Pubblicato il 23/02/2026

N. 03318/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03736/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3736 del 2018, proposto da Coral S.r.l., Consorzio Bingo Gallura, Bingo Galleria S.r.l., Dora S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Cinnera Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Amministrazione Autonoma, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

del provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli - Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi, prot. n. 2018/2115 dell’8 gennaio 2018, con il quale si statuisce che “ Le somme mensili dovute dai concessionari per la prosecuzione in proroga della gestione delle concessioni sono rideterminate in euro 7.500 ed euro 3.500 rispettivamente per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni ovvero per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Amministrazione Autonoma e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa Monica LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso all’esame del Collegio le ricorrenti, tutte titolari di una concessione del gioco del Bingo venuta definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “ proroga tecnica ”, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore - impugnano la nota in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo anche semplicemente “Agenzia” o ADM”), Ufficio Bingo ha rideterminato in euro 7.500,00 ed euro 3.500,00 rispettivamente per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni ovvero per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni le somme mensili dovute dai concessionari per la prosecuzione in proroga della gestione delle concessioni.

2. In effetti con plurimi interventi legislativi, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – autorizzava, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della l. 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205 posticipava, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

4. Le ricorrenti avversano, ora, la nota citata e, con essa, la presupposta normativa di ulteriore innalzamento dell’entità del canone (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205) per i seguenti motivi:

“I - Violazione e falsa applicazione dell’art.1 comma 636 della L. 147/2013 come modificato da ultimo dall’art. 1, comma 1047, lettera a), della Legge 27 dicembre 2017, n. 205. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Travisamento dei fatti e dei presupposti (sub specie di non annoverabilità dei ricorrenti tra i soggetti contemplati dalla disposizione in esame a fini della sottoposizione al chiesto corrispettivo legato alla gestione del servizio a concessione “scaduta”). Violazione dei principi in materia di tassatività e non estensibilità interpretativa delle norme tributarie e comunque di carattere impositivo e introduttive di prestazioni di carattere patrimoniale”. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti sostengono che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo nella parte in cui " considera assoggettati al disposto della norma (...) tutti i gestori del gioco del Bingo; ivi compresi quelli che, come i ricorrenti, non sono annoverabili tra i soggetti contemplati da quella norma, giacché titolati da una concessione in pieno corso di validità ". Secondo i ricorrenti, in altri termini, con la stipulazione di atti integrativi delle convenzioni l'originario termine di validità delle concessioni sarebbe stato modificato, di talché gli stessi risulterebbero esentati dall'obbligo di pagamento delle somme dovute dai concessionari per la prosecuzione in proroga delle concessioni di gioco.

“II – Segue … Violazione e falsa applicazione dell’art.1 comma 636 della L. 147/2013 come modificato da ultimo dall’art. 1, comma 1047, lettera a), della Legge 27 dicembre 2017, n. 205”.

I ricorrenti, sul presupposto che l’onere dell’avversato contributo costituisca un titolo per “ partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione ” (ai sensi dell’art. 1, comma 636, della L. n. 147/2013) siccome riservata ai “concessionari scaduti”, contestano la legittimità della richiesta di versamento del canone all’indomani della legge di stabilità per il 2016: l'articolo 1, lettera a), numero 1), della Legge 28 dicembre 2015 n. 208 avrebbe, difatti, soppresso l’inciso “ alla riattribuzione delle medesime concessioni” che, in tesi, riservando la gara ai concessionari in proroga, solo ne giustificava e legittimava la pretesa. Non sarebbe lecito esigere dagli esponenti il pagamento che era previsto quale “ condizione di partecipazione alla procedura selettiva prevista dal richiamato articolo 1 comma 636 della legge n. 147 del 2013 ” in ragione della apertura della procedura di gara anche ai soggetti non identificabili quali concessionari uscenti. E ciò anche avuto riguardo alla circostanza per la quale il “contributo” richiesto agli esponenti sarebbe più che doppio rispetto a quello che, invece, avrebbero dovuto pagare i nuovi concessionari, pari ad € 350.000,00, per una concessione di durata pari a 9 anni.

“ III - Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, nonché dell’art. 1, comma 934, della legge n. 208/2015 e dell’art. 1, comma 636 della legge n. 147/2013 (nella versione originaria), in relazione agli artt. 3 e 41 della Costituzione, nonché in relazione agli artt. 16, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dei principi di ragionevolezza, imparzialità, parità di trattamento e legittimo affidamento del diritto costituzionale ed eurounitario”.

La parte ricorrente contesta, infine, che il contributo preteso dall’ADM, anche ove lo si ritenesse applicabile alla stessa, sarebbe illegittimo perché doppio rispetto a quello dovuto dai futuri aggiudicatari delle nuove concessioni all’esito della gara e, comunque, non correlato alle “aspettative” di ricavo dal gioco del Bingo, trattandosi di un contributo non commisurato al “bene” che è concesso ed ai ricavi che questo potrebbe procurare.

Con il terzo motivo di ricorso i ricorrenti chiedono, inoltre, di sottoporre alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità della normativa alla base della pretesa economica dell’ADM in riferimento all’ art. 3 della Costituzione, nonché alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea quella della sua compatibilità con il principio ragionevolezza e proporzionalità.

3. ADM si è costituita in giudizio, instando per la reiezione nel merito del gravame proposto.

4. La Sezione con ordinanza cautelare n. 22375/2024 dell’11 dicembre 2024 - tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della C.G.U.E. e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia - disponeva la sospensione c.d. impropria in senso lato del giudizio, in attesa che si definisse la questione di pregiudiziale a quella data pendente innanzi alla Corte di giustizia sollevata da altro giudice in relazione alle medesime disposizioni poste a fondamento della decisione amministrativa impugnata nella causa in esame .

5. Parte ricorrente, con successiva istanza di fissazione di udienza dell’11 aprile 2025, a valle delle pronunce della Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Sez. VII, ordinanza 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261), con sentenza del 20.03.2025, nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, chiedeva fissarsi l’udienza di discussione del ricorso;

6. In vista della udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso le ricorrenti hanno depositato memoria difensiva nella quale, facendo riferimento all’intervenuta decisione resa dalla Corte di Giustizia con sentenza del 20.03.2025, nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, hanno concluso nel senso che “ Il dictum della CGUE impedisce di applicare la normativa nazionale su cui poggia il provvedimento impugnato, il quale, quindi, non può sfuggire all’annullamento, avendo perduto ex tunc la base normativa”.

7.All’udienza pubblica del’11 febbraio 2026, la causa è stata trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è parzialmente fondato e va accolto in parte qua.

8.1. Infondato è il primo motivo di ricorso.

L’art.1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella versione in vigore dal primo gennaio 2018 al 31 dicembre 2018 giusta art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, stabiliva:

“ Al fine di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la raccolta del Bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali concessioni, relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede entro il 30 settembre 2018, con un introito almeno pari a 73 milioni di euro a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni per il predetto gioco attenendosi ai seguenti criteri direttivi:

a)introduzione del principio dell'onerosità delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo e fissazione nella somma di euro 350.000 della soglia minima corrispettiva per l'attribuzione di ciascuna concessione;

b)durata delle concessioni pari a nove anni, non rinnovabile;

c)versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita, fermi in ogni caso la sottoscrizione dell'atto integrativo previsto dall'articolo 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, anche successivamente alla scadenza dei termini ivi previsti, e il divieto di trasferimento dei locali per tutto il periodo della proroga fatta eccezione per i concessionari che, successivamente al termine del 31 dicembre 2016, si trovino nell'impossibilità di mantenere la disponibilità dei locali per cause di forza maggiore e, comunque, non a loro imputabili o per scadenza del contratto di locazione oppure di altro titolo e che abbiano la disponibilità di un altro immobile, situato nello stesso comune, nel quale trasferirsi, ferma, comunque, la valutazione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli………..omissis”

Dunque la norma, entrata in vigore il primo gennaio 2018, ha avuto riguardo, indistintamente, a tutte le concessioni venute a scadenza negli anni dal 2013 al 2018 e, pertanto, anche alle concessioni per le quali fosse stato stipulato l’atto integrativo previsto dall'art. 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di bilancio 2011).

Infatti il versamento del canone veniva imposto dal legislatore “fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita, fermi in ogni caso la sottoscrizione dell'atto integrativo previsto dall'articolo 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, anche successivamente alla scadenza dei termini ivi previsti” . Orbene le concessioni rilasciate ai concessionari ricorrenti sono tutte scadute negli anni compresi tra il 2014 ed il 2017: essi rientrano dunque appieno nell’ambito applicativo della norma che testualmente si riferisce “ a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018” fermo l’atto integrativo eventualmente sottoscritto .

La circostanza che i ridetti concessionari avessero già sottoscritto l’atto integrativo alla data di entrata in vigore del regime di cui alla legge n. 205/2017 (e quindi che fossero titolari di concessioni già prorogate al primo gennaio 2018) non modifica l’ambito applicativo della norma la cui portata lascia, in ogni caso, come detto, “ ferma ”, la necessità di sottoscrivere detto atto. Peraltro tale atto integrativo, la cui sottoscrizione era imposta entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore dell'articolo 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, aveva la primaria funzione di adeguare i contenuti della concessione ai principi di cui al comma 78, lettera b) numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23), 24), 25) e 26) dell'art. 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, senza alcun effetto novativo sulla durata originaria delle concessioni. Dunque, ed a prescindere dalla sottoscrizione o meno dell’atto integrativo prima del primo gennaio 2018 (e della sua efficacia fino alla data di sottoscrizione delle concessioni riattribuite con la gara di cui all'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e s.m.i.), i concessionari ricorrenti comunque rientrano nel novero dei soggetti obbligati dalla norma (alla quale l’Agenzia da mera attuazione con la nota gravata) a versare il canone contestato, ove intendano partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione.

8.2. Infondato è, altresì, il secondo motivo di ricorso.

Il canone imposto dall’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificato dall’art.1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, non si pone come un corrispettivo da versare da parte dei concessionari in proroga a fronte di una gara riservata agli stessi, ma rappresenta, nelle intenzioni del legislatore, una misura compensativa della prosecuzione dell’esercizio dell’ attività oggetto concessione anche dopo la sua naturale scadenza, onde evitare che l’utilità traibile dalla proroga del rapporto concessorio, in ragione della prosecuzione dell’esercizio dell’attività, determinasse un’indebita locupletatio ai danni dell’erario. Non sussistendo un rapporto di corrispettività fra partecipazione alla gara e canone, ma solo di presupposizione al fine di consentire la partecipazione alla gara dei soli concessionari in regola con le prescrizioni normative riferite all’onere economico impostogli durante il periodo di proroga, il secondo motivo di ricorso risulta del tutto destituito di fondamento.

8.3. Fondato è il terzo motivo di ricorso nei sensi innanzi rappresentati.

Mette conto, da subito, precisare che i concessionari del bingo, odierni ricorrenti, hanno, con il terzo motivo di ricorso, sostanzialmente contestato la circostanza che con la nota gravata, in attuazione della norma di cui all’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, sia stato imposto loro un canone senza tener conto dell’effettiva capacità contributiva e dei margini di guadagno di ciascun concessionario. Tanto in ragione della evidenziata circostanza per la quale, avendo il D.L. n. 16 del 2 marzo 2012 n (conv. in Legge 26 aprile 2012 n. 46) stabilito un prelievo erariale pari all’11% dei ricavi di quel gioco, un ammontare dei montepremi pari al 70% ed un compenso per il controllore dell’1% residuerebbe ai concessionari solo il 18% dei ricavi del gioco, quota che, ove erosa dal canone preteso, impedirebbe agli stessi di far fronte ai costi di diretta imputazione dell’attività. Con il ridetto motivo i concessionari rivendicano la disapplicazione totale del regime ex lege di proroga tecnica per contrasto con il principio di uguaglianza di cui alla Carta costituzionale, essendo i concessionari in proroga costretti a sostenere un esborso più che doppio rispetto ai futuri nuovi concessionari in esito alle procedure di gara, e con i principi di ragionevolezza e proporzionalità sanciti a livello europeo.

In tale prospettiva il contenzioso all’esame del Collegio pone preliminarmente a quest’ultimo l’interrogativo della compatibilità con i principi della Costituzione e con il diritto dell’Unione dovendosi il giudice domandare, innanzitutto, se la norma di legge recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, nella misura in cui essa si innesta, modificandolo ex parte publica , nel rapporto giuridico concessorio sia legittima. Nell’individuare la risposta a tale interrogativo questo giudice, nel rispetto del principio iura novit curia (secondo il quale il giudice ha il dovere di individuare le fonti, interpretare le disposizioni per valutare la norma applicabile e, infine, valutare che la norma sia valida cioè conforme alle norme di rango superiore), deve innanzitutto verificare la compatibilità della norma di legge citata con la Direttiva 2014/23/UE e la normativa nazionale di recepimento di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, applicabile alla presente controversia siccome disciplina regolatoria del rapporto concessorio che coinvolge le parti in causa.

Sennonchè nella pendenza del presente giudizio la questione della compatibilità eurounitaria della norma di legge in argomento, alla quale ADM ritiene di dare attuazione con la nota gravata, è stata affrontata e risolta.

Il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha infatti sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione IV del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle surrichiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett. a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente nei sensi di seguito esplicati.

Ciò in quanto l'obbligo di qualsiasi giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell'Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, comporta il dovere di disapplicare - o meglio non applicare - la norma interna contrastante con quella europea, sia anteriore sia successiva a quest'ultima, che abbia efficacia diretta, così come affermato dalla Corte di giustizia fin dalla sentenza del 9 marzo 1978, (sentenza Simmenthal vs Ministero delle Finanze ) .

Invero, la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex sé della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere disapplicato l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2027, nella parte in cui prevede che “ relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede entro il 30 settembre 2018 con un introito almeno pari a 73 milioni di euro a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni per il predetto gioco ” nonché “il versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita (…)”;

La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia prot. n. 2018/2115 dell’8 gennaio 2018, che ne fa pedissequa applicazione, con conseguente suo annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento di tale atto, non è, comunque, possibile ritenere che il rapporto resti, per l’effetto, privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ridefinire il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto sottostante.

In merito, come chiarito dalla C.G.U.E., l’illegittimità della proroga non esime, infatti, il concessionario ( recte l’esercente del gioco del bingo a ciò autorizzato dalla competente amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla C.G.U.E., l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti) e, altresì, dei vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo - a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2027 - con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

8. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in epigrafe deve essere accolto in parte qua , nei sensi di cui innanzi, con disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, la declaratoria di illegittimità dell’avversata nota prot. n. 2018/2115 dell’8 gennaio 2018, che ne fa pedissequa applicazione. L’accoglimento delle doglianze volte a stigmatizzare l’incompatibilità della norma di cui all’articolo l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2017 con la disciplina eurounitaria, portando alla sua disapplicazione ed alla illegittimità derivata della norma gravata consente di ritenere in tale decisione assorbiti tutti gli ulteriori motivi di doglianza rivolti a quest’ultima e quivi non esaminati.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo in questione, nel rispetto dei principi affermati dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE RA, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica LO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica LO	IE RA

IL SEGRETARIO