Pubblicato il 12/05/2026

N. 00264/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00241/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di RA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 241 del 2021, proposto da
IA OP, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Gileno, Roberto Cinquina e Paolo Nicola Muratore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giulio Cerceo in RA, v.le G. D'Annunzio n. 142;

contro

Comune di Vasto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Mercogliano e dall'avvocato Nicolino Zaccaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell’ordinanza n.113 del 16.03.2021, con cui il Dirigente del IV Settore Urbanistica e Servizi del Comune di Vasto ha contestato alla Sig.ra PA IA, nella sua qualità di proprietaria del terreno ubicato in Vasto (CH) alla Via Incoronata - Fonte Grugnale, catastalmente censito al Foglio di mappa n. 30, p.lle 484 e 485, la “ realizzazione di lavori non autorizzati consistenti nella movimentazione di terreno con realizzazione di terrazzamenti in zona P2 del PAI e trasposizione delle scarpate” e, contestualmente, ingiunto alla medesima di provvedere, entro il termine di 90 gg. decorrenti dalla notifica dell'ordinanza medesima, alla rimozione/demolizione di dette opere e al completo ripristino dello stato dei luoghi; del verbale di sopralluogo del 09.11.2019 redatto dal personale del locale Comando di Polizia Municipale, richiamato in detta ordinanza; della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 14586 del 10.03.2020 e di ogni altro atto antecedente e/o successivo e/o presupposto e/o connesso e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi dell'odierna ricorrente, ancorché non conosciuto dalla medesima.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vasto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 febbraio 2026 la dott.ssa IAgiovanna ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Con il ricorso all’esame, parte ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 113 del 16 marzo 2021, con cui il Dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Vasto, avendo accertato l’esecuzione di lavori edilizi non autorizzati, consistenti nella movimentazione di terreno con realizzazione di terrazzamenti e trasposizione delle scarpate in zona sottoposta a vincolo idrogeologico P2 del P.A.I., le ha ingiunto, in qualità di proprietaria del fondo, la rimozione/demolizione delle suddette opere e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 giorni.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

1. Difetto di legittimazione passiva – violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 – difetto di istruttoria ed errore nei presupposti.

La ricorrente sostiene di essere stata illegittimamente individuata quale destinataria dell’ordinanza di demolizione nonostante non fosse più proprietaria del fondo ove insistono le opere abusive sin dal 3 dicembre 2019, data di stipula dell’atto pubblico di compravendita del terreno, antecedente sia alla comunicazione di avvio del procedimento, che all’adozione dell’ordinanza.

Deduce, inoltre, di non essere stata indicata né qualificata quale responsabile dell’abuso, risultando anzi dal verbale di sopralluogo che l’esecutore materiale dei lavori sarebbe un soggetto diverso.

2. Violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990 – omissione delle garanzie partecipative

La ricorrente lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l’assenza di contraddittorio procedimentale. In particolare, contesta di non aver mai ricevuto la comunicazione del 10 marzo 2020 e di non aver avuto contezza neppure dell’avviso di giacenza, con conseguente lesione delle proprie prerogative partecipative.

3. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 – carenza di motivazione e di istruttoria

L’ordinanza sarebbe priva di un’adeguata motivazione sulla qualificazione giuridica dell’intervento contestato e sul regime sanzionatorio applicato.

4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 31 d.P.R. n. 380/2001 – erronea qualificazione delle opere

I lavori realizzati consisterebbero in una mera attività di pulizia, sistemazione e rimodellamento del terreno, strumentale all’attività agricola, senza realizzazione di opere murarie né modifica della destinazione d’uso e sarebbero pertanto riconducibili all’attività edilizia libera ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. d), del T.U. Edilizia, con conseguente inapplicabilità della sanzione demolitoria.

5. in via subordinata: inapplicabilità della sanzione demolitoria – violazione degli artt. 6-bis, 22 e 37 d.P.R. n. 380/2001

In subordine, la ricorrente sostiene che, anche a voler qualificare gli interventi come non rientranti nell’edilizia libera, essi sarebbero al più assoggettabili a regime di SCIA o CILA, con conseguente applicabilità della sola sanzione pecuniaria e non della misura ripristinatoria reale.

6. Violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 3 l. n. 241/1990 – carenza di motivazione sull’interesse pubblico attuale

Si deduce la mancanza di una motivazione specifica in ordine all’attualità dell’interesse pubblico alla demolizione, alla proporzionalità della misura e alla concreta possibilità di ripristino dello stato dei luoghi, con conseguente irragionevolezza del provvedimento.

Si è costituito in giudizio il Comune di Vasto, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

In particolare, afferma che l’ordinanza è stata legittimamente rivolta alla ricorrente in quanto proprietaria del fondo all’epoca della realizzazione degli abusi, essendo il trasferimento di proprietà intervenuto solo successivamente al sopralluogo.

Quanto alla partecipazione procedimentale, il Comune evidenzia che la comunicazione di avvio del procedimento è stata ritualmente inviata e che la compiuta giacenza equivale a notifica, aggiungendo che, trattandosi di atto vincolato, l’eventuale apporto partecipativo non avrebbe potuto mutare il contenuto dispositivo del provvedimento impugnato.

Sul piano sostanziale, l’Amministrazione afferma che le opere accertate non sarebbero riconducibili all’edilizia libera, avendo comportato una significativa movimentazione di terreno con realizzazione di terrazzamenti in area vincolata, interventi per i quali era comunque necessario un previo titolo edilizio e il parere dell’Autorità di bacino ai sensi della normativa PAI.

Infine, il Comune osserva che l’ordine di demolizione costituisce atto vincolato, non richiedente una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale né un bilanciamento con l’interesse privato, non potendo sorgere alcun affidamento meritevole di tutela sulla conservazione di situazioni abusive.

La domanda cautelare proposta in seno al ricorso è stata accolta con ordinanza n. 149 del 25.6.2021.

All’esito dell’udienza straordinaria del 17 febbraio 2026, dedicata alla riduzione dell’arretrato, svoltasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

IT

1. Il ricorso è fondato e merita accoglimento, nei limiti e per le ragioni che seguono.

La controversia ha ad oggetto la legittimità dell’ordinanza n. 113 del 16 marzo 2021, con la quale il Comune di Vasto ha ingiunto alla ricorrente la rimozione/demolizione di opere edilizie ritenute abusive, notificando il provvedimento alla sig.ra OP IA nella sua qualità di proprietaria del fondo interessato e senza alcun riferimento a una sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso.

Tra le plurime censure articolate, assume carattere assorbente la prima, con la quale la ricorrente ha dedotto il vizio di difetto di legittimazione passiva.

Giova premettere che, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l’ordine di demolizione deve essere rivolto al responsabile dell’abuso e al proprietario del bene sul quale l’abuso insiste, quest’ultimo in quanto soggetto titolare del potere di rimuovere l’illecito edilizio.

È stato, infatti, rilevato che l’ordine di demolizione, in quanto sanzione avente natura reale, è rivolto (oltrechè al responsabile dell’abuso, anche) al proprietario catastale dell’immobile abusivo, o del fondo su cui esso insiste, non in ragione di una sua responsabilità oggettiva, ma poiché soggetto titolare del potere-dovere di eliminare l’abuso.

L’ulteriore sanzione dell’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, derivante dall’inottemperanza all’obbligo di demolire entro il termine di 90 giorni imposto dalla notifica dell’ordinanza, infatti, si giustifica proprio in considerazione dell’omesso esercizio dei poteri dominicali di ripristino dell’ordine giuridico violato e presuppone, dunque, che il suddetto obbligo sia posto a carico del soggetto che, al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, aveva la proprietà del bene stesso (arg. ex Cons. Stato, sez. VI, 13 dicembre 2017, n. 5867, Cons. Stato, sez. VI, 11 dicembre 2018, n. 6983, T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 20 aprile 2016, n. 1951).

Nel caso di specie, risulta documentalmente provato che la ricorrente ha alienato il fondo oggetto dell’ordinanza con atto pubblico del 3 dicembre 2019 e che, pertanto, non era più proprietaria del bene né alla data di avvio del procedimento (10 marzo 2020), né alla data di adozione dell’ordinanza di demolizione (16 marzo 2021).

Ne consegue che l’Amministrazione ha esercitato il potere repressivo in assenza del presupposto soggettivo richiesto dalla legge, avendo individuato quale destinatario un soggetto che non era più titolare di alcun diritto reale sul bene né di un potere giuridico di intervento su di esso.

Né può ritenersi sufficiente, come deduce il Comune, il fatto che la ricorrente fosse proprietaria al momento del sopralluogo, poiché ciò che rileva, ai fini della legittimità del provvedimento sanzionatorio, è la situazione soggettiva esistente al momento della sua adozione, momento in cui l’Amministrazione esercita il potere autoritativo incidendo nella sfera giuridica del destinatario.

2. L’accoglimento del primo motivo, comporta l’assorbimento delle ulteriori doglianze dedotte.

3. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso è fondato e, per l’effetto, l’ordinanza impugnata deve essere annullata, restando salva la possibilità per l’Amministrazione di esercitare nuovamente i propri poteri repressivi nei confronti dei soggetti effettivamente legittimati.

4. La peculiarità delle questioni esaminate, consente di compensare integralmente le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di RA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RA nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN IA RL, Presidente FF

IAgiovanna ZO, Primo Referendario, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
IAgiovanna ZO	AN IA RL

IL SEGRETARIO