Pubblicato il 28/04/2026

N. 00721/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00617/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 617 del 2024, proposto dalla società Quadrante Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessio Vinci e Alberto Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di AS, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Efisio Busio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Putzu e Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di CO Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Mura e Andrea Dedoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del provvedimento unico n. 35 del 22.5.2024, recante determinazione motivata di conclusione negativa del procedimento, con il quale il Suap del Comune di AS ha rigettato l’istanza di autorizzazione alla realizzazione di una media struttura di vendita presentata dalla ricorrente;

- del verbale della conferenza di servizi presso il Suap del Comune di AS del 4.4.2024, con il quale è stato espresso parere non favorevole alla realizzazione del predetto intervento;

- della nota prot. n. 5082 del 29.1.2024, con la quale il Direttore del Servizio Tutela del Paesaggio della Regione Autonoma della Sardegna ha espresso parere non favorevole alla realizzazione del predetto intervento;

- della nota prot. n. 13938 del 22.3.2024, con la quale l’Ufficio Edilizia Privata del Comune di AS ha espresso parere non favorevole alla realizzazione del predetto intervento;

- di ogni altro atto presupposto, antecedente, consequenziale e comunque connesso a quelli sopra indicati, ivi inclusa, “ove occorrer possa”, la nota del Suap del Comune di AS del 7.5.2024, recante la comunicazione dei motivi ostativi;

per l'annullamento del silenzio-diniego formatosi in merito alla istanza di accesso presentata dalla ricorrente al Comune resistente in data 23.5.2024 e per l’accertamento del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti e documenti oggetto della suddetta istanza, con condanna del Comune resistente alla esibizione dei predetti atti e documenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di AS, di CO Società Cooperativa e della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. AR IU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Con l’odierno ricorso la società Quadrante Immobiliare S.r.l., operante nel settore immobiliare, ha impugnato il provvedimento unico n. 35 del 22 maggio 2024, con il quale il SUAP del Comune di AS ha respinto l’istanza di autorizzazione alla realizzazione di una media struttura di vendita in località San SA (Comune di AS), unitamente agli ulteriori atti indicati in epigrafe.

1.1 La ricorrente, in fatto, espone:

- di avere stipulato, in data 18 dicembre 2023, un contratto preliminare di compravendita con la società Sagittarius S.r.l. in liquidazione, avente ad oggetto un lotto di terreno inedificato, sito in AS, foglio 408, mappali nn. 1109 e 1273, destinato secondo il vigente P.R.G. a zona omogenea G (servizi pubblici e di interesse collettivo), contratto in forza del quale la società è stata immessa nel possesso del bene e autorizzata a presentare le relative pratiche edilizie;

- che la zona urbanistica in cui ricade il lotto in questione comprende complessivamente tre soli terreni, due dei quali risultano già edificati, ospitando rispettivamente una scuola pubblica e un ipermercato Conad, mentre il lotto della ricorrente costituisce l’unico ancora inedificato, all’interno di un’area che peraltro risulterebbe integralmente urbanizzata, essendo dotata di viabilità, rete fognaria, illuminazione pubblica, rete idrica ed elettrica;

- di avere quindi presentato al SUAP del Comune di AS, in data 29 dicembre 2023, una Domanda Unica Autorizzativa (DUA) per la realizzazione della citata media struttura di vendita;

- che nel corso dell’istruttoria la ASL n. 7 e il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco hanno espresso parere favorevole, mentre l’Ufficio Tutela del Paesaggio della Regione Autonoma della Sardegna e l’Ufficio Edilizia Privata del Comune di AS hanno reso pareri negativi;

- che l’Ufficio regionale ha evidenziato, da un lato, la presenza di un vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, poiché l’area insisterebbe in parte nella fascia di rispetto di 150 metri dal corso d’acqua denominato Rio Spurgu, e, dall’altro lato, l’assenza di un piano attuativo con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), in asserito contrasto con l’art. 15 delle relative NTA;

- che l’Ufficio edilizia privata comunale, a sua volta, ha ritenuto il progetto non conforme alla tavola 4 del Piano di lottizzazione “San SA”, che prevede fabbricati da tre a cinque piani, mentre l’intervento proposto consisterebbe in un unico edificio a un solo livello;

- di avere presentato osservazioni sui predetti pareri sfavorevoli in data 28 marzo 2024;

- che nella conferenza di servizi del 4 aprile 2024 il SUAP ha espresso parere negativo, confermando le motivazioni di cui sopra; in particolare: l’ing. Pierluigi Castiglione, presidente della conferenza e dirigente dell’Ufficio Edilizia Privata, ha ribadito che i motivi ostativi derivano dalla mancanza di convenzione per la zona G e dalla diversa tipologia edilizia dell’intervento rispetto a quanto previsto dalla pianificazione; l’ing. Nevio Usai, del Servizio Tutela del Paesaggio regionale, ha confermato a sua volta il contrasto con l’art. 15 delle NTA del PPR;

- che con nota del 7 maggio 2024, il SUAP ha quindi comunicato alla società il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, cui ha fatto seguito, in assenza di ulteriori deduzioni della ricorrente, il provvedimento finale di rigetto n. 35 del 22 maggio 2024, impugnato con l’odierno ricorso.

1.2. La ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti gravati per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, articolando doglianze incentrate, in particolare, sui due motivi fondamentali posti a base del diniego: a) l’assenza di una convenzione efficace e il conseguente preteso contrasto con l’art. 15 delle NTA del PPR; b) il preteso contrasto della tipologia edilizia proposta con la Tavola 4 del Piano di lottizzazione “San SA”.

Più nello specifico, il ricorso è affidato ai seguenti motivi.

I) Con riferimento all’assenza di convenzione: “ Violazione degli artt. 28 e 41- quinquies , l. 1150/1942 – Violazione dell'art. 15 delle NTA del PPR – Violazione dell'art. 27 delle NTA del PRG – Eccesso di potere per illogicità manifesta, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità – Violazione dell'art. 3, l. 241/1990 ”.

Il lotto presenterebbe le caratteristiche tipiche del lotto intercluso, per il quale – secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 2 agosto 2018, n. 720) – è sufficiente un titolo edilizio diretto, non essendo giustificabile l’imposizione di un piano attuativo o di una convenzione.

Il lotto interessato costituirebbe l’unico terreno ancora inedificato all’interno della zona omogenea G “San SA”, nella quale risultano già realizzati una scuola pubblica e un ipermercato “Conad”. L’area, completamente urbanizzata (viabilità, fognatura, illuminazione, rete idrica ed elettrica), non richiederebbe ulteriori opere di urbanizzazione né forme di perequazione o convenzionamento.

Inoltre, né per la costruzione della scuola, né per l’ipermercato, ricadenti nella medesima zona G, fu a suo tempo richiesta alcuna convenzione urbanistica, sicché la pretesa attuale risulterebbe ingiustificatamente discriminatoria e incoerente rispetto alle precedenti decisioni comunali.

Sotto il profilo normativo, per un verso l’art. 27 delle NTA del PRG non richiederebbe alcuna convenzione per l’edificazione in zona G, per altro verso l’art. 15 delle NTA del PPR, che subordina l’edificabilità alla presenza di una convenzione efficace, non sarebbe applicabile in caso di lotto intercluso, già urbanizzato e privo di ulteriori esigenze di pianificazione attuativa.

La motivazione del diniego sarebbe poi insufficiente e apodittica, poiché gli uffici non avrebbero confutato le osservazioni della ricorrente, che aveva documentato il completamento delle urbanizzazioni, né avrebbero chiarito in che modo la mancata stipula della convenzione pregiudicherebbe gli interessi pubblici concreti.

II) Con riferimento alla differenza di tipologia edilizia rispetto alla Tavola 4 allegata al Piano di lottizzazione: “ Violazione dell’art. 27 delle NTA del PRG del Comune di AS – Violazione delle NTA del Piano di Lottizzazione “San SA” - Violazione dell’art. 9, d.m. 1444/1968 - Eccesso di potere per contraddittorietà – Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento ”.

Secondo la ricorrente la Tavola 4 del Piano di lottizzazione, che prevede la realizzazione di edifici da tre a cinque piani disposti in più corpi di fabbrica, avrebbe un valore meramente indicativo e non vincolante, in quanto, da un lato, l’art. 27 delle NTA del PRG stabilisce espressamente, per le zone omogenee G, che “le tipologie edilizie sono libere”, e, dall’altro, le NTA del Piano di lottizzazione non attribuiscono alla Tavola alcun valore prescrittivo in ordine alle sagome o alle altezze dei fabbricati.

Inoltre, la Tavola 4 si porrebbe in contraddizione con le stesse Norme di Attuazione, poiché prevede la realizzazione di fabbricati in aderenza ai confini del lotto, in violazione: i) dell’art. 6 delle NTA del Piano di lottizzazione, che impone invece una distanza minima di 5 metri dai confini e di 10 metri tra corpi di fabbrica; ii) dell’art. 27 delle NTA del PRG, che ribadisce l’obbligo di distacchi tra edifici non inferiori a 10 metri; iii) dell’art. 9, comma 1, n. 2), del D.M. n. 1444/1968, che pone distanze inderogabili di carattere pubblico. In altri termini, l’osservanza letterale della Tavola 4 condurrebbe a una violazione delle norme urbanistiche e di sicurezza edilizia, e ciò confermerebbe il carattere non cogente ma solo rappresentativo delle sue previsioni.

Peraltro, il certificato di destinazione urbanistica del lotto non menziona alcun vincolo derivante dal Piano di lottizzazione o dalla Tavola grafica, a riprova del fatto che la stessa non costituisce fonte normativa vincolante.

In tal senso militerebbe anche l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in caso di contrasto tra elaborati grafici e norme di attuazione di uno strumento urbanistico, deve darsi prevalenza alle disposizioni normative (Cons. Stato, Sez. IV, 13 gennaio 2015, n. 49; T.A.R. Marche, Sez. I, 15 dicembre 2016, n. 711). Oltretutto, in applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento, il contrasto interpretativo deve essere risolto “nel senso meno oneroso per la proprietà” (Cons. Stato, Sez. IV, 16 gennaio 2007, n. 3081).

La motivazione del diniego che assume come vincolante la Tavola 4 sarebbe dunque erronea in diritto, illogica e contraddittoria.

III) Con riferimento al vincolo paesaggistico derivante dalla fascia di rispetto del fiume: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 142, d.lgs. 42/2004 – Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza ed illogicità manifesta ”.

In primo luogo, tale motivazione non è stata più ribadita né nella conferenza di servizi del 4 aprile 2024, né nel preavviso di rigetto del 7 maggio 2024, sicché dovrebbe ritenersi superata a seguito delle osservazioni presentate dall’esponente.

In ogni caso, si tratterebbe di motivazione non condivisibile, in quanto il Rio Spurgu, nel tratto interessato, non possiederebbe più le caratteristiche di un corso d’acqua naturale, essendo da tempo tombato e destinato a funzioni fognarie, all’interno di un’area ormai fortemente urbanizzata. Le sponde e i terreni circostanti avrebbero perso ogni valenza paesaggistica, risultando profondamente modificate da interventi antropici.

Ciò troverebbe conforto nei diversi pareri favorevoli rilasciati dallo stesso Ufficio regionale per interventi realizzati nella medesima fascia di rispetto, tra cui:

- la determinazione n. 1265 del 2 settembre 2022, con la quale l’UTP, riferendosi alle opere di urbanizzazione del comparto C del Piano “San SA”, ha espressamente riconosciuto che il rio Spurgu “ risulta tombinato ” e che “ le relative sponde sono state oggetto di antropizzazione che ne hanno modificato i caratteri originari ”;

- la nota n. 53069 del 9 novembre 2023, con cui lo stesso ufficio ha espresso parere favorevole alla realizzazione di una rotatoria e di un ponte in cemento armato sul medesimo corso d’acqua, definendo l’area “ fortemente urbanizzata e degradata ” e ritenendo gli interventi idonei a migliorarne la qualità paesaggistica;

- ulteriori autorizzazioni paesaggistiche rilasciate per la costruzione di un distributore di carburante entro la stessa fascia di 150 metri, in prossimità del viale Villa di Chiesa.

Il parere negativo impugnato sarebbe dunque contraddittorio e privo di istruttoria, considerato che lo stesso ufficio ha in passato riconosciuto la perdita di valenza paesaggistica del sito e il conseguente venir meno delle ragioni di tutela.

Nella fattispecie, peraltro, varrebbe il principio secondo cui la mera iscrizione di un corso d’acqua negli elenchi delle acque pubbliche non ha di per sé effetto costitutivo del vincolo paesaggistico, dovendo comunque sussistere le effettive caratteristiche naturalistiche e paesistiche del corpo idrico (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 24 giugno 2024, n. 3919).

In altri termini, in presenza di un alveo tombato e privo di qualità ambientali, la tutela paesaggistica non potrebbe ritenersi operante.

1.2.1. La ricorrente espone inoltre di avere presentato al Comune di AS, in data 23 maggio 2024, un’istanza di accesso agli atti per ottenere copia del parere favorevole che l’Ufficio Tutela del Paesaggio della Regione Sardegna (UTP) avrebbe in precedenza rilasciato in un distinto procedimento relativo alla costruzione di un distributore di carburante CO, situato nella stessa area e ad analoga distanza dal Rio Spurgu.

A fronte della mancata risposta del Comune, la ricorrente impugna dunque in questa sede anche il silenzio diniego ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.

1.3. Si sono costituiti per resistere CO Società cooperativa, la Regione Autonoma della Sardegna ed il Comune di AS.

1.3.1. La RAS, nella memoria depositata il 6.12.2024, ha rilevato che ai sensi dell’art. 15, comma 2, lett. b), delle NTA del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), per i Comuni costieri che non hanno adeguato il proprio PUC al PPR gli interventi edilizi possono essere realizzati solo se inseriti in strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del PPR (2006).

Poiché il PUC del Comune di AS non risulta adeguato al PPR, la mancanza di una convenzione di lottizzazione costituisce motivo ostativo vincolante: il Servizio Tutela del Paesaggio non aveva margini di discrezionalità e doveva esprimere parere negativo.

Nell’ambito della conferenza di servizi del 4 aprile 2024 è emerso chiaramente che non esiste alcuna convenzione per la zona G, in cui ricade l’area in questione.

Inoltre, soggiunge la Regione, il lotto in proprietà della ricorrente non rientra nel Piano di Lottizzazione “San SA”, risultando esterno al suo perimetro e situato in area urbanistica avente diversa classificazione (zona G, come visto, e non già zona C).

Diversamente da quanto dedotto da parte ricorrente, dunque, non può dirsi che si tratti dell’«ultimo lotto inedificato» del piano o di un lotto “intercluso” con urbanizzazioni complete.

Conclude la Regione che nessuna norma consente di derogare all’art. 15 del PPR: l’urbanizzazione o l’interclusione non bastano a rendere ammissibile l’intervento senza convenzione.

1.3.2. La ricorrente, con memoria depositata in data 8.1.2025, oltre a ribadire quanto già dedotto nel ricorso, in ragione dell’ammissione, da parte della stessa RAS, che la vicinanza al fiume non costituisce motivo ostativo alla realizzazione dell’intervento per cui è causa, ha dichiarato di non avere più interesse alla coltivazione dell’istanza di accesso ex art. 116 c.p.a.

1.4. In vista dell’udienza pubblica di discussione le parti si sono scambiate ulteriori memorie e repliche.

1.4.1. CO, odierna controinteressata in quanto proprietaria dell’ipermercato “Conad” confinante con il lotto della società ricorrente, deduce che il diniego del Comune e della Regione costituirebbe l’esito vincolato delle previsioni dell’art. 15 del PPR.

Tale disposizione impone, per le aree classificate in zona G, la previa approvazione e il convenzionamento di un piano attuativo con il Comune prima di qualsiasi nuovo intervento edilizio. Poiché il lotto di Quadrante Immobiliare S.r.l. non risulta inserito in alcun piano attuativo, tantomeno accompagnato da una convenzione urbanistica efficace alla data di approvazione del PPR, il diniego opposto risulterebbe obbligato.

La tesi della ricorrente – secondo cui il proprio terreno costituirebbe un “lotto intercluso” e, come tale, edificabile direttamente in quanto inserito in un contesto già urbanizzato – sarebbe erronea e indimostrata.

L’area della ricorrente non sarebbe interamente urbanizzata né edificata: le fotografie e gli elaborati depositati mostrerebbero una zona periferica e solo parzialmente servita, non un tessuto urbano compiuto.

Peraltro, anche qualora il lotto in questione rientrasse formalmente nel piano di lottizzazione “San SA” approvato nel 2000, ciò sarebbe comunque irrilevante, poiché la convenzione stipulata per quel piano riguarda esclusivamente le aree in zona C e non la zona G, nella quale si trova il terreno della ricorrente, non coperta da alcuna convenzione urbanistica.

Il comparto di zona G avrebbe una superficie complessiva tale da non poter ricomprendere anche i terreni su cui sorgono la scuola “Baudi di Vesme” e l’ipermercato Conad, ad ulteriore riprova che tali edifici non appartengono al perimetro della lottizzazione San SA, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente.

Non risulterebbe, inoltre, che la convenzione del 2000, riferita alla zona C, sia stata interamente attuata, né le opere di urbanizzazione ivi realizzate sarebbero sufficienti anche per la zona G, poiché diversi lotti della zona C risultano tuttora inedificati, come emerge dalle immagini satellitari prodotte dalla stessa Quadrante Immobiliare S.r.l., quindi le opere di urbanizzazione non potrebbero dirsi completate.

Del resto, anche a voler ammettere che parte delle infrastrutture sia stata effettivamente realizzata, manca la prova che esse possano soddisfare le esigenze funzionali dell’area in cui si trova il lotto della ricorrente, geograficamente distinta e urbanisticamente autonoma rispetto alla zona C.

Dunque, secondo CO, l’intera tesi della ricorrente – basata sulla presunta urbanizzazione integrale del comparto e sull’inutilità della convenzione – sarebbe priva di riscontro e smentita dagli atti.

In sintesi, quindi, secondo la prospettazione della controinteressata:

- la convenzione del 2000 riguarda solo la zona C;

- la zona G, in cui ricade il lotto di Quadrante Immobiliare S.r.l., non è coperta da convenzione urbanistica;

- le opere di urbanizzazione non risultano complete;

- pertanto, ai sensi dell’art. 15 del PPR, il diniego è necessario e vincolato, senza margini di discrezionalità.

Sotto diverso profilo, CO rileva che il lotto della ricorrente comprende un tratto della Via Calamandrei già oggetto della sentenza di questo T.A.R. n. 314 dell’11.4.2025 (sopravvenuta, quindi, in corso di causa), che ha riconosciuto l’esistenza sulla stessa di una servitù di uso pubblico per il transito pedonale e veicolare.

Il tratto in questione risulta dunque inedificabile e non è computabile nella superficie utile ai fini del calcolo della volumetria edificabile, e ciò determinerebbe l’irrealizzabilità dell’intervento non solo sotto il profilo urbanistico, ma anche sotto quello strettamente edilizio, dato che Quadrante Immobiliare S.r.l. ha incluso anche la porzione in questione nel proprio computo volumetrico. In altri termini, “ senza tener conto della superficie dell'area gravata dalla servitù di uso pubblico, la società Quadrante non dispone della volumetria necessaria per realizzare il progetto proposto. Il che fa venir meno l’interesse all’accoglimento delle censure formulate ”.

1.4.2. La ricorrente insiste nella tesi secondo cui non vi sarebbe l’esigenza di una convenzione per l’edificazione del lotto di sua proprietà, trattandosi a suo dire dell’unico lotto ancora inedificato all’interno della zona omogenea G del piano di lottizzazione “San SA”. Tale zona sarebbe da tempo completamente urbanizzata, essendo già presenti e funzionanti la viabilità, l’illuminazione, le reti idrica, fognaria ed elettrica.

Il lotto in questione, ribadisce la ricorrente, avrebbe natura di lotto intercluso e, come tale, può essere edificato direttamente mediante titolo edilizio, senza necessità di piano attuativo o convenzione, come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, anche della Sezione (v. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 2 agosto 2018, n. 720, che ha escluso l’obbligo di convenzione per aree già integralmente urbanizzate e prive di esigenze di ulteriore pianificazione).

Peraltro, contrariamente a quanto affermato dalla difesa regionale, il piano di lottizzazione “San SA” comprenderebbe sia la zona C che la zona G, e quest’ultima sarebbe parte integrante dello stesso piano.

Inoltre, la società ribadisce che l’area circostante è già ampiamente edificata: nella zona C insistono diversi edifici commerciali (Unieuro, Piazza Italia, Risparmio Casa), mentre nella zona G sono già stati realizzati una scuola pubblica e un ipermercato Leclerc-Conad, per i quali non è mai stata richiesta alcuna convenzione urbanistica.

Infine, la ricorrente soggiunge che né il Comune né la Regione avrebbero svolto una concreta verifica sull’effettiva necessità di un piano attuativo, limitandosi a un generico richiamo all’art. 15 delle NTA del PPR senza considerare la situazione di fatto.

1.4.3. Il Comune di AS, in replica, facendo richiamo alla propria relazione istruttoria del 14 maggio 2025, rileva che:

- il progetto della ricorrente riguarda un lotto situato in zona omogenea G del PRG, comunque ricompreso nel Piano di lottizzazione “San SA”, approvato con delibera consiliare n. 20 del 12 aprile 2010;

- tale piano, articolato nei comparti “borgo nord” e “borgo sud”, prevedeva per l’area in questione la realizzazione di edifici a torre da tre a cinque piani, destinati a servizi generali, per una volumetria complessiva di 9.345,46 mc, oltre a parcheggi interrati;

- il progetto di Quadrante Immobiliare S.r.l., che propone un unico edificio commerciale a un solo piano, è dunque del tutto difforme da quanto stabilito negli elaborati del piano e costituisce, di fatto, una variante urbanistica sostanziale, la cui approvazione spetterebbe al Consiglio comunale e non al SUAPE;

- inoltre, con delibera consiliare n. 37 del 16 giugno 2015, fu approvata una variante non sostanziale al medesimo piano, che stralciava proprio l’area oggi oggetto del ricorso, poi solo parzialmente urbanizzata, e ciò confermerebbe che il lotto non può considerarsi già urbanizzato né legittimato all’edificazione diretta;

- l’area in questione non può considerarsi quale lotto intercluso, in quanto le urbanizzazioni della zona non risultano completate: l’area confina con ampi spazi inedificati destinati a servizi e attrezzature pubbliche (classificati come I2S3), e ciò esclude che si tratti di lotto residuale inserito in un tessuto edificato continuo, trattandosi per contro di una porzione ancora suscettibile di pianificazione;

- un ulteriore profilo ostativo di rilievo deriva dal fatto che, come accertato dalla recente sentenza T.A.R. Sardegna n. 314/2025, una parte significativa del lotto interessato dal progetto risulta gravata da servitù di uso pubblico di passaggio e tale vincolo rende quella porzione inedificabile, incidendo sulla superficie utile e sull’intera configurazione dell’intervento, che risulta così irrealizzabile anche in concreto “ perché in contrasto con la situazione di fatto dell’area di cui si discute ”, sicché “ la carenza di interesse emerge in maniera più che evidente ”.

In conclusione, il Comune chiede il rigetto del ricorso in quanto: la tipologia edilizia proposta è incompatibile con il piano di lottizzazione vigente; l’area non è completamente urbanizzata né qualificabile come lotto intercluso; parte del terreno è inedificabile per la presenza di una servitù pubblica.

1.4.4. La ricorrente, nella memoria di replica, oltre a ribadire quanto dedotto in precedenza, sostiene in particolare che il comparto di zona “G”, nel quale è ricompreso il lotto oggetto del progetto per cui è causa, incluso nel piano di lottizzazione “San SA”, comprenderebbe solo tre lotti: quello della ricorrente, l’edificio scolastico dell’Istituto Magistrale e l’ipermercato Leclerc-Conad di proprietà di CO, dei quali l’unico rimasto inedificato sarebbe quello di Quadrante Immobiliare S.r.l.

Quadrante Immobiliare S.r.l., inoltre, contesta il riferimento, operato da CO, alla sentenza T.A.R. Sardegna n. 314/2025 sulla servitù di uso pubblico, che a suo dire si sostanzierebbe in una integrazione postuma della motivazione del diniego, come tale inammissibile.

La ricorrente conclude poi insistendo per l’accoglimento del ricorso, in quanto il proprio lotto sarebbe pienamente edificabile in assenza di convenzione, essendo parte del comparto di zona “G” già urbanizzato e disciplinato dal Piano di lottizzazione “San SA”.

1.5. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata discussa ampiamente e trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato, per le ragioni che di seguito si espongono.

Le censure possono essere trattate congiuntamente in quanto strettamente connesse.

2.1. Occorre considerare che l’art. 15 del PPR, come visto sopra, condiziona gli interventi edilizi nelle zone G alla previa approvazione di un piano attuativo accompagnato da una convenzione urbanistica efficace.

L’amministrazione comunale e la Regione hanno fondato su tale disposizione il rigetto dell’istanza della ricorrente, ritenendo che il lotto per cui è causa, ricadente in zona G, non sia assistito da alcun piano né da una convenzione urbanistica che ne disciplini gli standard, le opere di urbanizzazione e gli equilibri funzionali.

Non risulta contestato che il lotto in questione ricada in zona G del PRG. È invece controverso se tale zona fosse o meno ricompresa nel Piano di lottizzazione “San SA” del 2000 e se, di conseguenza, fosse assistita da una convenzione urbanistica valida ai sensi del ridetto art. 15 del PPR.

Dagli atti di causa, tuttavia, emerge che la convenzione del 2000 riguardava esclusivamente la zona C del Piano, ossia i lotti residenziali.

La zona G, destinata a servizi, rimaneva invece esterna rispetto al perimetro convenzionato e identificata come comparto autonomo, dotato di un unico lotto urbanistico e con una superficie complessiva di circa 4.682 m². Tale dato è incompatibile con la tesi di parte ricorrente secondo cui nella medesima zona sarebbero compresi anche l’ipermercato e la scuola, edifici di ben maggiore estensione e ricadenti su mappali non coincidenti con quelli del comparto G del Piano.

D’altra parte, anche a voler accogliere la tesi secondo cui tutta l’area avrebbe fatto parte di un’unica lottizzazione, resta il fatto che la citata convenzione urbanistica del 2000 non è mai stata estesa alle porzioni ricadenti in zona G, né risulta che il Comune abbia mai assunto, in sede di pianificazione o attuazione, atti idonei a collegare funzionalmente le aree C e G nell’ambito di un unico quadro attuativo.

Ne consegue che, alla data di adozione del PPR non esisteva alcuna convenzione efficace riferibile al lotto di causa.

2.2. Né può dirsi – come preteso da parte ricorrente – che nella fattispecie possa trovare applicazione l’istituto del c.d. “lotto intercluso”, che, a determinate condizioni, consente l’edificazione diretta in aree ormai integralmente urbanizzate senza la necessità di un piano attuativo.

Invero, la giurisprudenza amministrativa (cfr. C.d.S., n. 7364 del 3.9.2024) ha chiarito che questa deroga opera con riferimento alle zone ordinariamente edificabili (B o C), laddove l’urbanizzazione dell’intero comparto risulti completa e consolidata (cfr. anche T.A.R. Sardegna, Sez. I, n. 787 del 30.9.2025).

Per le zone G, destinate a servizi pubblici o di uso collettivo, il carattere pubblicistico e funzionale della destinazione richiede invece un controllo pianificatorio più penetrante e non consente l’edificazione in assenza di una convenzione che definisca gli standard, le dotazioni e l’equilibrio tra volume edificabile e qualità urbana.

Peraltro, nel caso di specie le fotografie e i rilievi planimetrici richiamati da Quadrante Immobiliare S.r.l. mostrano una presenza disomogenea di infrastrutture e una mancata compiuta edificazione dell’area circostante; ed oltretutto manca la prova che la zona G costituisca un comparto unitario integralmente urbanizzato. Per contro, parte delle aree limitrofe risultano inedificate e le opere presenti appaiono riconducibili alla zona C convenzionata e non alla zona G.

È quindi difficile negare l’applicabilità dell’art. 15 del PPR, in quanto, come detto, la zona di intervento ricade in zona G, non risulta assistita da una convenzione urbanistica efficace, non presenta una completa urbanizzazione del comparto ed è inoltre gravata in parte da vincoli funzionali (uso pubblico della strada, come riconosciuto nella sopra citata sentenza n. 314/2025) che escludono la possibilità di ammettere l’edificazione diretta.

Nel contesto così delineato, quindi, il SUAP del Comune di AS altro non poteva fare se non rigettare l’istanza della ricorrente.

2.3. In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

2.4. In ogni caso il Collegio, ad abundantiam , non può esimersi dal rilevare che, alla luce di quanto accertato da questo T.A.R. con la più volte citata sentenza n. 314/2025, la ricorrente non potrebbe comunque eseguire l’intervento proposto, poiché una vasta porzione del lotto per cui è causa risulta di fatto inedificabile, essendo gravata da uso pubblico di passaggio.

Più nello specifico, il progetto della società Quadrante Immobiliare S.r.l. deve essere realizzato su un lotto che ricomprende un’area destinata al pubblico transito pedonale e veicolare (ossia un tratto della pubblica via denominata Via Calamandrei) e che costituisce una servitù di uso pubblico, come accertato dalla ridetta sentenza n. 314/2025, con la conseguenza che la parte del lotto in questione è di fatto inedificabile e la relativa superficie non può essere conteggiata ai fini del calcolo della volumetria realizzabile nel lotto.

Tale circostanza, anche a voler prescindere dall’accertata infondatezza del gravame, non potrebbe che determinare il venir meno dell’interesse al ricorso, come del resto eccepito da CO (a pag. 5 della memoria del 17.10.2025) e dal Comune di AS (a pag. 6 della memoria di replica del 29.10.2025).

2.5. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR CE, Presidente

AR IU, Consigliere, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

L'TE	IL PRESIDENTE
AR IU	AR CE

IL SEGRETARIO