Pubblicato il 26/03/2026

N. 02035/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05751/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5751 del 2025, proposto da Laboratorio di Analisi Cliniche De Michele S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Gravagnuolo S.r.l., Centro Diagnostico Delta S.r.l., Laboratorio di Analisi Biomedical S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Argenziano Fucito S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche Fleming S.n.c., Centro Diagnostico Dott. Luigi del Gaizo e del Gaizo Ines S.a.s., Laboratorio Lac Eredi Desiato Caterina S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Vozza S.a.s. di RS AN & C., Laboratorio Ricerche Diagnostiche B. Ciaravolo & C. S.a.s., Centro Diagnostico Sacri Cuori S.n.c., Laboratorio di Analisi Cliniche Bisceglia di Bisceglia Alessandro & C. S.n.c., Laboratorio Analisi Cliniche Bioclinical S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Donato Cicenia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in OL, via Santa Lucia n. 81;
Ministero della Salute e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, Ufficio distrettuale di OL, domiciliataria ex lege in OL, via Diaz 11;
Asl 106 - OL 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola, Massimiliano De Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico Poccia S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

a) della Deliberazione di Giunta Regionale della Campania - DGRC - n. 423 del 26.6.2025, pubblicata sul BURC n. 47 del 7.7.2025, recante «Riordino ed efficientamento della rete laboratoristica della Regione Campania», in uno a tutti i suoi allegati costituiti da:

«Allegato A - Linee di indirizzo per la riorganizzazione della rete dei laboratori privati accreditati della Regione Campania»;

«Allegato B - Riorganizzazione della rete dei laboratori pubblici della Regione Campania»;

b) della D.G.R.C. n. 647 del 29.9.2025, della quale è parola nella nota indicata sub d) e della quale si ignora il contenuto;

c) della nota della Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n.477300 del 26.9.2025;

d) della nota della Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n.484442 del 29.9.2025, ove e se lesiva;

e) della nota prot. n. 0000058 del 25.5.2025 del Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, ove e se lesiva;

f) di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, connesso e conseguenziale comunque lesivo dei diritti dei ricorrenti, ivi compresi tutti i provvedimenti richiamati nella impugnata DGRC n. 423/2025, ove e se lesivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Asl 106 - OL 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. CE SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 06.10.2025 e depositato il 30.10.2025, la parte ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- che le società ricorrenti gestiscono strutture sanitarie private, con rapporto di accreditamento con il Servizio sanitario nazionale, ed erogano prestazioni di Patologia clinica all’interno della macroarea della Specialistica ambulatoriale esterna;

- che la Regione Campania, da qualche anno, aveva avviato un processo di riorganizzazione della rete dei laboratori privati accreditati, fissando al raggiungimento delle 200.000 prestazioni la c.d. “soglia di efficienza”, al di sotto della quale la Regione non riconosceva il titolo di accreditamento istituzionale;

- che la Regione ai fini del mantenimento dell’accreditamento, aveva stabilito che i laboratori privati che non raggiungessero la “soglia di efficienza” dovevano aggregarsi secondo il modello “Hub/Spoke”;

- che il modello proposto dalla Regione presupponeva l’esistenza di un “Hub” accreditato (che conservava la fase analitica) e di “Spoke” non accreditabili (che conservavano solo la fase pre-analitica e post-analitica), in cui l’Hub rimaneva l’interlocutore unico regionale;

- di avere avviato, al fine di partecipare concretamente al processo di riorganizzazione, un dialogo con la Regione Campania e con i Ministeri competenti, onde ottenere il riconoscimento del modello di aggregazione della “Rete contratto”;

- che tale ultimo modello offre la facoltà ad un “retista” (“Spoke”) di conservare la fase analitica e la conseguente autorizzazione all’esercizio, garantendo, in ogni caso, l’individuazione di un laboratorio di riferimento (“Hub”);

- che, sempre secondo tale ultimo modello, unico interlocutore nei confronti del SSR e del SSN sarebbe il legale rappresentante della Rete, al fine di garantire:

a) il perseguimento dell’obiettivo regionale di superare la frammentazione delle reti di offerta di diagnostica di laboratorio;

b) una migliore e più facile gestione delle risorse pubbliche;

c) il massimo livello di prossimità delle cure ai cittadini;

- che, con Decreto del Commissario ad acta n. 50 del 26.08.2018, la Regione sanciva che « pur non essendo più procrastinabile la data del 30 giugno 2018, appare ragionevole sospendere in autotutela tale termine, al fine di attendere gli esisti del Parere richiesto dal Commissario Ad Acta al Ministero della Salute in ordine ad un’ipotesi di modifica parziale dell’impianto del DCA n.109/2013 che consenta, a certe condizioni, di poter considerare legittime le aggregazioni che, avvalendosi della forma giuridica della Rete-Contratto, decidano di non centralizzare, in tutto o in parte, la fase analitica »;

- che il Ministero della Salute (di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze), con la nota prot. n. 0000058 del 20.05.2025, in riscontro alla richiesta regionale, riconosceva la possibilità di costituire aggregazioni anche secondo il modello della “Rete contratto” e affermava « che proprio al fine di facilitare le regioni in difficoltà nel percorso di raggiungimento delle suddette soglie per l’attività dei laboratori analisi (200.000 prestazioni), è stata proposta una norma, inserita nell’Atto Senato 1241 (cd. Ddl “prestazioni sanitarie”), che prevede la possibilità di raggiungere tale soglia attraverso l’attivazione del modello di aggregazione del contratto di rete »;

- che la Regione Campania approvava la D.G.R. n. 423 del 26.06.2025 (pubblicata sul BURC n. 47 del 07.07.2025) con la quale fissava al 30 settembre 2025 la data – successivamente differita al 31 ottobre 2025 – entro la quale i laboratori privati della Regione Campania che non raggiungevano la “soglia di efficienza” delle 200.000 prestazioni, dovevano comunicare « l’impegno a unirsi ad aggregazione esistente ovvero a costituirne una ex novo, con il dettaglio del modello operativo dell’aggregazione »;

- che la stessa D.G.R. stabiliva inoltre che « ove il Legislatore nazionale approvi la norma di cui al Ddl cd. “prestazioni sanitarie” (Atto Senato 1241), la Regione Campania adeguerà sollecitamente l’organizzazione della Rete Laboratoristica alla sopravvenuta normativa nazionale, consentendo la possibilità di raggiungere la soglia di efficienza prescritta anche attraverso l’attivazione del modello di aggregazione del contratto di rete »;

- che l’Amministrazione regionale, per un verso, aveva fissato stringenti regole formali e temporali per la riorganizzazione dei laboratori privati accreditati campani; per altro verso, aveva omesso di riconoscere la “Rete Contratto” quale modello di aggregazione valido ai fini del raggiungimento della c.d. “soglia di efficienza” di 200.000 prestazioni annue.

2. Tanto premesso, la parte ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base dei seguenti motivi di ricorso.

2.1. “ Violazione artt. 3, 32 e 97 Costituzione; violazione artt. 4 ter, 4sexies decreto legge 10 febbraio 2009 n.5, convertito in legge 9 aprile 2009, n. 33; violazione decreto Commissario ad acta n. 50 del 28.06.2018; violazione del principio di leale collaborazione; violazione del principio del legittimo affidamento; difetto di motivazione e di istruttoria; contrasto tra atti; illogicità; travisamento; ingiustizia manifesta; sviamento ”.

La parte ricorrente asseriva l’illegittimità degli atti impugnati, per violazione degli artt. 4 ter ss. D.L. n. 5/2009, convertito in L. n. 33/ 2009.

Sosteneva che la decisione della Regione di non riconoscere la “Rete contratto”, quale modello di aggregazione (già riconosciuto dalla normativa nazionale quale strumento di aggregazione imprenditoriale idoneo a favorire la cooperazione tra operatori economici, anche del settore sanitario) valido ai fini del raggiungimento della “soglia di efficienza”, era priva di una fondata motivazione.

Argomentava inoltre che tale decisione era in contrasto con le precedenti determinazioni della p.a., con particolare riferimento al D.C.A. n. 50/2018, che aveva sospeso i termini per la riorganizzazione della rete laboratoristica per richiedere un parere al Ministero della Salute.

Aggiungeva che tale scelta amministrativa aveva consolidato un autovincolo in capo all’Amministrazione regionale e che il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con la nota prot. n. 0000058 del 20.05.2025, aveva riconosciuto la piena ammissibilità del modello di aggregazione “Rete contratto”.

2.2. “ Violazione artt. 3, 32 e 97 Costituzione; violazione del principio del legittimo affidamento; violazione del principio di proporzionalità; difetto di motivazione e di istruttoria; contrasto tra atti; illogicità; travisamento; ingiustizia manifesta; sviamento ”.

La parte ricorrente denunciava l’illegittimità della D.G.R. n. 423 del 26.6.2025 nella parte in cui escludeva i “prelievi” dal computo delle 200.000 prestazioni annue necessarie ai fini del raggiungimento della “soglia di efficienza”, per il suo contrasto con i criteri di riorganizzazione di cui all’Accordo Stato-Regioni del 23 marzo 2011.

Argomentava che la decisione era stata adottata in contrasto con la normativa di riferimento e senza l’acquisizione di un preventivo parere tecnico-scientifico.

Evidenziava che i prelievi sono prestazioni sanitarie contenute nel Nomenclatore e nel Tariffario nazionale, ai quali corrispondono un codice di identificazione e la relativa tariffa di remunerazione.

Deduceva che la decisione era illogica anche perché la Regione, ai fini della determinazione del “Tetto di struttura” da assegnare ai laboratori privati accreditati, non esclude i prelievi ai fini della remunerazione delle prestazioni di laboratorio.

2.3. “ Violazione artt. 3 e 97 Costituzione; violazione artt. 3 e ss. L. 7.8.1990 n. 241; violazione del giusto procedimento; difetto di motivazione e di istruttoria; ingiustizia manifesta; sviamento ”.

La parte ricorrente censurava anche il difetto di motivazione e la carenza di attività istruttoria, ritenendo impossibile ricostruire il percorso logico-giuridico seguito dall’autorità emanante.

Deduceva che la Regione si era limitata a richiamare la necessità di completare il processo di riorganizzazione dei laboratori privati accreditati, senza alcuna analisi documentata circa:

a) l’effettiva sostenibilità del modello organizzativo imposto (“Hub/Spoke”) rispetto alle caratteristiche del territorio e del tessuto laboratoristico campano;

b) la comparazione con il modello alternativo della “Rete contratto”;

c) l’impatto economico e occupazionale delle misure imposte sui laboratori di minori dimensioni e sulle comunità locali, specie in aree periferiche.

Aggiungeva che la misura regionale produceva effetti immediatamente lesivi, costringendo i laboratori accreditati a definire aggregazioni secondo un modello rigido e oneroso, senza verificare la reale fattibilità di tale modello nel contesto campano.

3. Con atti depositati in data 6 e 13 novembre 2025, si costituivano in giudizio, rispettivamente, la ASL e il Ministero della salute per opporsi all’accoglimento del ricorso.

4. Con memoria depositata in data 14.11.2025, si costituiva in giudizio la Regione Campania, eccependo l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione delle disposizioni governative che hanno fissato i criteri e i parametri qui censurati.

Si opponeva comunque – sulla base di varie argomentazioni – all’accoglimento del ricorso.

5. Con memorie, anche di replica, depositate in data 5 e 17 febbraio 2026, la parte ricorrente insisteva nelle proprie argomentazioni difensive e conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 il ricorso veniva discusso come da verbale e riservato per la decisione.

7. In riferimento al primo motivo di ricorso, è opportuno rilevare che l’art. 3 D.L. n. 5/2009 si limita a stabilire: « 4-ter. Con il contratto di rete più imprenditori perseguono lo scopo di accrescere, individualmente e collettivamente, la propria capacità innovativa e la propria competitività sul mercato e a tal fine si obbligano, sulla base di un programma comune di rete, a collaborare in forme e in ambiti predeterminati attinenti all'esercizio delle proprie imprese ovvero a scambiarsi informazioni o prestazioni di natura industriale, commerciale, tecnica o tecnologica ovvero ancora ad esercitare in comune una o più attività rientranti nell'oggetto della propria impresa. (…) ».

Ritiene il Collegio che la mancata adozione del modello del “contratto di rete” da parte dell’impugnata delibera regionale non integri gli estremi della violazione di tale norma, la quale semplicemente definisce la nozione di tale tipo contrattuale, ma non impone alla pubblica amministrazione di adottarlo come modello nei propri atti organizzativi.

Quanto all’asserito difetto di motivazione, occorre rilevare che la delibera impugnata richiama espressamente la nota del Ministero della Salute (d’intesa con il Ministero dell’Economia e delle Finanze) n. 58 del 20.05.2025, nella quale si evidenzia che « proprio al fine di facilitare le regioni in difficoltà nel percorso di raggiungimento delle suddette soglie per l’attività dei laboratori analisi (200.000 prestazioni), è stata proposta una norma, inserita nell’Atto Senato 1241 (c.d. Ddl “prestazioni sanitarie”), che prevede la possibilità di raggiungere tale soglia attraverso l’attivazione del modello di aggregazione del contratto di rete ».

Se ne deduce che – secondo l’interpretazione della normativa vigente adottata dall’amministrazione statale e condivisa dalla Regione – non sarebbe possibile raggiungere la soglia in questione avvalendosi del contratto di rete, altrimenti non sarebbe necessario attendere l’introduzione di una nuova apposita norma.

Ne deriva che la motivazione della delibera regionale deve intendersi fondata (non su di una scelta discrezionale, bensì) sulla necessità imposta dalla normativa vigente, secondo l’interpretazione datane dalle amministrazioni interessate (e non esplicitamente contestata dalla parte ricorrente). Non si ravvisa pertanto il difetto di motivazione denunciato.

Neppure sussiste il vizio consistente nella violazione dell’“autovincolo” asseritamente imposto dalla delibera del Commissario ad acta n. 50/2018, poiché quest’ultima – secondo l’allegazione della stessa parte ricorrente – si limitava a sospendere in autotutela il termine del 30.06.2018, in attesa del parere del Ministero della Salute (poi effettivamente emesso) circa la possibilità di avvalersi del modello della “Rete contratto”.

Il primo motivo di ricorso è quindi infondato.

8. Con riguardo al secondo motivo, è opportuno rilevare che, secondo l’accordo Stato – Regioni del 23.03.2011 (per come allegato dalla stessa parte ricorrente, violato dalla Regione, secondo la prima), « nei criteri di accreditamento dovrà essere prevista una soglia minima di attività, al di sotto della quale non si può riconoscere l’idoneità al riconoscimento di produttore accreditato e a contratto. La soglia minima proposta come riferimento è di un volume di attività di 200.000 esami di laboratorio complessivamente erogati/anno ».

L’argomentazione di parte ricorrente, secondo cui anche i prelievi, in quanto prestazioni sanitarie, dovrebbero essere necessariamente conteggiati per il raggiungimento della soglia, non è condivisa dal Collegio.

È ragionevole ritenere infatti che il concetto di “prestazione sanitaria” (contemplata dal nomenclatore, prevista dal tariffario nazionale e remunerata dalla Regione nell’ambito del “tetto di struttura”) sia più ampio di quello di “esame di laboratorio” e che l’esclusione dei prelievi dal conteggio di tali esami non si ponga in contrasto con la suddetta disposizione contenuta nell’accordo Stato – Regioni.

Né, d’altro canto, la scelta di escludere i prelievi dal conteggio si rivela manifestamente irragionevole, sicché il sindacato del Giudice amministrativo deve arrestarsi dinanzi all’ampia latitudine del potere discrezionale esercitato dall’amministrazione nel valutare le diverse soluzioni per soddisfare nel migliore dei modi le esigenze della popolazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 2/05/2019, n. 2843).

Tale esclusione, peraltro, può essere considerata ragionevole in considerazione della circostanza che ogni esame di laboratorio deve necessariamente essere preceduto da un prelievo, sicché il conteggio anche di quest’ultimo potrebbe costituire una mera duplicazione.

Anche il secondo motivo di ricorso è quindi infondato.

9. Quanto infine alle carenze dell’istruttoria e della motivazione censurate con il terzo motivo, si osserva che la delibera regionale in questione è accompagnata dall’allegato A (“Linee di indirizzo per la riorganizzazione della rete dei laboratori privati accreditati della Regione Campania”), il quale contiene un apparato analitico e motivazionale sufficientemente articolato, con riguardo al quadro normativo di riferimento, all’analisi del contesto, allo stato dell’arte della rete dei laboratori privati accreditati e alla loro evoluzione negli anni 2021-2024.

Si rivela pertanto infondata la censura, peraltro generica, con la quale si contesta l’assenza di una sufficiente analisi circa la sostenibilità del modello organizzativo adottato e il suo impatto sulla realtà economica e sulle comunità locali.

10. L’infondatezza dei motivi proposti ed esaminati comporta la necessità di respingere il ricorso.

11. La particolare natura e la novità delle questioni affrontate giustificano tuttavia la compensazione delle spese di lite tra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

MO AR Di OL, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

CE SC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE SC	MO AR Di OL

IL SEGRETARIO