cooperative di tipo A. CIG. B79384BA29, in favore dell’operatore economico RE Società Cooperativa Sociale, che ha offerto un ribasso del 4,20% con un importo complessivamente offerto, al netto dell’Iva di € 1.183.928,56.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da POLIS SOCIETA' COOPERATIVA SOCIALE il 12 gennaio 2026:

- della determinazione n. 995 del 21.10.2025 del Responsabile di Area dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese, non comunicata alla ricorrente, avente a oggetto l’esclusione dell’operatore economico Polis Società Cooperativa Sociale;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da GIOCOLARE SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE il 21 gennaio 2026 :

- di tutti i provvedimenti costituenti ed inerenti il subprocedimento di anomalia, con particolare riguardo:

- alla nota n. 16803 del 11.08.2025 a firma del dirigente Dott. G. Stasi con cui la Centrale Unica di Committenza comunicava a Polis l’avvio del procedimento di verifica dell’anomalia, nella parte in cui si limitava a richiedere all’aggiudicataria di dimostrare che il costo della manodopera dalla stessa indicato rispettasse i minimi salariali retributivi e fosse compatibile con le migliorie offerte, consistenti in 40 ore all’anno aggiuntive per ciascun educatore, senza chiedere ulteriori specifiche con riferimento agli ulteriori costi diretti ed indiretti da sostenersi per garantire la corretta esecuzione del servizio;

- alla nota n. 17313 del 19.08.2025 nella parte in cui l’Unione dei Comuni Valdichiana Senese si limitava a richiedere alla Studio Associato NE BA se le giustificazioni addotte dall’offerente potessero essere considerate congrue e sufficienti rispetto al costo orario per le figure individuate, senza richiedere allo stesso di verificare altresì se l’inquadramento del personale quotato fosse congruo e rispettoso delle declaratorie del CCNL applicato, avuto riguardo alle mansioni concrete descritte nell’offerta tecnica di Polis;

- al verbale n. 2 del RUP del 16.09.2025 che, facendo propria la relazione del Consulente del Lavoro ivi richiamata di cui alla nota prot. 17772 del 28/08/2025, nella parte in cui considera il costo della manodopera quotato da Polis compatibile con il servizio ed il costo orario precisato nei giustificativi come congruo rispetto al CCNL applicato ed alle relative tabelle ministeriali, senza alcuna verifica ulteriore rispetto alle mansioni affidate al personale per come dettagliate nel progetto tecnico della odierna ricorrente principale;

- al verbale n. 3 del RUP del 21.10.2025 ed alla nota prot. 20053 del 30.09.2025 con cui si comunicava l’avvio del procedimento di esclusione nei confronti di Polis, nella parte in cui l’Amministrazione si limitava a motivare l’esclusione sulla base dell’illegittima modifica dell’offerta e della allocazione di parte di costi della manodopera nell’ambito delle spese generali;

- alla Determinazione del Responsabile di Area Dott. G. Stati, n. 995 del 21/10/2025 costituente provvedimento di esclusione nei confronti della Polis Società Cooperativa Sociale, nonché della nota n. 21480 del 21.10.2025, nella parte in cui l’Amministrazione si limitava a motivare l’esclusione dell’operatore economico sulla base dell’illegittima modifica dell’offerta e della allocazione di parte di costi della manodopera nell’ambito delle spese generali, senza alcuna indagine in ordine alla tenuta globale dell’offerta;

- alla nota n. 21480 datata 21.10.2025 con la quale l’esclusione veniva comunicata alla ricorrente principale;

- ove e per quanto occorra, di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto.fferta tecnica di Polis;

• al verbale n. 2 del RUP del 16.09.2025 che, facendo propria la relazione del Consulente del Lavoro ivi richiamata di cui alla nota prot. 17772 del 28/08/2025, nella parte in cui considera il costo della manodopera quotato da Polis compatibile con il servizio ed il costo orario precisato nei giustificativi come congruo rispetto al CCNL applicato ed alle relative tabelle ministeriali, senza alcuna verifica ulteriore rispetto alle mansioni affidate al personale per come dettagliate nel progetto tecnico della odierna ricorrente principale;

• al verbale n. 3 del RUP del 21.10.2025 ed alla nota prot. 20053 del 30.09.2025 con cui si comunicava l’avvio del procedimento di esclusione nei confronti di Polis, nella parte in cui l’Amministrazione si limitava a motivare l’esclusione sulla base dell’illegittima modifica dell’offerta e della allocazione di parte di costi della manodopera nell’ambito delle spese generali;

• alla Determinazione del Responsabile di Area Dott. G. Stati, n. 995 del 21/10/2025 costituente provvedimento di esclusione nei confronti della Polis Società Cooperativa Sociale, nonché della nota n. 21480 del 21.10.2025, nella parte in cui l’Amministrazione si limitava a motivare l’esclusione dell’operatore economico sulla base dell’illegittima modifica dell’offerta e della allocazione di parte di costi della manodopera nell’ambito delle spese generali, senza alcuna indagine in ordine alla tenuta globale dell’offerta;

• alla nota n. 21480 datata 21.10.2025 con la quale l’esclusione veniva comunicata alla ricorrente principale;

- ove e per quanto occorra, di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese e della società RE Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il dott. IO HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

La Polis, società cooperativa sociale, con il ricorso introduttivo, ha impugnato il provvedimento (prot. n. 0021480) dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese, notificato a mezzo pec il 21 ottobre 2025, con cui è stata disposta l’esclusione della stessa Polis dalla procedura di gara per l’affidamento della gestione educativa e di servizi ausiliari del nido di infanzia “Il Fiordaliso”, sito nel Comune di Chianciano Terme e per le annualità 2026, 2027 e 2028.

Dopo che la ricorrente era risultata prima classificata sulla base delle offerte esaminate dalla commissione, con nota n. 0016803 dell’11 agosto 2025, la stazione appaltante ha sottoposto la società ricorrente al procedimento di verifica dell’anomalia ex art. 110 del D.lgs. n. 36/2023, al fine di accertare se il costo della manodopera indicato in offerta rispetti i minimi salariali retributivi.

Malgrado le giustificazioni fornite, la Stazione appaltante ha comunicato, dapprima l’avvio del procedimento di esclusione e successivamente, ha adottato il provvedimento definitivo nei confronti dell’operatore economico, in quanto la quantificazione del costo delle ore di manodopera aggiuntive contenute come miglioria e indicate nell’offerta tecnica (e precisamente nelle spese generali), non sarebbero state computate nell’indicazione resa in gara, con conseguente modifica del costo della manodopera in origine proposto.

Nell’impugnare i provvedimenti sopra citati si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione dell’art. 10 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, in quanto le ore formative indicate nell’offerta tecnica non si sostanzierebbero, per il personale addetto al servizio, in un obbligo di svolgere ulteriori prestazioni lavorative, ragion per cui non sarebbero riconducibili, neppure in via indiretta, alla dotazione oraria lavorativa minima prevista dal contratto di lavoro, né tanto meno nei turni di lavoro degli educatori, atteso che costituirebbero una miglioria qualitativa, finalizzata a rafforzare la competenza del personale, senza che ciò possa produrre una ricaduta diretta sul monte ore lavorative;

2. la violazione degli artt. 3 e 10 della L. n. 241/1990, oltre l’eccesso di potere per motivazione apparente e del principio del buon andamento e del principio del contraddittorio, in quanto la stazione appaltante non avrebbe valutato le memorie scritte e i documenti presentati dal soggetto destinatario del provvedimento nell’ambito del procedimento amministrativo;

Con i primi motivi aggiunti si è impugnata la determinazione del Responsabile di Area n. 1116 del 25 novembre 2025 con la quale è stato preso atto della proposta di aggiudicazione, come risultante dal verbale del RUP n. 4 del 24/11/2025, in favore della RE Società Cooperativa Sociale, a seguito dello scorrimento della graduatoria, reiterando le stesse censure.

Si è chiesto l’annullamento, altresì, della Determinazione del Responsabile di Area dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese n. 1235 del 12 dicembre 2025, con la quale è stata disposta, ai sensi dell'art. 17, c. 5 del D.lgs. 36/2023, l’aggiudicazione dello stesso appalto.

Con i secondi motivi aggiunti si è impugnata la determina n. 995 del 21 ottobre 2025 dell’Unione dei Comuni Valdichiana Senese, non comunicata alla ricorrente e conosciuta solo a seguito del deposito in giudizio da parte della Stazione Appaltante il 12 dicembre 2025, di conferma dell’esclusione, riproponendo le medesime argomentazioni.

Si è costituita l’Unione dei Comuni della Valdichiana Senese, contestando le argomentazioni dedotte e chiedendo il rigetto del ricorso.

A parere di detta stazione appaltante la società ricorrente avrebbe inserito nella voce delle spese generali la quotazione di parte dei costi di manodopera, qualificandoli come “elementi migliorativi” dell’offerta tecnica.

Tali ore aggiuntive, in realtà, farebbero parte pienamente dell’orario di lavoro degli educatori previsti per la gestione del servizio e non attengono solo alla formazione ma anche ad altre attività, come ad esempio la “partecipazione delle famiglie”, che con quella nulla hanno a che vedere.

A seguito del proponimento dei primi motivi aggiunti si è costituita la società aggiudicataria, RE che, a sua volta, ha eccepito l’inammissibilità e l’improcedibilità del ricorso, nella misura in cui la ricorrente avrebbe impugnato soltanto la comunicazione dell’intervenuta esclusione (la nota prot. n. 0021480 del 21 ottobre 2025), senza tuttavia chiedere l’annullamento della determinazione di esclusione a firma del dirigente competente, unico atto amministrativo immediatamente lesivo della propria posizione giuridica.

Il ricorso sarebbe comunque infondato in quanto la società Polis, nell’ambito del procedimento di anomalia ed in esito alla richiesta di chiarimenti indirizzatale dalla Stazione Appaltante, avrebbe pacificamente ammesso di non aver quotato le predette ore aggiuntive (40 ore annuali per ciascun educatore, per un totale di ben 800 ore) nell’ambito della propria offerta economica e, segnatamente, nei costi della manodopera e, ciò, con l’effetto che il costo del lavoro per le ore aggiuntive proposte in sede di offerta tecnica, sarebbe da incrementare per circa ed ulteriori euro 18.000,00.

La società controinteressata ha proposto anche un ricorso incidentale, sostenendo la violazione dell’art. 110 del D. Lgs. 36/2023 e delle norme in materia di procedimento di verifica dell'anomalia, in quanto l’eliminazione delle 40 ore di manodopera sopra citate e inserite nelle spese generali determinerebbe la non sostenibilità globale dell’offerta economica di Polis.

La società ricorrente, inoltre, nel quantificare l’offerta, avrebbe inquadrato erroneamente il personale ausiliario (inquadrato al livello A1 anziché al livello B1 come previsto dal CCNL), non considerando che quest’ultimo svolgerebbe anche funzioni di supporto alle educatrici.

A seguito della camera di consiglio del 29 gennaio 2026 e con ordinanza n. 61/2026, questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare, poi confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1005 del 20 marzo 2026

Nel prosieguo tutte le parti hanno avuto modo di presentare memorie anche in replica.

All’udienza del 16 aprile 2026, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

TT

1. Il ricorso è infondato e va respinto.

1.1 È da respingere la prima censura, laddove si sostiene l’illegittimità della motivazione di esclusione, fondata com’è sul fatto che la ricorrente aveva previsto, in aggiunta alle ore di lavoro stimate per lo svolgimento del servizio, ulteriori 40 ore per ciascun educatore a titolo di miglioria e che avrebbero dovuto considerarsi in aggiunta al valore della manodopera indicato e per un importo pari a euro 17.992,00.

1.2 Sul punto è dirimente constatare che l’art. 11 del regolamento del 30 luglio 2013, n. 41/R della Regione Toscana, applicabile alla procedura in questione, prevede l’obbligo di computare (come poi effettivamente posto in essere dalla ricorrente) un 8% dell’importo complessivo del tempo della manodopera da dedicare alle attività di programmazione, documentazione, partecipazione delle famiglie e formazione in ambito educativo e psicopedagogico e da parte del personale educativo.

1.3 Avendo offerto in aggiunta a detta quantificazione un ulteriore quantitativo di 40 ore per ciascun educatore e a titolo di miglioria la ricorrente ha ottenuto un punteggio pari a 3,2, risultando tuttavia soggetta al procedimento di verifica dell’anomalia.

1.4 Nei giustificativi successivamente proposti la ricorrente ha confermato che “ per quanto riguarda, inoltre, gli elementi migliorativi dell’offerta tecnica che comportano un aumento di impiego della manodopera [consistenti in 40 ore all’anno non frontali, per ciascun educatore (paragrafo 2.A4)], si precisa che il relativo costo è da considerarsi oltre il valore della manodopera indicato ”.

1.5 Ne consegue come debba ritenersi accertato che tali ore aggiuntive fanno parte pienamente dell’orario di lavoro degli educatori previsti per la gestione del servizio e non attengono solo alla formazione, ma anche ad altre attività, come ad esempio la “partecipazione delle famiglie”.

1.6 Nemmeno risulta dagli atti di gara, o dai giustificativi, l’asserito carattere “facoltativo” relativo alla possibilità di utilizzo di detto ulteriore quantitativo di ore di formazione, argomentazione quest’ultima che comunque costituirebbe un’integrazione postuma delle giustificazioni proposte in sede di anomalia.

1.7 Come si è avuto modo di anticipare l’art. 11 del regolamento prevede come minimo necessario che l’8% dell’orario di lavoro sia dedicato alla formazione e alla preparazione e, a fronte di tale misura minima, la società ricorrente ha aggiunto ulteriori 40 ore che, dunque, dovrebbero essere svolte non su base facoltativa, ma necessaria conformemente alla previsione regolamentare sopra citata.

1.8 Un’ulteriore conferma è desumibile poi dal riferimento (sempre contenuto nelle giustificazioni proposte dalla ricorrente) a “ elementi migliorativi dell’offerta tecnica che comportano un aumento di impiego della manodopera ” e, ciò, con l’effetto che risulta espressamente contraddetta l’argomentazione contenuta nel ricorso e in base alla quale tali ore sarebbero escluse o scorporate dall’orario di lavoro.

1.9 Si è allora in presenza di ulteriori costi di manodopera, inseriti come miglioria e nelle spese generali, determinando così un’inammissibile modifica dei costi di manodopera, che costituiscono elemento essenziale dell’offerta.

2. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale la modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n. 1449 del 2020; Consiglio di Stato, sez. V, 05.08.2025 n. 6918).

2.1 Si consideri, peraltro, che anche questo Tribunale e in una fattispecie del tutto analoga (in questo senso si veda TAR, Toscana IV sezione, n. 705 del 16 aprile 2025) e che vedeva come stazione appaltante sempre l’Unione dei Comuni ora resistente, aveva già avuto modo di precisare che “ in conformità a detta ratio alla base della disposizione sopra citata precedenti pronunce hanno avuto modo di precisare che non è possibile allocare tra le “spese generali”, nemmeno parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara (Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2024, n. 9254 e Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020). 1.9 È noto, inoltre, che la modifica dei costi della manodopera, nel caso di specie e di fatto introdotta nel corso del procedimento di verifica dell'anomalia, comporta un'inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell'offerta economica, che ha l’effetto di incidere sulle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti (in questo senso si veda Cons. Stato, Sez. V, 12/03/2018, n. 1541 T.A.R. Veneto Venezia, Sez. I, 09/02/2024, n. 230). 2. Nemmeno sono applicabili quelle pronunce che hanno ritenuto che, in determinate ed evidentemente residuali ipotesi, il costo della manodopera possa inserito tra le spese generali, individuate queste ultime ad esempio per quanto concerne i costi del personale con mansioni direttive, di coordinamento o di raccordo, prestate a beneficio di più contratti in corso di esecuzione nei confronti di differenti stazioni appaltanti (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135 del 21 ottobre 2019), fattispecie inesistenti nel caso di specie e che riguardano comunque costi accessori che non incidono sulla sostenibilità dell’offerta. 2.4 Ne consegue che un’offerta che ometteva parte dei costi della manodopera, per ricomprenderli nell’ambito delle spese generali e nelle successive giustificazioni presentate nel sub procedimento di anomalia, non avrebbe potuto essere ammessa e considerata legittima e, ciò, specie in un appalto dove detto costo aveva un rilievo così preponderate ”.

2.2 Dette argomentazioni consentono di respingere anche il secondo motivo con il quale si sostiene la violazione degli artt. 3 e 10 della L. n. 241/1990, oltre l’eccesso di potere per motivazione apparente, in quanto la stazione appaltante ha effettivamente valutato le memorie scritte e i documenti presentati dal soggetto destinatario del provvedimento nell’ambito del procedimento amministrativo, motivando espressamente le ragioni alla base dell’esclusione ora impugnata.

2.3 L’infondatezza del ricorso e dei successivi motivi aggiunti consente di ritenere improcedibile il ricorso incidentale, in applicazione di un costante orientamento giurisprudenziale e nel venir meno di un qualunque interesse alla sua decisione (T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento, Sez. Unica, Sentenza, 25/07/2025, n. 137).

2.4 In conclusione il ricorso, unitamente ai successivi motivi aggiunti, è infondato e va respinto, mentre il ricorso incidentale è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, unitamente ai successivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, lo respinge, mentre dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Condanna la ricorrente al pagamento di euro 2.500,00 (duemilacinquecento//00) per ogni parte resistente costituita per complessivi euro 5.000,00 (cinquemila//00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD NI, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

IO HI, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
IO HI	RD NI

IL SEGRETARIO