Pubblicato il 30/03/2026

N. 05970/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14464/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14464 del 2025, proposto da Converge S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Albanese, Fabio Cintioli, Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NS Spa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

R1 S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Federica Berrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa adozione delle misure cautelari ritenute idonee,

- del provvedimento di aggiudicazione definitiva efficace prot. n. 48644 del 23 ottobre 2025 della “Gara a procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro avente ad oggetto la fornitura di servizi IaaS e PaaS, suddivisa in sei lotti, edizione n. 2 - ID 2746 - Lotto 4”, CIG B6A19F74D7, comunicato – con comunicazione digitale dell’aggiudicazione – in pari data (doc. 1);

- degli atti e dei verbali riferiti al sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta attivato nei confronti del concorrente R1 S.p.A. e conclusosi con esito positivo in data 17 settembre 2025, allorquando il Responsabile del procedimento e il Seggio di gara hanno ritenuto le giustificazioni e le precisazioni fornite dall’operatore economico R1 S.p.A. “esaustive e idonee a escludere l’incongruità e l’anomalia dell’offerta presentata e a dimostrare, pertanto, la serietà, l’affidabilità e l’attendibilità dell’offerta valutata nella sua globalità, per i motivi e le circostanze evidenziate nelle medesime giustificazioni e relative precisazioni nonché alla luce della sentenza del C.d.S. N. 02170/202 del 01/03/2023”, e segnatamente:

• il verbale n. 2 del 17 giugno 2025 (doc. 2);

• il verbale n. 8 del 15 luglio 2025 (doc. 3);

• il verbale n. 9 del 4 agosto 2025 (doc. 4);

• il verbale n. 10 del 7 agosto 2025 (doc. 5);

• il verbale n. 14 del 10 settembre 2025 (doc. 6);

• il verbale n. 15 del 16 settembre 2025 (doc. 7);

• il verbale n. 16 del 17 settembre 2025 (doc. 8);

• il verbale n. 17 del 26 settembre 2025 (doc. 9);

- ove, occorrer possa, del Capitolato d’Oneri (doc. 10) - in particolare l’art. 20 ed ogni altra disposizione applicabile al sub-procedimento di anomalia - nella (non creduta ipotesi) in cui consentirebbe la presentazione di offerte sottocosto e/o in perdita e/o la cui remuneratività risulta garantita solo tramite “altre e diverse utilità” (c.d. rebates );

- di ogni altro atto presupposto, preordinato, conseguente e/o comunque connesso, ancorché allo stato non conosciuto;

nonché per l’accertamento del diritto

di Converge S.r.l. di conseguire l’aggiudicazione del Lotto 4 CIG B6A19F74D7;

e per la declaratoria di inefficacia

ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 c.p.a., del contratto d’appalto medio tempore eventualmente stipulato, con subentro della ricorrente nel medesimo;

e per la condanna

di NS S.p.A. al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione a Converge S.r.l. del Lotto 4 e subentro della stessa nel contratto d’appalto nelle more eventualmente stipulato ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente del danno subito da Converge S.r.l. nella misura che ci si riserva di determinare in corso di causa, con salvezza della rivalutazione monetaria e degli interessi legali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti e di R1 S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa MA GI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 25/11/2025 Converge S.r.l. ha impugnato gli atti in epigrafe, lamentando l’esito positivo del sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta attivato nei confronti del concorrente R1 S.p.A. risultato, da ultimo, aggiudicatario del Lotto 4 (Servizi IaaS e PaaS Oracle) della gara NS in epigrafe.

2. A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

I. V iolazione e falsa applicazione degli art. 70, comma 4, lett. d), e 110 del d.lgs. n. 36/2023. violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del capitolato d’oneri. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, della l. n. 241/1990. Eccesso di potere sotto i profili per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà estrinseca.

II. Violazione degli artt. 70, comma 4, lett. d), e 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 20 del capitolato d’oneri. Violazione dell’art. 3, comma 1, l. 241/1990. eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà estrinseca.

III. Violazione degli artt. 70, comma 4, lett. d), e 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 20 del capitolato d’oneri. Violazione dell’art. 3, comma 1, l. 241/1990.eccesso di potere per travisamento,

sviamento, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà, illogicità manifesta, irragionevolezza, arbitrarietà.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 1 e 2, e dell’art. 3 del d.lgs. n. 36/2023. violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, concorrenza, non discriminazione e par condicio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del patto di integrità. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. violazione degli autolimiti.

3. Le Amministrazioni resistenti si sono costituite il 26/11/2025, chiedendo di respingere il ricorso come da memorie difensive in atti.

4. Anche la controinteressata R1 S.p.A. si è costituita in giudizio in data 1/12/2025 eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse nonché, in ogni caso, per infondatezza nel merito della pretesa azionata.

5. Alla camera di consiglio del 17/12/2025 parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

6. Alla udienza pubblica del 25/3/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il ricorso in esame si censura l’esito della procedura aperta indetta da NS per l’affidamento di un accordo quadro (di 18 mesi prorogabile di ulteriori 6 mesi) per la fornitura dei servizi IaaS ( Infrastructure as a Service ) e PaaS ( Platform as a Service ) per le pubbliche Amministrazioni, come meglio indicata in epigrafe, suddivisa in sei lotti e da aggiudicare mediante il criterio del minor prezzo (sconto più alto offerto rispetto al listino di riferimento). Come evidenziato dalla Amministrazione, l’iniziativa è riservata alla partecipazione dei rivenditori degli specifici servizi cloud, che, al fine di aggiudicarsi la gara, offrono il maggior sconto sul listino pubblico avuto riguardo alla scontistica già negoziata da NS con le case produttrici proprietarie.

7.1 La ricorrente contesta, in particolare, l’esito positivo del sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta attivato nei confronti del concorrente R1 S.p.A. risultato, da ultimo, aggiudicatario del Lotto 4 che ha ad oggetto i Servizi IaaS e PaaS Oracle, di importo pari ad Euro 60.000.000,00, con uno sconto a base d’asta per il listino “a consumo” pari al 10% e uno sconto a base d’asta per il listino “ reserved ” pari al 3% (v. Capitolato d’oneri in atti).

7.2 Secondo Converge, la circostanza che R1 abbia offerto in gara per i servizi cloud “a consumo” uno sconto del 12,35%, maggiore rispetto a quello riconosciuto dal Produttore Oracle (per il tramite dei distributori nazionali) pari al 12%, comporterebbe plurimi profili di illegittimità: l’offerta economica di R1 sarebbe inammissibile in quanto in perdita e non autoconsistente, non potendo essere considerati i ricavi legati ai c.d. rebates ; vi sarebbe pregiudizio alle regole della libera concorrenza; l’esito positivo del giudizio di anomalia sarebbe viziato da difetto di motivazione e da eccesso di potere; vi sarebbe grave illecito professionale per avere R1 fornito informazioni fuorvianti in grado di influenzare le decisioni della stazione appaltante.

8. I motivi di ricorso, che di seguito vengono esaminati unitariamente per ragioni di ordine logico e sistematico, sono infondati sicché risulta irrilevanti ai fini del decidere la disamina delle eccezioni delle parti resistenti e controinteressate.

9. La questione posta all’attenzione del Collegio attiene, in sintesi, alla legittimità dell’offerta presentata dalla controinteressata e, in particolare, si contesta alla stazione appaltante di non avere condotto un’adeguata istruttoria al fine di valutare, nel corso del sub-procedimento di anomalia, l’attendibilità economica dell’offerta poi risultata aggiudicataria.

10. Come noto, costituisce consolidato indirizzo giurisprudenziale quello per cui la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce tipica espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge: detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti; è preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione; laddove, pertanto, le valutazioni dell’amministrazione in ordine alla congruità della offerta, pur in ipotesi opinabili, siano tuttavia motivate sotto il profilo tecnico discrezionale e fondate su dati, anche statistici, non manifestamente errati né travisati (o del cui errore o travisamento non sia stata fornita alcuna dimostrazione in giudizio), non può che concludersi per il rigetto della relativa impugnazione (v. da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 20/03/2026, n.2368).

11. Nella fattispecie in esame non si ravvisano i menzionati aspetti critici del giudizio di anomalia, essendo stati i profili dell’offerta relativi ai “ rebates ” oggetto di approfondita e documentata istruttoria nel corso del relativo sub-procedimento, che ha comportato due richieste di giustificativi (v. allegati NS). In particolare, a dimostrazione della congruità della stima operata sulla percentuale di rebates e dell’esistenza di tale prassi commerciale, R1 ha prodotto puntuale documentazione: fatture e note di credito comprovanti gli ulteriori sconti ottenuti dai distributori/produttori nell’anno 2024. All’esito della verifica, NS ha concluso la sua discrezionale valutazione di anomalia, ritenendo congrua l’offerta economica di R1. In sintesi, è stata ritenuta ammissibile la voce di ricavo “ rebates ” indiretti, trattandosi di una libera scelta aziendale rispondente ad una prassi commerciale consolidata e documentata, avendo R1 dimostrato di aver beneficiato di rebates indiretti (anche da parte di OW e OM Gross) nel 2024.

12. In disparte tali considerazioni, si evidenzia come la questione oggi in esame e dunque l’ammissibilità della formulazione dell’offerta attraverso la pratica commerciale de qua , da parte della controinteressata R1, è stata già oggetto di approfondita disamina da questa Sezione prima (n. 1648/2022) e dal giudice di appello dopo (Cons. Stato, Sez. V, 1° marzo 2023, n. 2170), dalle cui conclusioni non vi sono motivi per discostarsi.

12.1 Ed invero, questa Sezione (n. 1648/2022) ricordava in tale sede che:

- secondo consolidato orientamento giurisprudenziale la verifica di congruità di un’offerta non può essere effettuata attraverso un giudizio comparativo che coinvolga altre offerte, perché va condotta con esclusivo riguardo agli elementi costitutivi dell’offerta analizzata ed alla capacità dell’impresa – tenuto conto della propria organizzazione aziendale e, se del caso, della comprovata esistenza di particolari condizioni favorevoli esterne – di eseguire le prestazioni contrattuali al prezzo proposto, essendo ben possibile che un ribasso sostenibile per un concorrente non lo sia per un altro, per cui il raffronto fra offerte differenti non è indicativo al fine di dimostrare la congruità di una di esse;

- il Collegio non ravvisa alcun profilo di irragionevolezza nel giudizio della stazione appaltante che ha ritenuto di valutare positivamente gli elementi che l’aggiudicataria ha allegato a supporto della remuneratività dell’offerta in ragione del fatto che la Società ha dato atto di avere – come notoriamente spesso avviene nella prassi del settore - accordi commerciali con i principali distributori operanti nel mercato di riferimento (c.d. accordi di rebates ), in forza dei quali, al raggiungimento di determinati volumi di fatturato con gli stessi distributori, questi ultimi riconoscono all’acquirente sconti ulteriori rispetto a quelli ordinariamente praticati;

- la dichiarazione dell’aggiudicataria di destinare gli sconti di cui avrebbe beneficiato alla luce dei suddetti accordi alla commessa oggetto del presente giudizio appare una scelta aziendale non sindacabile né da parte della stazione appaltante né da parte del giudice amministrativo laddove, come nella fattispecie, non vi siano serie ragioni per dubitare né dell’esistenza dell’accordo con il distributore in questione né della volontà di coprire parte dei costi della commessa con le premialità derivanti dall’applicazione dell’accordo.

12.2 Anche il Consiglio di Stato, in sede di appello (Cons. Stato, Sez. V, 1 marzo 2023, n. 2170) ha confermato tale decisione, sottolineando che non è contraddittoria la dichiarazione di R1 s.p.a. di poter beneficiare di determinati rebates annui, “a fronte di uno sconto massimo riconosciutole dal fornitore OMGross, tra l’altro per forniture diverse da quelle oggetto di gara, sensibilmente inferiore” e che invero “nei propri giustificativi R1 s.p.a., nell’indicare un range ricompreso tra (…), fa in realtà espresso riferimento non solo all’accordo con OMGross (…) bensì (onnicomprensivamente) ad una pluralità di “accordi di rebates, con i principali distributori operanti nel mercato di riferimento ” e che la società “ ben poteva giovarsi, nel formulare la propria offerta, anche degli ulteriori rebates derivanti da accordi con altri distributori ”.

13. A fronte delle precedette conclusioni, e quindi della legittimità della offerta della controinteressata, risulta del tutto infondata anche la presunta violazione delle regole di concorrenza, essendo ben possibile, come già ricordato dalla Sezione, che un ribasso sia sostenibile per un concorrente e non lo sia per un altro, così come è del tutto distonico il richiamo al presunto grave illecito professionale, avendo la controinteressata fornito tutte le informazioni necessarie per motivare la propria offerta e consentire alla stazione appaltante di assumere le sue determinazioni.

14. In conclusione, il ricorso deve essere integralmente respinto.

15. Le spese di lite sono liquidate come in dispositivo in considerazione del principio della soccombenza nel giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite che liquida in euro 3.000,00 oltre accessori di legge a favore di parte resistente nonché di quella controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA PA, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario

MA GI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA GI	NA PA

IL SEGRETARIO