Pubblicato il 23/03/2026

N. 05367/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13560/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13560 del 2025, proposto da
RE AN, AM TA, Di CO UD, FO ER, UL EF, ON IM, ON RI, IM NZ, RA IO, CH FI, elettivamente domiciliati presso il domicilio digitale corrispondente all’indirizzo telematico presente nel Registro di Giustizia nonché fisicamente domiciliati in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 146, presso lo studio dell’avv. Vincenzo Perticaro, che li rappresenta e difende in virtù di procura in atti;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Lazio Abruzzo Sardegna Roma, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

VI NA Soc. Coop. ed a R.L. in scioglimento, rappresentata e difeso dagli avvocati Sergio Mirra, Roberto Mantovano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, giusta procura in atti;

per l'annullamento, previa sospensione,

- provvedimento prot. n. 3312 del 19 marzo 2025 emesso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti  - Dipartimento per le opere pubbliche e politiche abitative. Direzione generale per la casa e la riqualificazione urbana  - Divisione 4  - Cooperative edilizie, comunicato in data 19 marzo 2025;

- provvedimento prot. n. 2428 del 5 marzo 2025 emesso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti  - Dipartimento per le opere pubbliche e politiche abitative. Direzione generale per la casa e la riqualificazione urbana - Divisione 4 - Cooperative edilizie, comunicato in data 20 giugno 2025;

- diffida di messa in mora per il rilascio degli immobili comunicato in data 20 giugno 2025;

- di ogni provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Lazio Abruzzo Sardegna Roma e della VI NA Soc. Coop. Ed. A R.L. in scioglimento;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Benedetta AZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 – VI NA, società cooperativa oggi in liquidazione, veniva costituita nel 1966 e, ai sensi dell’art. 35 L. 865/71, accedeva al programma edilizio nel Comune di Cerveteri “PDZ n. 3”, previa concessione del diritto di superficie da parte dell’Ente Locale e contributo pubblico.

Nel 1987 i ricorrenti diventavano soci della cooperativa nonché effettuavano la prenotazione degli alloggi dell’edificio “C”, dichiarando di possedere i requisiti per accedere al programma di edilizia economica e popolare portato avanti da VI NA.

Seguiva, nel 1989, la consegna degli immobili ed i destinatari cominciavano a versare i contributi pattuiti, in conto mutuo, ai fini dell’acquisto finale del rispettivo immobile.

Dal 1987 al 2016, gli odierni ricorrenti erano sempre stati considerati idonei a beneficiare del programma di edilizia residenziale pubblica in corso, finalizzato, come esposto, alla compravendita finale degli immobili stessi.

Nel 2017, per rilevanti irregolarità gestionali, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, quale autorità preposta alla vigilanza del settore, poneva in liquidazione coatta amministrativa la cooperativa nominando un commissario liquidatore.

Con comunicazioni del 2019, il commissario dichiarava lo scioglimento dagli atti di prenotazione degli immobili per ragioni di interesse pubblico (secondo le regole concorsuali) e rappresentava ai ricorrenti la possibilità di insinuarsi al passivo della procedura di liquidazione.

I ricorrenti, con intenzione già manifestata in passato al Provveditorato OO.PP., chiedevano al commissario di procedere al trasferimento in loro favore della proprietà dei rispettivi immobili, previo rilascio del nulla osta alla stipula dei mutui edilizi individuali (ora innanzi anche solo “NO MEI”), come previsto dalla normativa di settore contenuta nel Regio Decreto 28 aprile 1938, n. 1165, recante, “ Approvazione del testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica ”.

Nel corso dell’istruttoria, il Provveditorato competente escludeva la possibilità di accordare il NU MEI agli istanti, avvedendosi che taluni soci della cooperativa (tra i quali i ricorrenti) non rientravano nelle categorie destinatarie del beneficio erariale ex art. 91 R. D. n. 1165/1938 (non essendo mai stati “ dipendenti pubblici, militari o equiparati… ”), presupposto necessario per l’assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare (v. successivo art. 95 R.D. 1165 cit.).

In particolare il Provveditorato ed il MIT esplicitavano tale posizione di diniego con le note 38444 dell’11 novembre 2022, 12 dicembre 2022 n. 25235 e 18 gennaio 2023 n. 1454 che venivano impugnate da alcuni ex soci della cooperativa (ma non dagli odierni ricorrenti), con ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il ricorso veniva rigettato con decreto del PdR del 9 agosto 2024, sulla base del parere reso dal Consiglio di Stato n. 643/2024 (affare n. 1271/2023) che concludeva nel senso di ritenere applicabili, per quel che qui interessa, le norme del R. D. n. 1165/1938 alla fase di assegnazione degli alloggi della cooperativa VI NA reputando, in particolare, il requisito soggettivo previsto dall’art. 91 quale presupposto indefettibile di tale assegnazione.

Seguivano interlocuzioni all’esito delle quali, con provvedimento prot. n. 27709 del 24 luglio 2024 il provveditorato OO.PP. Lazio-Abruzzo-Sardegna – Lazio ha rilasciato il NO MEI ai soci in possesso dei requisiti soggettivi come da R.D. 1165/1938, mentre è stato ribadito il mancato rilascio agli odierni ricorrenti per le medesime motivazioni contenute nei precedenti atti.

La vicenda in esame si è poi sviluppata attraverso ulteriori interlocuzioni tra Amministrazioni, commissario liquidatore ed ex soci non assegnatari che hanno condotto, inter alia , all’adozione degli atti oggi impugnati: 1) nota prot. n. 3312 emessa e comunicata dal MIT il 19 marzo 2025, con la quale si ribadisce, a riscontro chiarimenti, l’applicazione al caso di specie del R.D. n. 1165/1938, anche con indicazione del parere n. 643/2024 espresso in materia dal Consiglio di Stato a definizione della questione giuridica sottesa alla vicenda; 2) nota prot. n. 2428 del 5 marzo 2025 emessa dal MIT ed indirizzata al commissario liquidatore della procedura (da esso poi comunicata ai ricorrenti in data 20 giugno 2025) attraverso la quale vengono confermati i dinieghi già opposti dall’Amministrazione sulle istanze NU MEI; 3) diffide al rilascio degli immobili emesse dal commissario liquidatore nei confronti degli ex soci non assegnatari degli alloggi.

2 – Avverso gli atti indicati in epigrafe sono insorti gli odierni ricorrenti proponendo ricorso straordinario al Presedente della Repubblica ritualmente trasposto nella presente sede ed affidato ad un unico complesso motivo di doglianza (“ Violazione di legge. Violazione e/o mancata e/o errata applicazione degli artt. 2 e 3, co.2, cost. Violazione del diritto all’abitazione. Violazione e/o mancata e/o errata applicazione della circolare cer n. 1116 del 1990. Violazione e/o mancata e/o errata applicazione degli artt. 31 e 91 del r.d. 28 aprile 1938 n. 1165. Violazione e/o mancata e/o errata applicazione dell’art. 1, co 2bis della l. n. 241/1990 ss.mm.ii. Violazione del principio di legittimo affidamento. eccesso di potere. sviamento di potere ”).

2.1 – In primo luogo gli istanti hanno affermato di possedere, come sempre dichiarato, tutti i requisiti previsti dalla normativa in vigore per accedere al programma di edilizia economica popolare, lamentando l’illegittima condotta dell’Amministrazione che, in violazione del diritto all’abitazione riconosciuto dalla Costituzione ed a livello sovranazionale, pretenderebbe il possesso di un ulteriore requisito (quello soggettivo indicato dall’art. 91 R.D. n. 1165/1938) ai fini del perfezionamento dell’acquisto/assegnazione dei rispettivi alloggi occupati.

2.2 – Ulteriormente, appaiono violati il principio di leale collaborazione e di buona fede, sottesi al principio dell’affidamento, che dovrebbero improntare i rapporti tra cittadini e PP.AA., tenuto conto che il requisito in parola, reputato oggi essenziale dall’Amministrazione per procedere con il rilascio del NO MEI, non risulta essere mai stato richiesto ai ricorrenti dai vertici della cooperativa VI NA, né al momento dell’adesione alla compagine societaria (1987) né successivamente, con la conseguenza che eventuali inadempienze in tal senso perpetrate dalla cooperativa non potrebbero riverberarsi a danno degli istanti privi di colpa.

3 – Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Lazio Abruzzo Sardegna Roma, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso - attesa la natura non provvedimentale delle note ministeriali impugnate -, nonché il difetto di giurisdizione del giudice adito in relazione all’impugnazione delle diffide al rilascio degli immobili emesse dal commissario reputate atti della procedura soggetti al sindacato del giudice ordinario; nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso stante l’applicabilità del requisito soggettivo dell’art. 91 R.D. n. 1165/1938 agli ex soci della cooperativa VI NA, come riconosciuto dal Consiglio di Stato pronunciatosi sulla specifica questione, nonché l’irrilevanza del pregresso comportamento contra legem della cooperativa che in alcun modo potrebbe avere determinato il sorgere di un affidamento tutelabile.

4 – Si è costituita la controinteressata VI NA soc. coop. ed. a r.l. in scioglimento eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso, attesa la natura meramente confermativa degli atti amministrativi impugnati, nonché l’improcedibilità del gravame medesimo in quanto i ricorrenti avrebbero omesso di impugnare tempestivamente il diniego al nulla osta MEI risalente -da ultimo, in sede confermativa- al luglio 2024, quindi ben oltre 120 giorni prima della notifica del ricorso straordinario, di cui gli atti oggi impugnati costituiscono mere note esplicative prive di autonoma natura provvedimentale. Nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso avversario reputandolo infondato in fatto ed in diritto.

5 – Nelle successive memorie depositate le parti hanno ribadito i propri assunti chiedendo l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

6 – Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7 – La questione posta all’esame del Collegio attiene alla legittimità, da un lato, degli atti amministrativi con i quali il Ministero ha ribadito l’applicazione al caso di specie del R.D. n. 1165/1938, sulla scorta del parere del Consiglio di Stato n. 643/2024 espresso, come visto, a definizione della questione giuridica sottesa alla vicenda ed ha confermato al commissario liquidatore i dinieghi già opposti dall’Amministrazione sulle istanze NU MEI formulate dai ricorrenti; dall’altro, delle diffide che, nell’ambito della procedura, sono state inviate per il rilascio degli immobili dal commissario liquidatore agli ex soci risultati non titolati alla relativa assegnazione.

8 - Vanno prioritariamente analizzate le eccezioni preliminari sollevate dalle parti convenute (secondo l’ordine indicato dalla Plenaria del Consiglio di Stato, 27 aprile 2015, n. 5).

8.1 – Una prima eccezione, sollevata dalle Amministrazioni resistenti, è relativa al difetto di giurisdizione in relazione all’impugnazione degli atti di diffida emessi dal commissario liquidatore, sul presupposto che, venendo in rilievo atti della procedura di scioglimento e liquidazione della cooperativa, il relativo sindacato spetterebbe al giudice ordinario.

L’eccezione è fondata.

Invero, la giurisprudenza della Corte di cassazione è costante nell’affermare che “ nella materia degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo ed ordinario trova il suo criterio distintivo nell’essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio, che segna il momento a partire dal quale l’operare della pubblica amministrazione non è più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri, ma ricade invece nell’ambito di un rapporto paritetico ” (Cass. civ., Sez. Un., 26 dicembre 2024, n. 34502. Nel medesimo senso, ex multis , cfr.: Cass., Sez. un., 8 marzo 2012, n. 3623; Cass., Sez. un., 20 aprile 2018, n. 9918; Cass., Sez. un., 26 febbraio 2020, n. 5252; Cass., Sez. un., 26 febbraio 2020, n. 5253). Pertanto, qualora la controversia verta sulla legittimità dei provvedimenti di rilascio e di sgombero dell’alloggio occupato sine titulo e, a maggior ragione ove si controverta, come nel caso di specie, su atti di diffida emessi dal commissario liquidatore, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la situazione giuridica azionata è il diritto soggettivo di resistere all’attività esecutiva che si ritiene, per qualsiasi motivo, illegittimamente posta in essere dall’amministrazione o dall’organo della procedura; un diritto, dunque, non diverso da quello da cui è connotata la situazione di chiunque proponga opposizione ad un titolo esecutivo.

Va dunque affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

8.2 – Una seconda eccezione, sollevata dalle Amministrazioni statali e dalla società cooperativa in liquidazione, è relativa all’inammissibilità del ricorso, in quanto con esso si darebbe luogo all’impugnazione di atti amministrativi privi di autonoma natura provvedimentale.

L’eccezione è fondata con effetto assorbente delle ulteriori questioni preliminari poste dalle parti evocate in giudizio.

Vale in proposito analizzare separatamente gli atti amministrativi gravati per analizzarne la rispettiva natura giuridica.

8.2.1 – Quanto alla nota prot. n. 3312 emessa e comunicata dal MIT il 19 marzo 2025, essa ha la funzione di ribadire la posizione del Ministero, a riscontro dei chiarimenti richiesti dagli istanti, circa l’applicazione al caso di specie del R.D. n. 1165/1938, anche con indicazione dell’orientamento del Consiglio di Stato espresso in materia, mediante richiamo al più volte menzionato parere n. 643/2024. Nel riportare, pertanto, la normativa vigente alla luce della già nota interpretazione datane dal Consiglio di Stato, tale atto è privo di autonoma rilevanza dispositiva/provvedimentale, costituendo più propriamente un atto di mera comunicazione o di interpretazione amministrativa, con funzione ricognitiva ed esplicativa, privo di efficacia lesiva ed innovativa per i ricorrenti.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel ritenere che gli atti meramente comunicativi endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili, poiché non producono alcuna lesione attuale e concreta. Difatti “ gli atti endoprocedimentali, privi di immediata efficacia lesiva, non sono suscettibili di autonoma impugnazione, potendo essere censurati solo unitamente all’atto conclusivo del procedimento ” (Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2022, n. 1678).

Indi, nel caso di specie, la comunicazione del 19 marzo 2025 non modifica in alcun modo la situazione giuridica dei ricorrenti, incisa dal quadro normativo e giurisprudenziale già definito, di cui la nota in questione si limita a prendere atto rappresentandolo agli istanti.

8.2.2 – Similmente è a dirsi per la nota prot. n. 2428 del 5 marzo 2025 emessa dal MIT ed indirizzata esclusivamente al commissario liquidatore della procedura (da esso poi comunicata ai ricorrenti in data 20 giugno 2025). Con essa il Ministero, inter alia , rappresenta all’organo della procedura l’impossibilità di assentire alle istanze di cessione definitiva degli immobili presentate nel 2021 dagli ex soci della cooperativa, in quanto il Provveditorato OO.PP. competente non aveva autorizzato loro il rilascio del nulla osta MEI per difetto dei requisiti soggettivi richiesti dalla normativa di settore.

Si tratta, anche in tale caso, di un atto endoprocedimentale, privo di effetti esterni diretti, avente la funzione di comunicazione interna nell’ambito del rapporto tra Amministrazione vigilante e commissario della procedura di liquidazione. Peraltro, con esso l’Amministrazione tende a dare mera conferma di precedenti determinazioni negative già assunte sulle istanze dei ricorrenti nell’ambito della medesima vicenda concreta, con la conseguenza che, in assenza di nuova valutazione e ponderazione di interessi, l’atto in questione è privo di autonoma capacità dispositiva ed innovativa e non comporta la riapertura di termini di impugnazione eventualmente spirati in relazione all’atto confermato.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, invero, “ l’atto meramente confermativo è privo di autonoma lesività, in quanto non incide nuovamente sulla sfera giuridica del destinatario, ma si limita a ribadire un precedente assetto di interessi già consolidato ” (Cons. Stato, sez. VI, 4 febbraio 2021, n. 1047).

Nel caso si specie la nota non introduce nuove valutazioni ma si limita a ribadire dinieghi già opposti dall’Amministrazione con la conseguenza che va esclusa la natura autonomamente lesiva dell’atto in questione, così come, per conseguenza, la sua autonoma impugnabilità.

9 – Alla luce delle considerazioni svolte, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito in relazione all’impugnazione delle diffide emesse dal commissario liquidatore meglio identificate in epigrafe e va dichiarato inammissibile il ricorso con riguardo all’impugnazione dei restanti atti amministrativi con esso gravati.

10 – In ragione della peculiarità della vicenda posta all’attenzione del Collegio le spese di lite vanno integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

1) dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione all’impugnazione degli atti di diffida emessi dal commissario liquidatore, nei termini di cui in motivazione;

2) dichiara inammissibile il ricorso in relazione all’impugnazione della nota prot. n. 3312 emessa dal MIT il 19 marzo 2025 e della nota prot. n. 2428 emessa dal MIT il 5 marzo 2025, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN ST, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Benedetta AZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Benedetta AZ	EN ST

IL SEGRETARIO