Pubblicato il 17/04/2026

N. 00696/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00956/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 956 del 2024, proposto da
Associazione Assotziu Consumadoris Sardigna, Unione Sindacale di Base (Usb) per la Sardegna, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Pubusa e Paolo Pubusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Militare Esercito Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;
Comando Forze Operative Terrestri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati RT Silvio Murroni e Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comitato “ A Foras ”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato IA Lai, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determinazione n. 766 del 1.8.2024 adottata dal Servizio Valutazione Impatti e Incidenze Ambientali della Regione Autonoma della Sardegna - Valutazione Appropriata di Incidenza (Livello II della VIncA) per l'intervento di recupero dei residuati di esercitazione della Penisola “ Delta” del poligono permanente di AP AD ZSC ITB 040024 “I RO e AP AD ”;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Comando Militare Esercito Sardegna e di Comando Forze Operative Terrestri e di Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. RT TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, l’Associazione “ Assotziu Consumadoris Sardigna ” e l’Unione Sindacale di Base (USB) per la Sardegna hanno adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della Determinazione n. 766 del 1.8.2024, adottata dal Servizio Valutazione Impatti e Incidenze Ambientali della Regione Autonoma della Sardegna, con la quale è stato espresso un giudizio positivo nella Valutazione Appropriata di Incidenza (Livello II della VIncA) per l’intervento di recupero dei residuati di esercitazione della Penisola “Delta” del poligono permanente di AP AD ZSC ITB 040024 “ LA RO e AP AD ”.

2. Espone parte ricorrente che la “ Penisola Delta ” costituisce l’estrema propaggine meridionale del Poligono Militare di AP AD e, sin dal 1952, è stata regolarmente utilizzata come “zona di arrivo colpi” nel corso di esercitazioni di tiro navale, aereo e terrestre e, ciononostante, non è mai stata sottoposta ad alcun tipo di bonifica ambientale.

3. Tale area è collocata all’interno del Sito di Interesse Comunitario SIC ITB040024 “ LA RO e AP AD ” che è stato inserito nella rete dei siti Natura 2000, istituita dalla direttiva comunitaria 92/43/CEE con la Decisione della Commissione 2006/613/CE del 19.7.2006. Tale direttiva (cd. “ Direttiva Habitat ”) prevede che lo Stato membro interessato debba istituire una ZSC all’interno dei SIC entro un termine di sei anni dall'inserimento nella rete Natura 2000, stabilendo opportune misure di conservazione e specificando l'ente gestore.

4. Per effetto della mancata istituzione nei termini della ZSC nel predetto SIC (in ragione del fatto che il sito è compreso per la maggior parte della sua estensione all’interno del poligono militare di AP AD, nel quale è precluso l'accesso all'amministrazione regionale), la Commissione Europea ha aperto la procedura di infrazione 2015/2163 contro lo Stato italiano.

5. Soggiungono i ricorrenti che, per effetto dell’indagine condotta nel 2012 dalla Procura di Cagliari che aveva messo in luce la presenza di numerosi ordigni accumulatisi nell’area che avevano dato origine ad una discarica incontrollata di materiali potenzialmente inquinanti e l’assenza di alcun intervento di bonifica, a partire dal 2017, le autorità militari disponevano il blocco, tuttora in essere, dei tiri con munizionamento sia a fuoco che inerte verso la predetta Penisola Delta.

6. Con nota del 7 luglio 2021 il Comando Militare Esercito Sardegna comunicava al Servizio Valutazioni Impatti e Incidenze Ambientali della R.A.S. l’intenzione di procedere alla bonifica di 2° grado (ricerca e rimozione di ordigni inesplosi e residuati di esercitazione) dell’intera Penisola Delta del Poligono di AP AD. A tale comunicazione l’ufficio regionale replicava con la nota n. 0016493 del 2.8.2021 facendo presente che, poiché l’area in esame ricade nel SIC “ LA RO e AP AD ”, l’intervento andava sottoposto a Valutazione di Incidenza ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 357/97.

7. In conseguenza di quanto sopra, il Comando Militare, in data 29.11.2022, presentava l’istanza per la Valutazione di Incidenza Ambientale dell’intervento di “ Recupero dei residuati di esercitazione della penisola DELTA del Poligono permanente di AP AD ”.

8. All’esito della disamina delle osservazioni presentate sia dall’associazione Legambiente O.N.L.U.S. che da Italia Nostra Sardegna, Cagliari Social Forum, USB Sardegna, COBAS Cagliari e Madri contro la Repressione e degli approfondimenti e chiarimenti richiesti anche dalla RA, cui facevano seguito le integrazioni all’istanza di V.Inc.A. presentate dal Comando Militare Esercito Sardegna, con la Determinazione n. 766 Prot. n. 24312, del 1° agosto 2024, il Servizio Valutazione Impatti e Incidenze Ambientali della R.A.S esprimeva giudizio positivo, con prescrizioni, per la Valutazione di Incidenza dell’intervento in questione.

9. Avverso tale determinazione sono insorti i ricorrenti, i quali hanno preliminarmente precisato, quanto all’Associazione, di agire in coerenza con gli artt. 6 e 7 dello Statuto, che ne individuano tra le finalità la tutela dell’ambiente e delle specie animali, nonché la promozione di iniziative per uno sviluppo compatibile e, quanto all’USB, di aver partecipato al procedimento istruito dalla RA mediante la presentazione di osservazioni, nell’ambito delle attività statutarie di cui all’art. 2, tra le quali rientrano, tra l’altro, la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori. Essi hanno quindi articolato quattro motivi di gravame.

9.1. Con il primo motivo di gravame deducono la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90 ed eccesso di potere per illogicità, manifesta ingiustizia, mancanza dei presupposti, lacunosità dell’istruttoria e manifesta irrazionalità.

9.1.1. Assumono i ricorrenti che il gravato provvedimento sarebbe stato adottato in carenza dei necessari presupposti in ragione dell’assenza di un vero progetto esecutivo.

In particolare, mancherebbe una stima del quantitativo di residui da recuperare, degli ordigni inesplosi da rimuovere, dei volumi dei terreni contaminati e degli scavi da effettuare. Inoltre, il Piano difetterebbe di un cronoprogramma preciso per l’esecuzione dell’intervento e di un Piano di Monitoraggio necessario per verificare gli effetti dell’intervento.

Ancora, sarebbero assenti le opere di mitigazione e compensazione, non sarebbero stati specificati gli obiettivi da realizzare, in termini di individui delle diverse specie da conservare affinché l’ecosistema non risulti compromesso e risulterebbe del tutto carente la mappatura degli habitat e delle specie presenti.

Il Comando Militare, in tale contesto, avrebbe risposto alle contestazioni e alle richieste di chiarimenti e integrazioni in maniera solo parziale ed anzi avrebbe ammesso che non sarebbe stato possibile elaborare una proposta con i crismi della progettazione tradizionale in ragione della mancanza di evidenze sui quantitativi di materiale da recuperare e sulla tipologia dello stesso.

In tale situazione, concludono sul punto gli esponenti, la RA avrebbe dovuto rigettare il progetto presentato dal Comando Militare o, al limite, esigere ulteriori integrazioni.

9.1.2. Le carenze sopra richiamate non potrebbero, a giudizio degli esponenti, essere colmate dalla predisposizione da parte del Comando del “ Compendio per la rimozione dei residuati da esercitazione dalla penisola delta di AP AD ” atteso che tale documento non recherebbe i connotati contenutistici propri di tale elaborato esecutivo.

In particolare, la mancanza di una stima dei quantitativi di materiale da recuperare e della tipologia dello stesso, pur richiesta dagli uffici regionali ma omessa nello studio presentato, avrebbe precluso la predisposizione di opportune misure di mitigazione. Al contempo, l’Autorità Militare avrebbe evidenziato anche l’impossibilità di predisporre un Piano di Monitoraggio Ambientale idoneo a rilevare lo stato iniziale dei luoghi e l’evoluzione degli indicatori opportunamente definiti.

9.2. Con un secondo ordine di doglianze, parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90, del D.Lgs 152/2006, della Deliberazione della G.R. n° 30/54 del 30.9.2022, oltre a eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta, difetto dei presupposti, lacunosità dell’istruttoria e manifesta irrazionalità.

9.2.1. Assumono gli esponenti che il provvedimento impugnato si rivelerebbe illegittimo in quanto, sotto un primo profilo, ometterebbe di rilevare alcune importanti fonti di inquinamento presenti nell’area, astenendosi dal contemplare operazioni volte alla rimozione o al contenimento di detti inquinanti per proteggere gli operatori e l’ambiente da esposizioni e contaminazioni pericolose.

Nello specifico, l’intervento oggetto della V.Inc.A. non terrebbe conto della presenza di sorgenti di radiazioni ionizzanti tra i residuati da esercitazioni presenti nella Penisola Delta.

A tale contestazione, già oggetto di osservazioni nel corso del procedimento, il Comando avrebbe replicato limitandosi ad evidenziare che per tutti i campioni di terreno analizzati le misure effettuate avevano consentito di escludere la presenza di radionuclidi in concentrazioni superiori a quelle riscontrate nel fondo ambientale.

Tuttavia, gli esponenti evidenziano che la presenza di contaminazione radioattiva tra i residuati delle esercitazioni oggetto dell’intervento di recupero sarebbe stata accertata nell’ambito delle indagini a suo tempo svolte dalla Procura di Cagliari.

Quindi, trascurare la contaminazione radioattiva, senza prevedere le necessarie misure di cautela nella manipolazione, nello stoccaggio e nello smaltimento dei residuati, esporrebbe a gravi rischi di contaminazione gli operatori addetti alla bonifica.

9.2.2. In secondo luogo, l’intervento oggetto della V.Inc.A. non prevederebbe, a giudizio degli esponenti, alcuna azione in merito alla presenza di metalli pesanti nei suoli della Penisola Delta, con concentrazioni superiori alla soglia di contaminazione (soglia CSC) per Piombo e Arsenico.

Il superamento delle soglie CSC confermerebbe la presenza di un inquinamento diffuso nell’area, in seguito al quale il sito andrebbe considerato come contaminato, e dunque assoggettato agli adempimenti previsti dal Titolo V (Bonifica di siti contaminati) del D. Lgs. 152/2006, come previsto dallo stesso Piano di Intervento Ambientale predisposto dalle autorità militari in accordo con l’autorità giudiziaria.

Non sarebbe condivisibile, quindi, l’approccio dell’Autorità militare che intenderebbe posticipare gli accertamenti in merito all’inquinamento dei suoli al termine delle operazioni di recupero dei residuati di esercitazione; infatti, concludono i ricorrenti, in tal modo, gli operatori addetti alla bonifica sarebbero esposti al rischio di inalare polveri contaminate da metalli pesanti.

9.3. Con il terzo motivo di gravame viene censurata la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90, della Deliberazione della G.R. 30/54 del 30.9.1990, oltre a eccesso di potere sotto svariati profili.

9.3.1. Si dolgono i ricorrenti che la valutazione d’incidenza non avrebbe tenuto conto delle ulteriori opzioni esistenti, così come previsto dal Punto 3.7 dell’Allegato alla Deliberazione della Giunta RA sopra richiamata.

In particolare, a giudizio dei ricorrenti esistevano almeno altre due opzioni alternative alla rimozione degli ordigni: ovvero la bonifica dell’intera penisola, attraverso successivi interventi stabiliti da appositi cronoprogrammi, e l’opzione “ zero ” nel caso in cui si potesse ritenere che la rimozione degli ordigni avrebbe potuto incidere negativamente sulla ZSC.

Tale carenza, sottolineano gli esponenti, risulterebbe ancor più inspiegabile alla luce della richiesta di integrazioni di cui alla nota della RA prot. D.G.A. n. 6986 del 2.3.2023 con la quale il Comando Militare veniva invitato a « sviluppare, nell’ambito dell’analisi delle alternative, anche l’opzione zero» .

9.4. Con il quarto e ultimo motivo viene, infine, dedotta la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90, dell’art. 6, comma 3 della Linee Guida Nazionali per la Valutazione d’incidenza (VincA), della Direttiva “ Habitat ”, art 6, par 3 e 4 ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

9.4.1. Gli esponenti sostengono che il provvedimento gravato si rivelerebbe illegittimo anche in quanto l’amministrazione, a fronte della richiesta di una valutazione approfondita dell’impatto delle attività di bonifica sulle specie faunistiche, avrebbe ricevuto un riscontro non pertinente e incompleto, incentrato sulle attività successive alle esercitazioni militari anziché sugli effetti delle operazioni di bonifica. Tale riscontro risulterebbe, inoltre, contraddittorio rispetto alle osservazioni presentate nel procedimento.

Assumono, altresì, che l’amministrazione non abbia in alcun modo valutato la compatibilità tra le attività militari e gli obiettivi di conservazione della ZSC, rinviando tale verifica a una futura procedura, senza tuttavia darne conto nel provvedimento impugnato.

Sotto altro profilo, deducono che la ripresa delle esercitazioni militari, quale conseguenza della bonifica, avrebbe dovuto essere considerata come progetto connesso e, pertanto, oggetto di valutazione nell’ambito della procedura di incidenza, anche alla luce dei danni già arrecati agli habitat.

Ne conseguirebbe la violazione della disciplina in materia di Valutazione di Incidenza, nonché un difetto di istruttoria e di motivazione, connotato da illogicità e irrazionalità del provvedimento.

10. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Difesa, il Comando Militare Esercito Sardegna, il Comando Operativo delle Forze Operative Terrestri e la R.A.S. instando per la reiezione del gravame.

11. Ha spiegato intervento ad adiuvandum il Comitato “ A Foras ”, evidenziando che la propria finalità, a mente dell’atto costitutivo, è il conseguimento del blocco delle esercitazioni, la completa dismissione dei poligoni, il risarcimento delle popolazioni da parte di chi ha inquinato e la bonifica dei territori compromessi, facendo proprie le censure dedotte nel ricorso e concludendo in senso conforme alle domande ivi formulate.

12. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.

13. La causa è stata, infine, discussa e trattenuta in decisione all’udienza del 15 aprile 2026.

DIRITTO

1. In via preliminare, vanno dichiarati inammissibili, in ragione del tardivo deposito, rispetto al termine di cui all’art. 73 comma 1 cpa, le produzioni documentali versate in giudizio dall’amministrazione regionale in data 16 marzo 2026.

1.1. Evidenzia il Collegio come sul piano della funzionalità del giudizio, la corretta osservanza dei termini ex art. 73 c.p.a. determina un potenziamento del contraddittorio, poiché consente allo stesso di svilupparsi nel modo più esteso possibile; ed in proposito è il caso di considerare che l'interesse al suo corretto svolgimento trascende la mera utilità delle parti ed impone che il pieno spiegamento delle loro facoltà difensive si coniughi con l'esigenza del più compiuto e ordinato sviluppo della dialettica processuale, a garanzia di un esito decisionale qualitativamente soddisfacente (cfr. Consiglio di Stato Sez. III, Sent., 21.11.2019, n. 7932).

1.2. Ulteriormente occorre rammentare che, per indirizzo interpretativo costante, i termini ex art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice (sicché la loro violazione conduce all'inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, che vanno considerati tamquam non essent: (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 aprile 2017, n. 1640; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 12 gennaio 2018, n. 221) insuscettibili, come tali, di essere derogati in forza dall'avvenuta accettazione, esplicita o implicita, del contraddittorio ad opera dell'altra parte.

2. Passando al merito del gravame, con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente censura il fatto che l’intervento approntato dal Comando Militare Sardegna, che ha beneficiato del benestare della RA con il Parere favorevole reso sulla Valutazione d’incidenza ambientale, non sarebbe supportato dalla predisposizione di un progetto esecutivo e che, in ogni caso, tale iniziativa recherebbe macroscopiche carenze contenutistiche che avrebbero dovuto condurre l’Amministrazione regionale a negare l’assenso all’intervento medesimo.

2.1. Il motivo è infondato.

2.1.1. Va, in primo luogo, osservato come, per lo svolgimento della Valutazione di Incidenza (VIncA) non sia necessaria, in via generale, la predisposizione di un vero e proprio progetto esecutivo.

La VIncA, disciplinata dall’art. 6, parr. 3 e 4, della Direttiva 92/43/CEE e recepita nell’ordinamento interno con il D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, deve essere effettuata su “ piani o progetti ” che possano avere incidenze significative su un sito Natura 2000.

La nozione di “ progetto” è intesa in senso ampio e sostanziale, non limitata al progetto esecutivo.

Ciò che è invece necessario è che vi sia un livello di definizione sufficientemente dettagliato da consentire all’amministrazione di individuare le caratteristiche dell’intervento; valutarne gli impatti sugli habitat e sulle specie; verificare eventuali effetti cumulativi con altri piani o progetti; prescrivere, se del caso, misure di mitigazione.

In altre parole, serve un progetto “ valutabile ”, ma non necessariamente esecutivo.

In coerenza con il dettato della Direttiva, le Linee Guida nazionali per la valutazione d’incidenza pubblicate sulla G.U. Serie Generale n° 303 del 28.12.2019 così recitano al paragrafo 1.9 concernente il livello minimo di approfondimento dei progetti, interventi e attività da sottoporre a VIncA: “ Ai sensi dell’art. 5, comma 1 lettera f) del D.Lgs.152/2006, gli elaborati progettuali presentati dal proponente sono predisposti con un livello informativo e di dettaglio almeno equivalente a quello del progetto di fattibilità come definito dall’articolo 23, commi 5 e 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50 “Codice dei contratti pubblici”, o comunque con un livello tale da consentire la compiuta valutazione degli impatti ambientali e delle potenziali interferenze sui siti Natura 2000. Per interventi ed attività, non sottoposti alle disposizioni della Parte Seconda del D.Lgs.152/2006 per i quali è richiesta la procedura di VIncA, la definizione del livello progettuale è concordata, caso per caso, tra proponente ed Autorità competente per la VIncA: spetta al proponente presentare all’Autorità competente gli elaborati progettuali utili alla corretta analisi della proposta e alla valutazione degli effetti sul sito Natura 2000. Rimane in capo al Valutatore la possibilità di richiedere integrazioni qualora la documentazione fornita non sia sufficiente.”

2.1.2. Sulla scorta di quanto sopra, pertanto, il piano d’intervento è stato ritenuto rappresentato in maniera sufficientemente compiuta dal “ Compendio per la rimozione dei residuati da esercitazione della Penisola “Delta di AP AD ”.

Tale documento precisa come l’intervento in parola sia finalizzato a “ ripristinare le condizioni del Poligono “Delta” per consentire il normale transito in sicurezza e l’utilizzo futuro dello stesso quale zona bersaglio per arrivo colpi che sarà delimitata con materiale ecosostenibile e collocata all’interno di un sito privo di essenze arboree pregiate. Inoltre, tale area sarà ripristinata, di volta in volta, nelle condizioni antecedenti allo svolgimento delle esercitazioni e soggetta a cicli di pulizia straordinaria ai sensi della legge 205/17. La presenza di personale e mezzi sarà in futuro limitata esclusivamente alle esigenze di ripristino ambientale e incentrato soprattutto nella summenzionata zona arrivo colpi, preservando nel contempo le rimanenti parti della penisola” (cfr. pag. 3 del compendio).

Al contempo, in tale documento sono riportati gli elementi noti in merito alla tipologia del materiale da ricercare e rimuovere, ferme restando le difficoltà di identificazione puntuale dello stesso, atteso che l’area è interdetta dal 1959; in esso sono rappresentate le modalità organizzative delle aree di lavoro, le procedure d’intervento, le tecniche di bonifica e le procedure di messa in sicurezza degli ordigni esplosivi convenzionali rinvenuti, oltre al crono programma dell’intervento.

Sulla base di tali elementi rappresentativi dell’intervento, l’amministrazione ha, nell’ambito delle sue prerogative di apprezzamento tecnico, ritenuto di esprimere parere favorevole all’esecuzione dell’intervento.

2.2. Parte ricorrente si duole, altresì, del fatto che, in ogni caso, tale documento recherebbe fondamentali carenze in punto di stima del quantitativo di residui da recuperare, degli ordigni inesplosi da rimuovere, dei volumi dei terreni contaminati e degli scavi da effettuare. Inoltre, mancherebbe un cronoprogramma preciso per l’esecuzione dell’intervento e il Piano di Monitoraggio necessario per verificare gli effetti dell’intervento.

2.2.1. Ritiene, per converso, il Collegio che la documentazione progettuale sulla cui base la RA ha potuto esprimere il gravato giudizio favorevole sia dotata, all’esito della fase endoprocedimentale sfociata nella predisposizione del documento integrativo redatto nel 2024, di un grado di completezza tale da consentire alla RA di esprimersi in maniera compiuta e consapevole.

In particolare, lo studio d’incidenza ambientale dà atto del fatto che il Comando ha condotto un’analisi statistica funzionale all’identificazione della tipologia del materiale da rimuovere effettuato sulla base del munizionamento impiegato sulla penisola, in un arco temporale compreso tra il 2009 ed il 2015.

Sulla base di tali rilievi e pur in assenza di un elenco del materiale impiegato in loco a partire dal 1959, l’Autorità militare ha giudicato verosimile che l’area di intervento sia interessata dalla tipologia di munizionamento, rapportata percentualmente al totale impiegato (cfr. pag. 12 del compendio) nella seguente misura e tipologia: granate di piccolo calibro (20 mm-25mm27mm-40mm) 76,24%; Bombe da mortaio (60mm81mm-120 mm): 8,60%; Granate artiglieria: 7,55%; Razzi 5,92%; Bombe d’aereo 1.05%; Missili (Spike - Tow) 0,63%.

Avuto riguardo al quantitativo di ordigni da recuperare inesplosi, l’Autorità Militare ha rappresentato come tale dato non sia in possesso del Comando in ragione dell’ampio arco temporale nel quale si sono svolte le esercitazioni, trattandosi di un’area interdetta sin dal 1959. Tuttavia, in sede di controdeduzioni alle osservazioni presentate e nel compendio si evidenzia che “ è plausibile ipotizzare che solo una minima parte di munizionamento non sia esplosa all’impatto ” precisando che “ durante l’attività si provvederà a rimuovere sia gli ordigni inesplosi fino a 1 m. di profondità sia i residuati inerti delle esercitazioni che negli anni si sono susseguite.”

2.2.2. Con riferimento ai volumi dei terreni contaminati e agli scavi da effettuare, il Comando ha precisato (cfr. pag. 7 delle controdeduzioni) che “ la profondità dell’intervento a 1 m. è stata valutata collegialmente con l’Organo Tecnico del Genio al fine di limitare al minimo l’impatto ambientale e garantire al contempo il successivo passaggio in sicurezza di personale e mezzi che saranno chiamati a operare per le successive attività di recupero residuati previste ex lege (art 184 comma 5-bis 3 del D.Lgs. 152/2006).”

In sede di integrazioni della VincA si è, ulteriormente, precisato che (cfr. par. 2.7.) “ La profondità di un metro è stata scelta in funzione del fatto che ad uno spessore di oltre un metro la strumentazione in dotazione non ha la possibilità di rilevare la presenza di ordigni. Ovviamente scendere oltre un metro avrebbe un impatto di gran lunga maggiore sia sulla sicurezza del personale che sulle componenti biotiche presenti nell’area. Oltre a queste motivazioni si evidenzia la limitatezza delle aree nelle quali un ordigno potrebbe essere ad una profondità di oltre un metro. Queste zone sono quelle in cui è presente un substrato sabbioso e corrispondono alle parti più delicate dal punto di vista degli habitat (vedi Tav. 1). In questi luoghi scavare oltre un metro rappresenterebbe un impatto negativo di molto superiore rispetto all’esplosione di un ordigno.”

Ulteriormente, veniva precisato che, all’esito della mappatura e dei monitoraggi richiesti dalla RA, per la quale il Comando stava procedendo ad incaricare idonee professionalità, si sarebbe potuto avere un quadro compiuto dei materiali presenti e da rimuovere e dei volumi di terreno contaminato.

2.2.3. Avuto riguardo all’asserita assenza del cronoprogramma si evidenzia come questo sia, in realtà, rappresentato nel paragrafo 7 con due alternative modalità operative.

In particolare, si fa riferimento all’Opzione mista, con una 1^ fase di bonifica della zona “ ALPHA ” (della durata 1 anno a cura di personale militare) ed una 2^ fase delle zone da “ BRAVO ” a “ GOLF ” (della durata di 2 anni a cura ditta specializzata, per la quale verrà condotta specifica attività formativa nel corso della 1^ fase).

Nel caso in cui non si riveli possibile individuare una ditta civile specializzata idonea, viene, per converso, precisato che “ i dati esperienziali disponibili sono relativi esclusivamente a limitate porzioni di terreno rese fruibili per il raggiungimento delle stazioni di campionamento, nell'ambito del più volte menzionato PIA, l’attività ” e dunque “ si svolgerà in un arco pluriennale sulla base di una velocità di progressione fortemente condizionata dalla indeterminatezza delle operazioni di recupero dei residuati; ”

A tale proposito, a pag. 28 della VincA nella versione del 2024, si rappresenta che “ Sono stati preventivati 4 anni di attività e circa 100 militari (task force con 23 uomini al Comando di TF, 57 condurranno le attività di “sminamento”, 47 saranno impegnati nelle attività di campionamento e 23 in attività logistiche).”

In definitiva, pur in un contesto particolare nel quale i dati di dettaglio delle operazioni scontano fisiologiche incertezze, a cagione del quadro informativo non completo (cfr il punto 2.5. della VincA, nella versione integrata nel 2024, ove si ribadisce la “ mancanza di evidenze sui quantitativi di materiale da recuperare e sulla tipologia dello stesso, identificabile solo dagli operatori durante le operazioni” , concetto già rappresentato nel Compendio ove si è rappresentato che i fattori di rischio non sono al momento completamente noti, in quanto l’area non era mai stata sottoposta ad opere di ripristino ambientale, fino all’attuazione del P.I.A. per il tramite dell’Operazione “ PASUBIO ”), il Comando ha resi disponibili tutti gli elementi conoscitivi in proprio possesso.

E su tale quadro conoscitivo la RA ha espresso il proprio parere favorevole.

2.2.4. Con riferimento alla contestata assenza delle opere di mitigazione e compensazione, e alla mancata specificazione degli obiettivi da realizzare, osserva il Collegio che, come correttamente rappresentato dalla difesa erariale, a mente dell’art. 5 comma 9 del DPR 8 settembre 1997, n. 357 avente ad oggetto il “ Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche ”, l’adozione delle misure compensative necessarie a garantire la coerenza globale della rete " Natura 2000” consegue al fatto che il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica “ nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili” .

Tale circostanza, tuttavia, nel caso di specie non ricorre atteso il giudizio favorevole reso in seno alla Vinca.

2.2.5. In merito alle misure di mitigazione, queste sono indicate puntualmente nel paragrafo 12 della VincA ove si fa riferimento alla Delimitazione degli habitat prioritario 2250* in forma compatta prima dell’inizio dei lavori al fine di preservarne la conservazione; alla consulenza di un tecnico per la gestione dell’attività di potatura dei ginepri e per la supervisione degli interventi di espianto di specie vegetali, al calcolo del numero e delle specie di piante che vengono eliminate per la successiva attività di reimpianto o rimpiazzo; all’allontanamento giornaliero dei rifiuti prodotti e/o raccolti dall’area di cantiere; all’interruzione dell’intervento nel caso d’individuazione di nidi, tane, rifugi, microhabitat faunistici al fine di consentire al tecnico eventualmente incaricato di supportare dal punto di vista ambientale le operazioni; alla mancata individuazione come aree di cantiere e di deposito le zone considerate sensibili per presenza di habitat e specie vegetali; all’utilizzo di strade e piste esistenti per il trasporto di materiali e attrezzature con mezzi a motore preferibilmente gommati; al limitato utilizzo di mezzi meccanici sull’arenile; all’impiego per l’attività di brillamento di appositi sistemi di protezione per evitare la dispersione delle schegge nel territorio circostante e al ripristino delle buche, ove possibile, con il materiale originario; al rimpiazzo delle piante eliminate nelle medesime zone in cui sono state asportate.

In sede di integrazioni si è, infine, evidenziato che “ l’analisi svolta sulle componenti ambientali, ha permesso di caratterizzare con ulteriore accuratezza la copertura vegetazionale, le specie di piante presenti, il modo in cui sono associate e la fauna che frequenta questa porzione di territorio.” (...) ” Dall’attività di recupero residuati saranno escluse tutte le aree ad alta densità di ginepri (vedi Tav. 3) riconducibile all’habitat 2250*. Purtroppo per la pianta di ginepro non è fattibile l’operazione di espianto e reimpianto per cui, per ogni esemplare che dovesse essere tolto si prevede di metterne a dimora altri 5, mentre per le altre specie è possibile prospettare l’attività di espianto e reimpianto, in alternativa la raccolta del germoplasma e la successiva riproduzione in vivaio attrezzato che in seguito potrà fornire tutte le piante necessarie a rimpiazzare quelle rimosse o danneggiate durante le attività.” (...) tutti gli individui di nuova piantumazione saranno seguiti con interventi di ordinarie cure agronomiche (es. supporto con tutori, irrigazioni con cadenza quindicinale da fine maggio a fine settembre, sfalcio del mantello erboso, protezione dell’impianto dall’ingresso di bestiame brado) e soggetti a relativo, adeguato piano di monitoraggio (parte effettiva del predisposto PMA), per i successivi 3 anni, al fine di verificarne lo stato fitosanitario e poter intervenire, se necessario, con opportuni interventi di soccorso o sostituzioni” (cfr. pagg. 26/30 VincA, vers. 2024).

A quanto sopra, si aggiungono le prescrizioni inserite appositamente nella determina gravata, quali quella inserita al punto 8 del dispositivo della determina, a mente della quale “ gli interventi non dovranno essere svolti nel periodo compreso tra il 1° marzo e il 31 luglio, onde evitare disturbo, nel periodo di riproduzione, alla maggior parte delle specie faunistiche presenti nel Sito Natura 2000 ” e il fatto che siano escluse dall’intervento le pareti delle scogliere nelle aree Foxtrot e Golf ove “ le specie faunistiche di maggiore importanza conservazionistica, primi fra tutti gli uccelli marini, nidificano ”.

Anche su tale aspetto, dunque, l’amministrazione regionale ha sviluppato una approfondita attività istruttoria all’esito della quale ha ritenuto che le caratteristiche delle azioni progettuali, finalizzate a migliorare le condizioni ambientali del sito di intervento, fossero in grado di limitare i potenziali impatti sullo stato di conservazione della ZSC “ LA RO e AP AD ” e che tali incidenze fossero comunque ulteriormente attenuate dalle misure di mitigazione proposte e dalle prescrizioni indicate nel dispositivo.

2.2.6. Per ciò che concerne il Piano di Monitoraggio Ambientale, la Vinca veniva corredata di puntuali indicazioni dal punto di vista naturalistico/biotico (cfr. par. 2.8.) sebbene il particolare contesto non consentisse la predisposizione di tale piano secondo i precipui canoni normativi.

2.2.7. Anche le censure relative alla pretesa carenza degli obiettivi di conservazione risultano infondate, atteso che il documento di integrazioni alla VIncA individua puntualmente, al paragrafo 2.3, l’habitat prioritario da tutelare (Juniperus macrocarpa, habitat 2250) e definisce le modalità operative per la sua salvaguardia, ivi comprese le aree da escludere dagli interventi.

2.2.8. Parimenti infondata è la doglianza concernente la asserita mancanza di mappatura degli habitat e delle specie, posto che la stessa è stata effettuata in modo dettagliato mediante rilievi aerofotogrammetrici ad alta risoluzione, estesi all’intera area interessata e descritti nella documentazione versata in atti.

2.3. Deve pertanto escludersi la sussistenza delle dedotte lacune istruttorie, emergendo, al contrario, un quadro conoscitivo adeguato e coerente ai fini della valutazione di incidenza.

3. Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono l’illegittimità del provvedimento per l’asserita presenza di carenze istruttorie concernenti, nello specifico, la mancata considerazione delle fonti d’inquinamento presenti nell’area.

In particolare, viene censurata l’omessa valutazione della possibile presenza di contaminazione da radionuclidi e da metalli pesanti nei suoli, nonché la conseguente assenza di adeguate misure di prevenzione e gestione dei relativi rischi per l’ambiente e per la sicurezza degli operatori.

Assumono, pertanto, che l’intervento sia stato assentito in difetto di un’adeguata considerazione delle condizioni di contaminazione del sito.

3.1. Anche tale motivo si rivela infondato.

3.1.1. Dalla complessiva disamina della documentazione versata in giudizio emerge, infatti, come l’amministrazione abbia adeguatamente considerato i profili di rischio ambientale dedotti dai ricorrenti, svolgendo un’attività di indagine non meramente formale ma sorretta da elementi tecnici puntuali.

In particolare, risultano eseguiti estesi campionamenti del suolo, i cui esiti hanno evidenziato superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) limitati e circoscritti, riferiti ai soli parametri piombo e arsenico e localizzati in specifiche sottozone, senza che ciò consenta, allo stato, di inferire l’esistenza di un fenomeno di contaminazione diffusa dell’area.

Tali superamenti, peraltro debitamente segnalati alle autorità competenti, sono stati espressamente ricondotti, in via quantomeno ipotetica, alle peculiari caratteristiche geologiche del sito, connotato dalla presenza di affioramenti di mineralizzazioni piombo-zincifere, e sono oggetto di un percorso di approfondimento conforme alla disciplina di settore.

L’amministrazione ha, infatti, previsto, all’esito delle operazioni di bonifica, la predisposizione di un piano di indagine volto alla determinazione dei valori di fondo naturale, da svolgersi in contraddittorio con l’ARPA, riservando alla successiva fase, solo ove ne ricorrano i presupposti, l’eventuale attivazione delle procedure di caratterizzazione e bonifica.

Tale impostazione si rivela coerente con il quadro normativo vigente, che distingue tra sito potenzialmente contaminato e sito contaminato e subordina ogni più penetrante intervento all’esito dell’analisi di rischio sito-specifica.

3.1.2. Parimenti, con riferimento al rischio radiologico, le analisi radiometriche effettuate sui campioni di suolo hanno escluso la presenza di radionuclidi in concentrazioni superiori ai valori di fondo naturale, mentre la documentazione progettuale contempla, in via cautelativa, specifiche misure operative per l’ipotesi di rinvenimento di residuati anomali, mediante l’impiego di assetti specialistici dedicati, così da assicurare adeguate condizioni di sicurezza sia per gli operatori sia per l’ambiente.

Né può ritenersi irragionevole o sintomatica di carenza istruttoria la scelta di differire la caratterizzazione completa dei suoli a una fase successiva alla rimozione dei residuati, atteso che tale opzione risulta coerente con le modalità tecniche di esecuzione degli interventi in aree interessate da ordigni e con le stesse regole di buona pratica in materia di indagini ambientali che presuppongono la preventiva messa in sicurezza dei luoghi.

Alla luce di tali elementi, deve pertanto escludersi che il provvedimento impugnato sia affetto dalle dedotte lacune istruttorie o da un’insufficiente considerazione dei rischi ambientali e sanitari, emergendo, al contrario, un approccio progressivo e tecnicamente fondato alla gestione delle criticità rilevate.

4. Con il terzo motivo, i ricorrenti deducono l’illegittimità della valutazione di incidenza per omessa considerazione delle alternative progettuali, lamentando, in particolare, la mancata analisi sia dell’opzione di bonifica integrale dell’area mediante interventi programmati, sia della cd. “opzione zero”, nonostante una specifica richiesta istruttoria in tal senso da parte dell’amministrazione procedente.

4.1. Il motivo non è fondato.

4.1.1. Occorre premettere che, secondo quanto previsto dal punto 3.7 delle direttive regionali in materia di VIncA, Allegate alla Delib. G.R. n. 30/54 del 30.9.2022, la “valutazione delle soluzioni alternative” si colloca all’interno della fase di valutazione appropriata ed è strettamente connessa alla verifica dell’esistenza di incidenze significative negative del progetto.

In particolare, la disciplina chiarisce che tale fase assume rilievo quale “prerequisito alla deroga dell’art. 6.4 della direttiva Habitat”, vale a dire nell’ipotesi in cui, “accertata l’incidenza significativa della proposta originaria”, si ritenga comunque necessario procedere alla realizzazione dell’intervento per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.

La medesima disposizione precisa, inoltre, che il confronto tra soluzioni alternative è “mirato a determinare se esista una soluzione con minore interferenza sul sito […] o se, al contrario, concludere che obiettivamente non esistono alternative”, dovendo essere svolto “avendo già acquisito i fattori che hanno determinato risultanze di incidenze significative negative”. In tale contesto, anche la cd. “opzione zero” –ossia la possibilità di non procedere con l’intervento– è qualificata come alternativa da valutare, ma pur sempre nell’ambito di una fase che presuppone l’emersione di criticità significative rispetto agli obiettivi di conservazione del sito.

4.1.2. Orbene, nel caso di specie, non risulta che la valutazione di incidenza si sia conclusa con un giudizio di incidenza significativa negativa tale da imporre l’attivazione del livello procedimentale volto alla comparazione tra alternative, né, conseguentemente, il ricorso al meccanismo derogatorio di cui all’art. 6, par. 4, della direttiva Habitat.

In difetto di tale presupposto, la mancata articolazione di una compiuta analisi comparativa tra opzioni progettuali –ivi inclusa l’opzione zero o quella di bonifica integrale mediante successivi interventi– non integra, di per sé, un vizio dell’istruttoria, non essendo tale valutazione richiesta in via generalizzata e indiscriminata, ma solo al ricorrere delle condizioni sopra richiamate.

Né può condurre a diverse conclusioni la circostanza che, in sede istruttoria, fosse stata sollecitata un’integrazione sul punto, dovendosi tale richiesta interpretare in coerenza con la struttura e la finalità della procedura, che, come detto, graduano l’analisi delle alternative in funzione dell’esito della valutazione di incidenza, ferma la necessità di sottoporre a autonome e successive procedure valutative eventuali ulteriori interventi o sviluppi progettuali, non esaminati nella presente sede.

Alla luce di tali considerazioni, la censura deve essere disattesa, non emergendo la dedotta omissione istruttoria nei termini prospettati dai ricorrenti.

5. Non miglior sorte può essere riservata al quarto e ultimo motivo di gravame con il quale i ricorrenti censurano il provvedimento per presunta incompletezza e irragionevolezza della valutazione d’incidenza, lamentando che il riscontro fornito dall’amministrazione sulle conseguenze della bonifica sulle specie faunistiche sia stato centrato sulle attività successive alle esercitazioni militari e non sugli effetti della bonifica stessa e che non sia stata valutata la compatibilità tra le attività militari e gli obiettivi di conservazione della ZSC.

5.1. In primo luogo, va sottolineato che l’oggetto della VIncA impugnata riguarda esclusivamente le operazioni di recupero dei residuati di esercitazione sul sito in questione. Le contestazioni relative agli effetti delle attività successive alle esercitazioni non attengono, pertanto, all’oggetto della procedura di valutazione di incidenza, né costituiscono omissione istruttoria o carenza motivazionale.

5.2. In secondo luogo, evidenzia il Collegio che il provvedimento impugnato dà atto in modo chiaro e articolato del fatto che il progetto di recupero presentato dalle autorità militari non determina incidenze significative dirette, indirette o cumulative sugli habitat, sulle specie o sull’integrità del sito Natura 2000, subordinatamente al rispetto delle prescrizioni tecniche impartite.

Tale giudizio è fondato, come sopra rilevato, su un’istruttoria completa, che ha considerato sia le integrazioni documentali fornite dal proponente, che le controdeduzioni alle osservazioni presentate dai portatori di interesse che, infine, le caratteristiche ambientali del sito.

In particolare, le carenze documentali inizialmente lamentate dai ricorrenti sono state oggetto di specifica richiesta di integrazione da parte dell’amministrazione, cui il proponente ha dato puntuale riscontro.

L'amministrazione regionale, ha peraltro, depositato in giudizio il resoconto della riunione tecnica tenutasi il 2 luglio 2024 ove sono state discusse e vagliate le controdeduzioni e le integrazioni presentate in data 24 maggio 2024, come riportato nelle premesse della determinazione n. 766 del 1 agosto 2024.

In tale contesto, va anche considerato che successivamente a tale fase, non sono pervenute ulteriori osservazioni da parte dei soggetti intervenuti, a conferma del regolare e completo svolgimento della fase istruttoria e partecipativa.

La motivazione del provvedimento, pertanto, appare esauriente, coerente e priva di incongruenze logiche. Essa illustra in maniera chiara i criteri adottati per la valutazione degli impatti ambientali e le condizioni necessarie per assicurare la compatibilità con gli obiettivi di conservazione del sito, fornendo così adeguata risposta alle richieste di chiarimenti e alle osservazioni presentate.

5.3. Inoltre, le deduzioni dei ricorrenti, secondo cui l’amministrazione non avrebbe valutato la compatibilità tra le attività militari e gli obiettivi di conservazione della ZSC o non avrebbe considerato le esercitazioni successive come progetto connesso, costituiscono per un verso, ambiti valutativi che fuoriescono da quello su cui si è espressa l’amministrazione con la gravata determina che ha reso parere favorevole alla VincA e, per altro, si estrinsecano in un mero sindacato di merito su valutazioni tecniche di competenza dell’amministrazione.

In materia di VIncA, il giudizio tecnico sulle incidenze dirette, indirette o cumulative rientra nella discrezionalità tecnica del proponente e dell’amministrazione procedente, come previsto dalle Linee Guida Nazionali e dall’art. 6 della Direttiva Habitat.

Pertanto, il motivo, fondato su presunte omissioni e contraddizioni che in realtà non sussistono, deve ritenersi infondato. Il provvedimento impugnato espone motivazione adeguata, coerente e logicamente argomentata, con ampia considerazione dei dati forniti dal proponente e delle caratteristiche del sito, e conclude correttamente per la compatibilità ambientale delle sole operazioni di bonifica oggetto della VIncA.

6. Conclusivamente e per le suesposte considerazioni il ricorso si rivela infondato e va, pertanto, respinto.

7. La particolare natura del giudizio induce, tuttavia, il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge siccome infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA ER, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

RT TI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT TI	IA ER

IL SEGRETARIO