Pubblicato il 25/02/2026

N. 00464/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00398/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 398 del 2025, proposto dalla RE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Vorano e Patrizio Ivo D'Andrea, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Venezia, San Polo n. 2347;

contro

il Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Silvia Privato, con domicilio eletto presso la civica Avvocatura in Venezia, S. Marco n. 4091;

nei confronti

del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;
della Rivetta Tre Ponti s.n.c. di IU Xu & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

-della determina del Comune di Venezia assunta al prot. c_l736 PG/2025/6712 del 07 gennaio 2025;

-della nota del Comune di Venezia del 18.12.2024, assunta al prot. n. 620874/2024;

-della deliberazione della Giunta Comunale di Venezia, n. 27 del 29.02.2024;

-della deliberazione della Giunta Comunale di Venezia n. 237 del 29.05.2015;

-della deliberazione della Giunta Comunale di Venezia n. 226 del 03.12.2024;

-di ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. AN NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La RE s.r.l. gestisce il “Ruzzini Palace Hotel”, struttura ricettiva alberghiera sita in Venezia – Castello, nel Campo di Santa Maria Formosa.

L’Hotel è abilitato anche alla somministrazione di alimenti e bevande ai soli avventori ivi alloggiati.

Intendendo ampliare le modalità di offerta di questo servizio complementare la società ha presentato domanda di concessione di suolo pubblico nelle immediate adiacenze della parete esterna dell’albergo. Si prevede di occuparle con tavolini, sedie ed ombrelloni.

Il Comune di Venezia, esaminata l’istanza, ha prima preavvisato dell’intenzione di denegarla e, una volta ricevute le osservazioni del privato, ha disatteso la richiesta in mancanza di una previsione pianificatoria relativa all’occupazione di suolo pubblico in adiacenza alla struttura alberghiera, e altresì rilevando che la RE s.r.l., allo stato, non risulta titolare di un’attività di somministrazione alimenti e bevande aperta al pubblico.

2. La società ha contestato il diniego, unitamente agli atti presupposti tra i quali, in particolare, le delibere di Giunta che hanno approvato la pianificazione urbanistica/commerciale dell’area insulare di Venezia (i cc.dd. “pianini”), deducendo un unico, complesso, motivo, così intestato “ Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di motivazione, disparità di trattamento. Illegittimità della delibera n. 27 del 2024. Violazione della delibera di Giunta comunale n. 226 del 2024. Violazione dell’art. 27 della l. n. 118 del 2022. In subordine, illegittimità della delibera di Giunta comunale n. 226 del 2024 ”.

In sostanza la ricorrente respinge entrambe le ragioni ostative oppostele dal Comune di Venezia.

Quanto alla presunta difformità della richiesta di plateatico rispetto al “pianino” di Campo Santa Maria Formosa, che non lo prevedrebbe, la società ha dedotto che la domanda di plateatico concilierebbe il proprio interesse con quello all’ordinata pianificazione e fruizione del territorio. Il diniego sarebbe pertanto sproporzionato e illegittimo, determinando una compressione irragionevole della libertà d’iniziativa economica, in quanto non necessaria al conseguimento dell’interesse pubblico. E qualora il Tribunale dovesse ritenere la richiesta incoerente rispetto alla disciplina programmatoria, anche quest’ultima sarebbe da ritenersi contraria all’interesse ad un adeguato sfruttamento del suolo pubblico da parte di un operatore economico.

Sul rilievo per cui la RE s.r.l. non risulta titolare di un’attività di somministrazione alimenti e bevande aperta al pubblico, la società oppone che si tratterebbe di una circostanza non ostativa al rilascio della concessione di suolo pubblico. Questo sia perché tale limitazione non figurerebbe nella disciplina programmatoria applicabile al caso di specie, e sia perché quest’ultima, quando del caso, sarebbe anch’essa da ritenersi illegittima e meritevole di essere annullata per il suo carattere discriminatorio.

3. Si è costituito in resistenza al ricorso il Comune di Venezia, eccependo l’irricevibilità dell’impugnativa per tardività e la sua inammissibilità per difetto di interesse ad agire. Nel merito, l’azione sarebbe comunque infondata anzitutto in ragione dell’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nel processo di pianificazione e dunque nel prevedere o non prevedere una data area pubblica come oggetto di occupazione.

Del resto la società non avrebbe neppure fatto pervenire alcuna manifestazione di interesse all’occupazione del suolo pubblico nell’apposita sede all’uopo dedicata, vale a dire quella della conferenza dei servizi tenutasi il 13.12.2023.

Alla richiesta di concessione si applicherebbero i criteri di cui alla previgente regolamentazione del 2015, la quale individuerebbe tassativamente le attività che possono essere titolate ad occupare suolo pubblico, escludendo le attività ricettive alberghiere o non prevedendo occupazioni a beneficio di attività commerciali diverse da quelle di somministrazione di alimenti e bevande.

Comunque essa non rispetterebbe nemmeno la disciplina di recente introduzione nel corso dell’anno 2024.

Il ricorso sarebbe dunque pretestuoso ed infondato.

4. Alla camera di consiglio del 17.4.2025 il legale della ricorrente ha chiesto la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive, che senza opposizione dell’Avvocatura civica è stata disposta dal Tribunale.

5. Nell’approssimarsi dell’udienza pubblica del 12.2.2026 la sola ricorrente ha depositato una memoria replicando alle eccezioni del Comune di Venezia e infine insistendo per l’accoglimento del ricorso.

6. Alla detta udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è in parte irricevibile e per altra parte inammissibile.

8. La ricorrente ha contestato, oltre alla determina dirigenziale di diniego oppostole dal Comune intimato, le delibere della Giunta Comunale di Venezia n. 27 del 29.02.2024, n. 237 del 29.05.2015, e, ove occorrer possa ritenendola lesiva, n. 226 del 03.12.2024.

8.1. Gli atti collegiali appena citati risultano ritualmente pubblicati presso l’albo pretorio comunale (vedasi, in questo senso, i documenti nn. 11, 12, 13, depositati dal Comune di Venezia). Ciò ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 124 del D.Lgs. n. 267/2000 (c.d. Testo Unico Enti Locali), secondo cui “ tutte le deliberazioni del Comune e della Provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge” .

L’impugnativa delle delibere giuntali, notificata il 7.3.2025, è pertanto irricevibile per tardività ex art. 41, comma 2°, del cod. proc. amm., in quanto proposta oltre il termine perentorio di 60 gg. decorrente dalla scadenza del termine della pubblicazione del 2.7.2015 (quanto alla D.G.C. n. 237/2015), del 20.3.2024 (quanto alla D.G.C. n. 27/2024), del 24.12.2024 (per ciò che concerne, occorrendone la lesività, la D.G.C. n. 226/2024).

8.2. L’impugnativa della determina di rigetto dell’istanza di concessione del suolo pubblico è invece inammissibile per originaria carenza di interesse ad agire, in applicazione del principio secondo cui la mancata, tempestiva, impugnazione degli atti presupposti, immediatamente lesivi, priva d’interesse il ricorso proposto avverso gli atti consequenziali e/o esecutivi (cfr. in questo senso la sentenza del T.A.R. Veneto, n. 874/2019, pronunciatasi in relazione ad un’impugnativa riguardante il pianino di “Riva del Ferro”).

Il Tribunale osserva che la determina comunale del 07 gennaio 2025 ha disposto il diniego della domanda di occupazione di suolo pubblico presentata dalla ricorrente il 16.12.2024:

i) dando atto che:

-“ la struttura ricettiva alberghiera non dispone di attività di somministrazione alimenti e bevande aperta al pubblico e pertanto la Società THERESIA SRL risulta soggetto non titolato ad occupare suolo pubblico ai sensi della deliberazione di Giunta Comunale n. 237/2015 - art. 3 dell'allegato A;

-l'occupazione richiesta insiste nell'area pianificata prevista per "Campo S. Maria Formosa" ai sensi della deliberazione di Giunta Comunale n. 27 del 29/02/2024, la quale non prevede un'occupazione di suolo pubblico in corrispondenza della struttura ricettiva alberghiera sopra citata ”;

ii) considerando:

-i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza trasmessi alla ricorrente dal Comune, in data 18.12.2024;

-le osservazioni inviate dalla RE s.r.l. con nota del 24.12.2024;

iii) ritenendo, infine, che le osservazioni sopra indicate non consentano di superare quanto rilevato nei motivi ostativi poiché:

-“ il vigente pianino -approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. 27 del 29/02/2024- non prevede un'occupazione di suolo pubblico in adiacenza alla struttura ricettiva alberghiera sita in Venezia - Castello n. 5866;

-permane la difformità all'art. 3 dell'allegato A alla deliberazione di Giunta Comunale n. 237/2015 poiché la Società RE Srl -allo stato attuale- non risulta titolare di un'attività di somministrazione alimenti e bevande aperta al pubblico ”.

Il rigetto trova dunque fondamento in tali due ragioni, peraltro autonome tra di loro, discendenti dalla rigorosa e automatica applicazione delle deliberazioni della Giunta Comunale di Venezia n. 27/2024 e n. 237/2015.

Il ricorrente, con l’unico motivo di impugnativa, contesta le due ragioni di diniego essenzialmente deduecendo:

a) quanto al rilievo della difformità della domanda di plateatico rispetto al “pianino” di Campo Santa Maria Formosa:

-che la concessione di suolo pubblico richiesta sarebbe coerente con un adeguato bilanciamento di tutti gli interessi coinvolti (commerciale, turistiche, di sicurezza, di tutela monumentale e paesaggistica);

-che, in particolare, la richiesta di plateatico risulterebbe compatibile con l’ordinata pianificazione e fruizione del territorio;

-che, conseguentemente, il rigetto apparirebbe irragionevole e sproporzionato, comprimendo la libertà d’iniziativa economica in modo non necessario al conseguimento dell’interesse pubblico;

-che il provvedimento di diniego non spenderebbe una parola per dimostrare l’effettiva incompatibilità dell’occupazione di suolo con l’interesse pubblico;

b) quanto al rilievo ostativo dell’assenza di un titolo per la somministrazione di alimenti e bevande aperta al pubblico:

-che tale limitazione non sarebbe prevista nei “criteri generali” adottati con la D.G.C. n. 226/2024;

-che in base alla legislazione regionale vigente non vi sarebbe alcuna valida ragione per differenziare la somministrazione “agli alloggiati” in strutture ricettive da quella ai soggetti “esterni”;

-che, in una prospettiva sostanziale, escludere l’occupazione di suolo per l’attività ricettiva costituirebbe una discriminazione priva di giustificazioni.

Si tratta di profili che involgono, in entrambi i casi (lett. ‘a’ e ‘b’), direttamente le D.G.C. n. 27/2024 e n. 237/2015, atteso che:

-è con la D.G.C. n. 27/2024 che è stato approvato il pianino aggiornato di Campo S. Maria Formosa senza prevedere un’area concedibile sul fronte o nelle vicinanze della struttura alberghiera della ricorrente. La determina di rigetto dell’istanza del privato non fa altro che dare attuazione alla detta previsione, da ritenersi immediatamente lesiva proprio perché non prevede alcuno spazio utile concedibile, rendendo quindi automatico il rigetto di una richiesta in tal senso;

-è l’allegato ‘A’ della D.G.C. n. 237/2015, contenente i criteri regolamentari per l’arredo urbano e l’occupazione di suolo pubblico nella Città antica ed estuario di Venezia, a delineare i soggetti destinatari delle concessioni per l’occupazione di suolo pubblico, tra i quali non figurano (anzi sono espressamente escluse) le attività ricettive non titolari di espressa autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande, come quella in esame (art. 3, comma 1°). Anche in questo caso il diniego si è limitato ad attuare la detta previsione.

Non guasta poi osservare che la stessa D.G.C. n. 226/2024, invocata dal ricorrente a sostegno delle sue tesi, nell’approvare i nuovi ‘criteri’ per l’occupazione del suolo pubblico, ha escluso dai destinatari dei provvedimenti di concessione di suolo pubblico i soggetti titolari di attività di somministrazione alimenti e bevande “ effettuate a determinate cerchie di persone in ambito di attività ricettive ”, con la specificazione, contenuta nell’art. 3, comma 3°, che:

“ Possono continuare ad occupare il suolo pubblico le attività ricettive alberghiere già concessionarie di occupazione di suolo se le relative concessioni sono state rilasciate antecedentemente alla data di prima approvazione dei criteri (D.G.C. 237 del 29/05/2015) ”.

A fronte di tanto il Comune di Venezia non poteva che rigettare la richiesta del privato.

Si tratta infatti di prescrizioni analitiche e puntuali, che conformano le pretese dei richiedenti -escludendo la possibilità di ottenere la concessione del suolo pubblico in assenza dello spazio concedibile ovvero escludendo determinate categorie di destinatari-, senza lasciare margini di discrezionalità all'Amministrazione, vincolata a darvi applicazione come accaduto nel caso in esame.

La mancata, tempestiva, impugnazione di tali provvedimenti rende pertanto recessivo l’interesse alla contestazione del (solo) atto applicativo (nella specie, la determina dirigenziale del 7.1.2025), atteso che le delibere di Giunta già delineavano una disciplina idonea a ledere immediatamente gli interessi degli operatori economici del settore, con la conseguenza che gli atti amministrativi applicativi non possono che dirsi necessariamente vincolati nell' an e nel quomodo , non essendo riservato all'Amministrazione alcun margine di apprezzamento discrezionale.

Il Collegio condivide e intende dare continuità alle conclusioni, sul punto, del già citato precedente (T.A.R. Veneto, n. 874/2019), che ha avuto modo di rilevare che “ L'onere di impugnativa nel termine di 60 giorni non viene meno a causa della natura generale o regolamentare dell'atto impugnato, in quanto le disposizioni contestate, per la precisione dei divieti e degli adempimenti richiesti, erano immediatamente precettive e direttamente lesive della posizione degli operatori economici del settore. Era, dunque, esclusa la necessità dell'intermediazione di un atto applicativo, dovendo ritenersi non ammissibile l'impugnazione dell'atto stesso solo in occasione dell'adozione di un atto esecutivo, meramente attuativo, essendo invece onere della parte interessata impugnare, nell'ordinario termine di decadenza, le disposizioni citate” .

Non può essere condivisa la tesi del ricorrente che, in replica alle eccezioni di rito dell’Amministrazione, ha dedotto che le scelte di valorizzazione della struttura alberghiera muterebbero nel tempo, e in particolare l’interesse della RE s.r.l. all’uso dello spazio esterno sarebbe sorto nel momento in cui la società ha inteso valorizzare quel profilo dell’attività, chiedendone l’autorizzazione al Comune.

Difatti la previsione di termini perentori di impugnativa obbedisce ad esigenze di certezza del diritto, che non possono farsi discendere dalle mutevoli esigenze dei singoli imprenditori.

9. Per le considerazioni che precedono il ricorso va pertanto dichiarato irricevibile nella parte diretta a contestare le delibere di Giunta comunale in epigrafe meglio specificate, e inammissibile avuto riguardo all’impugnativa del diniego di occupazione di suolo pubblico.

10. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) dichiara il ricorso irricevibile nella parte diretta all’impugnativa delle delibere della Giunta Comunale di Venezia n. 27 del 29.02.2024, n. 237 del 29.05.2015, n. 226 del 03.12.2024;

2) dichiara il ricorso inammissibile nella parte diretta all’impugnativa della determina dirigenziale assunta al prot. c_l736 PG/2025/6712 del 07.1.2025.

3) condanna la ricorrente a corrispondere al Comune di Venezia le spese di lite, che liquida in complessivi € 2.500,00, oltre ad accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida LA, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario

AN NO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN NO	Ida LA

IL SEGRETARIO