Pubblicato il 16/03/2026

N. 04835/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08821/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8821 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo, Ginevra Pignalosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Questura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari collegiali e monocratiche ex art. 56 c.p.a.:

del provvedimento di cui alla nota del 17 luglio 2025, prot. n. 32469, trasmesso in data 18 luglio 2025 tramite la Questura di Napoli, con il quale il Ministero dell'interno  - Dipartimento della Pubblica Sicurezza  - Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato  - Servio Funzionari ha opposto diniego all'istanza del 5 maggio 2025 presentata dal Commissario -OMISSIS- per la concessione del collocamento in posizione di fuori ruolo ex articolo 1 della legge n. 1114/1962 nel ruolo di Senior Coordinating Officer presso l'Agenzia FRONTEX, a decorrere dal 16 luglio 2025 sino al 15 luglio 2030

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 la dott.ssa CA LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, -OMISSIS-, ricopre la qualifica di Commissario Capo della Polizia di Stato e, in tale veste, dal 2008 è stato collocato fuori ruolo dall’amministrazione di appartenenza, ai sensi dell’art. 1, l. n. 1114/1962, per aver assunto diversi incarichi presso varie istituzioni ed organizzazioni europee ed internazionali.

Da ultimo ha stipulato un contratto presso Frontex, con la posizione di la posizione di Operational Officer in the Law Enforcement Sector Under Coast Guard and Law Enforcement, dal 1° febbraio 2024 al 31 gennaio 2027.

Il Ministero dell’Interno, ha sempre autorizzato la permanenza del Sig. -OMISSIS- in posizione di fuori ruolo. A seguito del superamento della procedura di reclutamento RCT-2023-00011 indetta dal

FRONTEX nell’anno 2023, con nota del 17 marzo 2025 l’Ufficio delle Risorse Umane lo ha selezionato per il posto di Senior Coordinating Officer, da svolgere in qualità di Agente Temporaneo, nel grado funzionale AD8, nella Operational Policies Sector/Programs and Policies Unit, nella stessa struttura nella quale, allo stato, lo stesso presta servizio come END. Il contratto ha durata dal 16 luglio 2025 al 15 luglio 2030.

Il ricorrente, pertanto, il 5 maggio 2025, ha presentato una nuova istanza, per la collocazione in permanenza in “fuori ruolo” sino al 16 luglio 2030, negata dall’amministrazione resistente, con nota del nota 17 luglio 2025, prot. n. 322469.

1.1. Alla luce del diniego opposto egli ha avversato detta decisione, proponendo il presente ricorso che ha affidato ai seguenti motivi di illegittimità:

“ 1. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà. Sviamento .” in quanto la motivazione addotta per giustificare il diniego – “ che non si rinviene uno specifico interesse di questa Amministrazione al collocamento in posizione di fuori ruolo del funzionario ” – è apparente e generica e denota il difetto di istruttoria, non avendo valutato la specifica posizione del ricorrente, senza neppure indicare quali sarebbero le ragioni per cui tale interesse non sussisterebbe.

“ 2. – Violazione del Regolamento 2019/1896 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 novembre 2019 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti

(UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza. ”, con cui ha dedotto la violazione dell’impegno preso dallo Stato italiano di contribuire ad implementare la capacità di personale dell’Agenzia, conformemente agli obiettivi prefissati.

Ha quindi concluso per l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione cautelare.

1.2. Il Ministero dell’Interno si è costituito, depositando documenti e una relazione il 13 agosto 2025, difendendo la correttezza del suo operato, evidenziando come il ricorrente non avesse presentato una vera e propria richiesta proroga in virtù di un contratto in essere, pretendendo, invece, di avvalersi dell’istituto in esame nonostante la stipula di un nuovo contratto. Ha osservato che la decisione dell’amministrazione è connotata da un amplissimo grado di discrezionalità, e che, pertanto, il relativo procedimento – disciplinato in linea generale dall’art. 58, D.P.R. n. 3 del 1957 – non è un vero e proprio procedimento amministrativo ad istanza di parte, quanto piuttosto un procedimento ad iniziativa officiosa, anche nel caso in cui vi si innestino, come nel caso di specie, "richieste" del dipendente. Ha aggiunto che il collocamento fuori ruolo oltre che essere discrezionale è anche, per sua natura, temporaneo e prescinde da esigenze personali del dipendente. Nell’ambito di tale decisione sostiene che “ un conto è la decisione dell’Amministrazione della pubblica sicurezza di collocare (o non collocare) un proprio dipendente in fuori ruolo, un altro è la partecipazione della medesima determinazione agli altri Dicasteri sopra richiamati o la necessaria autorizzazione espressa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sostanzialmente finalizzata al rispetto dei limiti numerici e di contingentamento all’uopo previsti. La (prima) valutazione sul collocamento (o meno) in fuori ruolo resta di assoluta ed esclusiva spettanza dell’Amministrazione procedente (quella di appartenenza del dipendente) e, addirittura, nessuna interlocuzione deve essere avviata se non si perviene prima ad una positiva determinazione sull’an ”, non potendosi ammettere un collocamento in tale posizione “sine die”.

1.3. Con decreto monocratico 1° agosto 2025, n. 4140 è stata accolta la relativa richiesta. Il Tribunale, con ordinanza cautelare, Tar Lazio, sez. I quater, 21 agosto 2025, n. 4481, ha accolto la richiesta del ricorrente, ritenendo che “ nel bilanciamento dei contrapposti interessi proprio della valutazione in ordine al periculum in mora - meriti tutela l’interesse del ricorrente a conservare la res adhuc integra fino alla definizione del merito del ricorso ;”, confermando la decisione già presa in sede monocratica.

1.4. Le parti hanno depositato le memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a. insistendo nelle rispettive conclusioni. In particolare la difesa erariale, costituendosi anche per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, ha eccepito il loro difetto di legittimazione passiva, domandane l’estromissione.

1.5. All’udienza pubblica del 10 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In primo luogo va scrutinata l’eccezione sollevata dalla difesa erariale in merito al difetto di legittimazione passiva di alcune delle amministrazioni intimate.

Ebbene, il procedimento in esame (che si connota per la sua peculiarità) prevede il coinvolgimento dei Dicasteri indicati e della Presidenza del Consiglio dei Ministri al fine di “ di verificare, nell’ipotesi in cui l’istanza sia favorevolmente esitata, il rispetto del contingente complessivo di cinquecento unità previsto dall’art. 1 della legge n. 1444 del 1962 [sicché] risulta evidente che, ove il Ministero competente all’adozione dell’atto autorizzatorio ritenga di non concederlo, non sussiste alcuna ragione per coinvolgere nel procedimento altri organi, che certamente non potrebbero superare la determinazione negativa del Ministero proponente; pertanto, per evidenti ragioni di economia procedimentale e in assenza di alcun effettiva esigenza di natura sostanziale, l’acquisizione dell’autorizzazione del Dipartimento della Funzione Pubblica e dei pareri dei Ministeri citati dalla disposizione richiamata non risulta necessaria laddove il procedimento debba concludersi con il rigetto dell’istanza ” (cfr. Tar Latina, I, 16 novembre 2023, n. 785 e Tar Milano, IV, 19 dicembre 2023, n. 3094).

Se ne ricava, quindi, che la partecipazione al procedimento di tali amministrazioni non implica che sia rimessa loro alcuna valutazione di ordine discrezionale, sulla decisione finale di autorizzare o meno la collocazione del dipendente “fuori ruolo”.

Per tali ragioni va, quindi, disposta l’estromissione della Presidenza del Consiglio del Ministri e dei Ministeri M.A.E.C.I. e M.E.F..

4. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto nei termini di seguito meglio precisati.

In particolare, il collegio ritiene fondato il primo motivo di ricorso.

4.1. Le parti nei propri scritti difensivi concordano sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al cd. “fuori ruolo” sia connotato da ampli margini di discrezionalità; dissentono, invece, sulla correttezza della decisione assunta da parte dell’amministrazione resistente e sul corretto esercizio di tale discrezionalità.

4.2. Ciò posto, la fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che “ Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo .”.

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che, di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge, è fondato sul presupposto della destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso un’amministrazione o un ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione datrice di lavoro non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

4.3. Questo collegio, nell’ambito di tale discrezionalità, ribadisce, in coerenza con i precedenti già citati dalla parte ricorrente, che può essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi dell’amministrazione datrice di lavoro porre un limite temporale massimo oltre il quale non si possa prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendo, quindi, un lasso temporale sorpassato il quale il dipendente è tenuto a scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio.

Trattasi di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (si veda l’art. 1, co. 68, l. n. 190/2012).

4.4. Tuttavia, nel caso di specie, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale) volta ad introdurre in generale un limite temporale per la permanenza fuori ruolo avrebbe imposto all’amministrazione di analizzare (e decidere) la domanda di parte ricorrente svolgendo compiute valutazioni, considerando e valutando la specifica posizione del ricorrente (con riferimento agli incarichi svolti in posizione di fuori ruolo e a quello che avrebbe dovuto svolgere, alle ragioni per cui era maggiormente conforme all’interesse della p.a. un suo rientro, etc.).

Valutazioni e considerazioni particolari che sono state del tutto omesse.

Dagli atti di causa emerge piuttosto che il Ministero dell’Interno, nel valutare le istanze di rinnovo del collocamento “fuori ruolo” pervenute nel 2023-2025, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o comunque con un atto non avente carattere generale – un limite temporale generale massimo, pari a sei anni, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti (senza peraltro aver previamente svolto, né una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo; né una verifica del numero e il tipo di organizzazioni europee ed internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio e la loro cointeressenza con gli interessi dell’amministrazione di appartenenza; né un’analisi della peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, della possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni – anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi – nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse della p.a. al rientro degli stessi).

Un tale modo di procedere non appare in linea con tutti i principi che informano l’attività dell’amministrazione – anche quale datrice di lavoro – e in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero che l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volte a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente) avvenga con atti amministrativi generali – adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento – e posti a conoscenza dei dipendenti attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

Appare evidente, allora, che, in assenza di un tale atto di carattere generale idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero, se per un verso poteva certamente assumere come uno dei criteri di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando come periodo di durata ragionevole quello di sei anni, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline, e segnatamente dall’art. 168 d.p.r. n. 18/1967 e dal decreto interministeriale n. 104/2016), al contempo non poteva prescindere dal considerare tale criterio generale, in relazione alla specificità dei diversi casi concreti, considerando tutti gli altri elementi rilevanti ed esprimendo una valutazione delle diverse istanze sorretta da un’adeguata motivazione.

4.5. Ebbene, tale valutazione, nella specie, è stata totalmente omessa, come si ricava dalla stringatissima motivazione spesa a sostegno del diniego opposto, tenuto anche conto che in precedenza il dipendente era già stato collocato “fuori ruolo” sino al 2027.

5. Dalle considerazioni che precedono deriva, pertanto, l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e obbligo della p.a. di riesaminare la posizione del ricorrente.

6. Le spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, disposta l’estromissione della Presidenza del Consiglio del Ministri e dei Ministeri M.A.E.C.I. e M.E.F., lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ZI TI, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

CA LA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA LA	ZI TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.