Pubblicato il 11/05/2026

N. 02958/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00781/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AM

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 781 del 2024, proposto da
So.Co.Gen S.r.l. quale Società Componente e Mandataria della A.T.I. So.Co.Gen. – In.Vi.Tur. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Intorcia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di EN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

giudiziale del credito di euro 106.149.81 e la doverosa restituzione dello stesso indebitamente detenuto dal Comune di EN oltre interessi e rivalutazione a favore della SO.CO.GEN S.R.L. versati da quest'ultima a titolo di oneri di urbanizzazione e di costi di costruzione in dipendenza del rilascio e poi della scadenza del permesso di costruire n. 1476 del 06.10.2009.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di EN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa NA AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

La Società ricorrente, con ricorso notificato il 14/02/2025 e depositato in giudizio il 15/02/2025, da valere quale atto di riassunzione ex art. 11, comma 2, c.p.a. (a seguito dell’ordinanza n. cronol. 6264/2023, con cui il Tribunale di EN, sul ricorso promosso, ex art. 702 bis c.p.c., dall’odierna ricorrente contro il Comune di EN al fine di ottenere la restituzione ed il rimborso di quanto versato in precedenza a titolo di oneri di urbanizzazione e di costi di costruzione, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del T.A.R. AM, rilevando che “ il decreto di cui al prot. N. 70633 del 21.8.2012 (allegato sub 4 alla comparsa di costituzione e risposta del convenuto) con il quale il Comune aveva dichiarato la decadenza del permesso di costruire n. 1476 per l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, stante l’omesso inizio dei lavori, veniva annullato con sentenza del TAR n. 4370/2012, nella quale - in particolare - si accertava la sussistenza di atti giuridici e comportamenti materiali significativamente propedeutici all’inizio dell’attività costruttiva in senso stretto che sconfessavano l’assenza dell’animus aedificandi (posta a fondamento della decadenza), nonché la sussistenza di inadempimenti imputabili al Comune relativamente alla convenzione connessa al permesso di costruire ”, e, pertanto, non condividendo “ la ricostruzione attorea secondo la quale la domanda in esame non ha ad oggetto un atto o provvedimento della P.A. in materia urbanistica ed edilizia, ma solo gli aspetti patrimoniali conseguenti alla sua caducazione di diritto (cfr. sul punto, ex multis, Sez. U, Sentenza n. 12899 del 24/05/20132), dovendosi necessariamente approfondire gli aspetti relativi alla eventuale efficacia del permesso di costruire alla data di presentazione del ricorso (8.2.2022), considerato che la citata sentenza del TAR passava in giudicato solo in data 2.3.2020 ”) e, in subordine, quale ricorso autonomo, chiede l’accertamento giudiziale del credito di euro 106.149,81 e la restituzione dello stesso indebitamente detenuto dal Comune di EN, oltre interessi e rivalutazione, versati dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione e di costi di costruzione (come di seguito indicato: 1) Copia dell’assegno n. 52-52120720 02 di € 12.983,12 intestato al Comune di EN - ufficio economato; 2) Copia del versamento del 01.10.2010 di € 31.816,85 intestato al Comune di EN - Settore finanze, a titolo di oneri di urbanizzazione; 3) Copia del versamento del 01.10.2010 di € 61.349,84 intestato al Comune di EN - Settore finanze, a titolo di costo di costruzione), in dipendenza del rilascio, e poi della (asserita) scadenza, del permesso di costruire n. 1476 del 06/10/2009 rilasciato per la realizzazione di un edificio residenziale in località Creta Rossa su area di proprietà identificata catastalmente al fol. 86 particelle 31 e 161 (poi ceduta alla Società Meridionale Appalti S.r.l. in data 21/10/2009, dalla SMA S.r.l. alla CS S.r.l. in data 01/12/2009 e dalla CS alla LL IA EM S.r.l. in data 16/02/2024), con conseguente condanna a carico del Comune di EN alla doverosa restituzione.

Deduce che la fattispecie oggetto del presente giudizio risulta giuridicamente inquadrabile nell’art. 2033 c.c., in materia di indebito oggettivo, dovendo il Comune di EN restituire le somme versate dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione e di costi di costruzione relativi al P.D.C. n. 1476/2009, nonché la legittimazione passiva del Comune di EN (e non dell’Organo Straordinario di liquidazione), in relazione all’azione proposta, in virtù della mancata contestazione di controparte nel primo giudizio.

Il 29/02/2024, si è costituito in giudizio il Comune di EN, depositando all’uopo un atto di costituzione ed eccependo l’inammissibilità, improcedibilità, irricevibilità ed infondatezza del ricorso introduttivo del giudizio.

Il 07/04/2025, il Comune di EN ha depositato in giudizio un’istanza di perenzione del giudizio ex articolo 81 comma 1 c.p.a., non avendo la ricorrente depositato l’istanza di fissazione udienza entro il termine perentorio previsto dall’art. 71, comma 1, c.p.a.

Con decreto n. 250 del 04/08/2025, il Presidente di questa Sezione ha respinto l’istanza di perenzione del giudizio proposta dal Comune di EN, con la seguente motivazione:

“ Rilevato che, in data 20/03/2024, parte ricorrente ha depositato un’istanza di prelievo ex art. 71 c.p.a.;

Ritenuto che, in base al principio di conversione degli atti giuridici, le istanze di prelievo possono e devono essere interpretate quali istanze di fissazione di udienza ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 82 c.p.a., ove ne abbiano tutti i contenuti ed esprimano la permanente volontà della parte ricorrente di ottenere la decisione. (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 11/04/2023, n.1201; Consiglio di Stato sez. III, 14/03/2014, n.1299)

Ritenuto pertanto di non poter condividere quanto sostenuto dal Comune di EN, che richiama il decreto CGARS 182/2022, in quanto la diversa funzione dell’istanza di fissazione d’udienza e dell’istanza di prelievo non impedisce di poter far applicazione del principio di conversione degli atti giuridici, che è principio generale dell’ordinamento;

Ritenuto che l’istanza di prelievo del 20/3/2024 manifesti inequivocabilmente la volontà della ricorrente di ottenere una decisione e che pertanto possa essere convertita in istanza di fissazione, con conseguente reiezione dell’istanza di perenzione del Comune di EN; ”.

Il 18/12/2025, la Società ricorrente ha depositato in giudizio una memoria difensiva, nella quale ha insistito per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate.

Il 27/12/2025, il Comune di EN ha depositato in giudizio una memoria difensiva, nella quale, in via preliminare, ha chiesto “ che venga disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti che verrebbero lesi dall’accoglimento del ricorso e, quindi, delle società SMA srl, CS srl e LL IA EM srl ”, salvo che non si ritenga applicabile il disposto di cui all’art. 49, comma 2, c.p.a., ed ha eccepito il difetto di legittimazione attiva della Società ricorrente, e, comunque, la improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse “ poiché il Comune con provvedimento del 26.06.2025 ha volturato il PdC n. 1476 alla LL IA EM srl ”, e, nel merito, ha evidenziato la infondatezza del ricorso, chiedendo di respingerlo.

Il 16/01/2026, la Società ricorrente ha depositato in giudizio un’istanza di rinvio della udienza del 29/01/2026 alla prima utile, per impedimento a partecipare del difensore.

Il 26/01/2026, il Comune di EN ha depositato in giudizio un’istanza di passaggio in decisione della causa.

Nella pubblica udienza del 29/01/2026, in cui era presente il difensore di parte ricorrente, ad esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

1. - Il ricorso è infondato nel merito e va, pertanto, respinto, in disparte l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione attiva sollevata dal Comune resistente nella memoria difensiva del 27/12/2025, nella quale afferma che “ costituisce circostanza incontestabile che a seguito del rilascio del pdc, la Società Meridionale Appalti S.r.l. ha acquistato l’area di sedime della costruzione da realizzare giusto atto di compravendita del 21.10.2009 rep n. 84818/15820 ed ha versato gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione (oggetto della pretesa restitutoria avanzata dalla Socogen). Pertanto, l’eventuale diritto alla restituzione spetterebbe al più (laddove si volesse prescindere dalla natura di obbligazione propter rem e della titolarità dei correlati crediti/debiti in capo all’attuale avente causa) alla SMA srl, non certamente alla Socogen ”.

Analogamente, nella diffida dell’11/02/2025 inviata dalla Società LL IA EM S.r.l. al Comune di EN volta ad ottenere la voltura del permesso di costruire n.1476/2009, versata in atti dal Comune resistente il 16/12/2025, si evidenzia “ che alcun importo spetta in restituzione alla SO.CO.GEN per gli oneri di urbanizzazione da essa asseritamente corrisposti atteso che il pagamento degli stessi è avvenuto con fondi di competenza della SMA, acquirente del terreno di cui al permesso di costruire n. 1476/2009.

Ed infatti, sia il bonifico di E. 31.816,85 del 01.10.2010 che quello di E. 61.349,84 di pari data, di cui la GE ha chiesto la restituzione, sono stati effettuati a titolo di pagamento per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione per il PdC n. 1476/2009 sul conto corrente n. 36651.57 di MPS intestato alla società SMA ”.

Ciò premesso, osserva il Collegio che la circostanza opposta dal Comune resistente, secondo cui sarebbe stata la Società Meridionale Appalti S.r.l. a versare gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione oggetto della pretesa restitutoria avanzata dalla odierna ricorrente, benché sia rimasta incontestata nel presente giudizio, non risulta adeguatamente dimostrata.

Infatti, dalla documentazione in atti, risulta che le ricevute bancarie dei suddetti due bonifici a favore del Comune di EN, prodotte in giudizio dalla stessa parte ricorrente il 21/02/2024, sono sì indirizzate dalla Banca Monte dei Paschi di Siena alla Società SMA Società Meridionale Appalti S.r.l. (a cui la Banca scrive “ Vi preghiamo di prendere nota delle seguenti scritture registrate in conto a vostro debito ”, riportando il numero di conto n. 36651.57), ma altresì che, in entrambe le ricevute bancarie, viene indicata come ordinante la odierna ricorrente Socogen S.r.l.

Pertanto, in disparte ogni questione sulla fondatezza o meno della predetta eccezione di difetto di legittimazione attiva, il Collegio ritiene opportuno esaminare nel merito il ricorso, che va respinto siccome infondato.

2. - Osserva, infatti, il Collegio che il presupposto addotto da parte ricorrente a sostegno della pretesa restitutoria è il rilascio e poi la (asserita) scadenza del permesso di costruire n. 1476 del 06/10/2009. In particolare, in tesi di parte ricorrente, siccome il predetto permesso di costruire veniva rilasciato a condizione che i lavori iniziassero entro un anno e venissero ultimati entro i successivi tre anni, “ indipendentemente da quando, e se, i lavori siano effettivamente iniziati, e, indipendentemente dal predetto esito del giudizio dinanzi al TAR, il permesso ha definitivamente perduto efficacia, in quanto i lavori de quibus non sono mai effettivamente iniziati, e, quindi, non sono terminati, così come contraddittoriamente riconosciuto dal Comune di EN con nota prot. n. 46584 del 4\05\2021 ”.

La tesi di parte ricorrente non può essere accolta.

Anzitutto, come condivisibilmente rilevato nell’ordinanza n. 6264/2023 del Tribunale di EN, da un lato, « Nonostante con la nota n. 46584 del 4.5.2021 il Comune abbia girato all’OSL la richiesta di restituzione degli oneri concessori oggetto di causa dichiarando la perdita di efficacia del permesso di costruire n. 1476 (cfr. allegato 10 al ricorso introduttivo), infatti, con la successiva nota prot. n. 137318 del 30.11.2021 il Dirigente del Settore Urbanistica affermava che: “non è prospettabile il riconoscimento del credito richiesto dalla SO.CO.GEN srl – INV.I.TUR snc in quanto il Pdc è allo stato attuale efficace e dunque non può essere redatta l’attestazione del credito per € 106.149.81” e tanto affermava dopo aver evidenziato i vari passaggi che caratterizzavano il citato permesso di costruire “convenzionato” ed – in particolare – la sentenza n. 652/2020 con la quale il Consiglio di Stato aveva dichiarato perento l’appello presentato dal Comune avverso la sentenza del TAR n. 4370/2012 .», che aveva annullato il provvedimento del 21/08/2012 di decadenza del permesso di costruire n. 1476 del 06/10/2009, su ricorso della odierna ricorrente e della Società Meridionale Appalti S.r.l.; dall’altro lato, « Nel caso in esame, però, non possono farsi decorrere i successivi termini [di cui all’art. 15 del D.P.R. 6 giugno 2001 n° 380] dalla sentenza del TAR n. 4370/2012, giacchè il Comune di EN deduceva e documentava che il Consiglio di Stato dichiarava la perenzione del relativo appello (presentato nel 2014) solo in data 3.3.2020 .».

In ogni caso, poi, nel concreto caso di specie, è dirimente che l’A.C. resistente non abbia adottato un provvedimento formale di decadenza del titolo edilizio, ai sensi dell'art. 15 del D.P.R. n. 380 del 2001, ulteriore rispetto a quello del 2012 già annullato con la sentenza n. 4370/2012 del T.A.R. AM (passata in giudicato a seguito del decreto di perenzione del Consiglio di Stato n. 652 del 04/03/2020, adottato nel giudizio di appello proposto dal Comune di EN avverso la predetta sentenza del T.A.R. n. 4370/2012, che accoglieva il ricorso proposto da S.M.A. s.r.l. e dalla odierna ricorrente), il quale, in particolare, aveva ritenuto che “ non avrebbe potuto il Comune di EN, senza tra l’altro violare il canone di correttezza in executiviis, imputare alle ricorrenti il mancato tempestivo inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire in considerazione dell’indisponibilità giuridica e materiale di determinate particelle alla cui acquisizione si era esso stesso obbligato e la cui indispensabilità era già nota sia al tempo della stipulazione dell’atto convenzionale che a quello di rilascio del titolo edilizio ”.

Infatti, secondo la giurisprudenza amministrativa prevalente e condivisibile, da cui non vi sono ragioni per discostarsi, “ la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento dell'Amministrazione, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza. L'istituto della decadenza del permesso di costruire ai sensi dell'art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha natura dichiarativa e presuppone un atto di accertamento di un effetto che consegue ex lege al ricorrere del presupposto legislativamente indicato. L'operatività della decadenza della concessione edilizia, dunque, necessita dell'intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo che deve essere adottato previa apposita istruttoria ” (T.A.R. AM, Salerno, Sezione I, 17/10/2022 n. 2705), ovvero “ la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti necessita dell'intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo, che deve essere adottato previa apposita istruttoria: “infatti, l'istituto della decadenza del permesso di costruire di cui alla citata disposizione, pur avendo natura dichiarativa e vincolata, presuppone, a garanzia degli interessi privati coinvolti, un atto di accertamento di un effetto legale che si riconnette al manifestarsi dei presupposti normativi, con la conseguenza che può ben affermarsi che l'operatività della decadenza postula sempre l'intermediazione provvedimentale, in assenza della quale il titolo edilizio dovrà continuare ad essere considerato assolutamente vigente” (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024, n. 2963) ” (T.A.R. AM, Napoli, Sezione VIII, 28/10/2024, n. 5727).

Peraltro, a sostegno della (ritenuta) perdurante efficacia del permesso di costruire n. 1476, risulta per tabulas che, nelle more del presente giudizio, il Comune di EN lo abbia volturato in favore della Società LL IA EM S.r.l., con provvedimento del 26/02/2025, che allo stato non risulta impugnato in sede giurisdizionale, sicché, anche per tale ragione, e in disparte l’eccezione di improcedibilità del gravame sollevata dal Comune resistente proprio in virtù dell’omessa impugnazione del suddetto provvedimento di voltura, il ricorso va respinto.

Ciò in quanto, nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, in mancanza dell’adozione da parte del Comune resistente di un (nuovo) provvedimento formale di decadenza del titolo edilizio, in assenza del quale il titolo edilizio medesimo deve continuare ad essere considerato vigente, non si può fare applicazione della costante giurisprudenza, secondo cui “ gli oneri di urbanizzazione e il contributo di costruzione costituiscono un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore per la sua partecipazione alla realizzazione delle opere d’urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova edificazione trae nel contesto urbano (Cons. Stato, sez. V. 27 febbraio 1998 n. 201, conf. a Cons. Stato, 27 dicembre 1988, n. 852 e sez. V, 24 marzo 1977, n. 591). Sicché, “ qualora il privato rinunci al permesso di costruire o anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio - per scadenza dei termini iniziali o finali o per il sopravvenire di previsioni urbanistiche introdotte o dallo strumento urbanistico o da norme legislative o regolamentari, contrastanti con le opere autorizzate e non ancora realizzate - sorge in capo alla p.a., ai sensi dell’art. 2033 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione. Il contributo concessorio è, difatti, strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio, quindi ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo di causa (cioè dell’originaria obbligazione di dare) cosicché l’importo versato va restituito. Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente (Tar Marche, sez. I n. 348 dell’8 maggio 2017, conf. vedi tra le altre Tar Ancona marche, sez. I, 6 febbraio 2015 n. 114; a TAR Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 4 giugno 2014, n. 252; conf. a Tar Milano, sez. II,24 marzo 2010, etc.) ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sezione II, 09/08/2023, n. 2624; in termini T.A.R. Sicilia, Catania, Sezione I, 16/02/2022, n. 495; Consiglio di Stato, Sezione IV, 11/01/2021, n. 349).

Né parte ricorrente, nella sua prospettazione, ha allegato, a sostegno della pretesa restitutoria avanzata nel presente giudizio, di avere precedentemente rinunciato al titolo edilizio in questione, di cui, invece, ha (erroneamente) assunto l’inefficacia, “ in quanto i lavori de quibus non sono mai effettivamente iniziati, e, quindi, non sono terminati ” nei termini di legge, tanto è vero che il permesso di costruire in questione è stato volturato, nelle more del presente giudizio, dal Comune resistente nei confronti della Società LL IA EM S.r.l.

3. - Per tutto quanto sinteticamente illustrato, il ricorso deve essere respinto, impregiudicata ogni questione privatistica su eventuali diritti della Società ricorrente nei confronti dei terzi subentranti nella titolarità del permesso di costruire n. 1476 del 06/10/2009.

4. - Sussistono i presupposti per compensare integralmente le spese del presente giudizio, considerate le peculiarità fattuali del caso di specie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AM (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 e nella camera di consiglio del giorno 14/04/2026 con l'intervento dei magistrati:

AR LA NA, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

NA AT, Primo Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
NA AT	AR LA NA

IL SEGRETARIO